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面向教育现代化 面向科学管理与决策
面向教育现代化
面向科学管理与决策
上海市教育科学研究院院长 陈国良
感谢嘉义大学丁院长诙谐幽默的介绍，刚才在交流中既感到海峡两岸教育的共同点，也感到台湾和大陆有所区别。今天会场上的标语——“以评鉴领航教育”，跟主题完全相关，海峡两岸教育发展的主题是接近的，发展的重点是大体一致的，但同时也感到一些小的差异。研讨会的主题是“中小学教育评鉴理论与实务”，台湾这里用评鉴，英文是evaluation，在大陆，评鉴的内容包括指监测和评价，即monitoring& evaluation，因此在概念上既有相当接近之处，但也有不同的做法。这次的主题是有关中小学教育评价的，所以之前会议筹备组要我做一个演讲的时候，我就不假思索地答应了，当然是觉得这个主题非常重要。前一段时间，我一直在北京参与一些重要课题的研究。这次会议的组织者希望我把课题的最新进展情况来交流一下，所以，我想利用这次研讨会和在座各位作一个分享。这段时间，我们主要做的是以下两项工作：
一是国家教育决策支持统计服务系统。“决策服务系统”是为教育部搭建综合数据平台、支持国家教育决策、创新服务机制的一项重要工作，体现了教育行政管理、教育政策研究、信息技术软件研发的知识集成与协同创新。
二是教育现代化进展监测评价指标体系研究。将教育现代化进展监测评价指标体系研究融入“决策服务系统”，为“现代化”指标体系的监测分析提供了一个全新的展示平台，对监测评价中国教育在世界上的位置、我国各地区教育发展水平实现了生动直观、多视角、多维度、丰富多样的立体呈现，更重要的是，为落实政府职能转变、探找真招-实招-硬招的宏观管理办法、推进全国各地实现基本现代化目标提供了可操作的“战略抓手”。
这两项工作互相联系互为支撑。是面向现代化和未来发展，面向新世纪的评鉴工作重要的两个方面，作为两个不同的课题，最后两个研究方向交汇为同一个主题——评价用于教育现代化，用于未来的教育改革与发展。“决策服务系统”是一个涉及到整个教育管理决策的大系统平台，对于加快宏观管理科学化意义深刻。而“现代化”作为推进未来八年我国教育发展的战略抓手，需要依托“决策服务系统”，实化、深化、细化实施路径，使推进我国教育现代化发展，完善分类指导、监测评价有一个全新的平台。
结合会议的主题，介绍一下我们目前在做的关于教育现代化指标体系的监测评价情况。三年前，我们颁布了《国家中长期教育发展改革与规划纲要（2010-2020年）》，为了把这个规划纲要变成可以操作的指导我们实际的行动纲领，踏踏实实地办好教育，首先要研制可以指导全国各地区各级各类教育改革发展的实践方案，重点是落实推进机制。三个关键词实化、细化和深化，所谓“实化”就是把目标具体化，各地区和各级各类教育究竟如何发展，“细化”就是有些方面要突破传统的做法，才能推进改革；最后非常关键的就是在当前形势下，运用最先进的信息技术，把原来不可想象的变为现实。中国地域如此之大，需要信息技术提供非常强大的手段展开监控（monitoring），为宏观管理的现实化提供科学工具，所以我们的提法是融入决策服务平台。前不久，教育部袁贵仁部长在讲话中说到教育现代化是一个框架，是我们的目标，是对未来发展的政策性思考，决策平台提供了一个战略抓手，从而使大陆的教育迈向现代化。下面简要把教育现代化指标体系编制的过程给各位汇报一下。
一、教育现代化指标体系编制过程
为更好地推动实现教育现代化，专题研究组按照部领导要求，力图设计一套具有中国特色、国际可比的教育现代化进展监测评价指标体系，形成相应的推进机制，作为推动今后八年我国教育改革发展的战略抓手。
1、充分借鉴国内外相关理论研究和实践成果
研究过程中充分借鉴国内外理论和实践的成果，尽管世界各国没有教育现代化这个概念，内在的教育发展的主题和我们是一致的，政策研究如果没有学术基础，是不可持续的。系统梳理、分析和总结国内高校、研究机构和知名专家学者关于现代化、教育现代化的相关文献和研究成果；
对世界各国，各个国际权威组织，联合国教科文组织、联合国开发计划署、世界银行、经合组织等国际机构和部分发达国家有关教育发展规划、统计和监测、评价的指标体系以及相关研究报告进行了比较研究；
对江苏、上海、浙江、广东等地已经出台的教育现代化评价指标体系及推进教育现代化的实践探索进行了系统总结。
2、合理选用国际机构广泛使用的指标
我们在选用指标体系方面非常关注指标的可比性，不是关起门来说我们在某些方面做得好，而是采用了非常具有共识性的方法，体现国际视野和便于国际比较的研究思路，指标体系研究设计中借鉴和吸纳了一部分国际机构常用的重要指标，如世界银行、联合国教科文组织、经合组织等国际机构和一些发达国家广泛使用的各级教育普及率、性别比、教育经费、教师能力水平、办学条件保障、人力资源开发水平等方面的指标。
在进行国际比较、包括研究2020年中国基本实现教育现代化的目标方面，我们也把联合国教科文组织、世界银行、经合组织等世界各国教育和人力资源指针及相关资料作为重要参考。这些方面的比较可以综合反映大陆和世界各国的差别，即我们的优势和不足。通过数据、指标、证据和事实来说明我们和世界其他国家不同情况。
我们试图达到提供一个实际指导价值的理论研究框架，关注自身发展中需要解决的重大热点和难点问题，我国具有区域多、地区发展不均衡与教育整体发展呈现阶段性特点，指标要能解决现实中的重大问题，如选择现阶段政府和社会高度关注的区域义务教育均衡发展、流动人口子女等特殊群体接受教育的公平程度等指标。如何使教育服务于社会经济发展；如何反映教育的信息化水平及教育国际化程度方面做了全面的思考。
3、广泛听取各方面意见
这个研究不是纯粹的理论研究，是一个实证和政策的研究，是直接为决策提供思考的研究。所以我们同时做了大量的可行性分析。比如听取教育部领导意见，听取有关业务司局等行政管理部门的意见，听取各省教育厅意见；听取国家教育咨询委员会意见。同时包括由教育部召开国际专家的一些咨询会，召开由各方面人员共同参与的，得到各方面的共识是研究能否变为实践的关键环节。
二、教育现代化指标体系的总体构造
对于研究过程的评价，从教育部的角度来说要进行国际比较，说明我们具有哪些优势和不足，以及整体来看大陆教育处在什么位置。因为大陆总体上经济社会发展不平衡，到2020年如何有一项有真招、实招和硬招的指导办法来指导各地区的教育发展水平，而不是像过去一样完全统一化的领导，而是基于现在多样化发展环境下的宏观的指导跟各地区主动积极的发展为主。所以形成了这样一个大的框架来包括评价教育发展的几个方面：
1、普及与公平
反映在教育的机会是不是面向全体的成员，教育是否体现了现代社会的基本准则——公平，公正。反映了从学前教育、九年义务教育、高中阶段教育一直到高等教育的教育机会，这些普及指标在世界各国应该都是通用的。大陆目前非常关注教育民生，关注教育公平公正。加入了大陆特有的与政策及其相关的和老百姓非常期待的问题如家庭经济困难学生资助，义务教育发展基本均衡地区之间的比较等等。
2、结构与品质
就是教育质量和教育结构，包含各级各类教育，学校的结构，学科专业的结构，各个地区，大陆整体教育的结构。培养的学生是否符合需要，是否符合未来发展的需要。学生学习的需要，学生的综合素养德育艺术实践课程开设水准；学生学业成就水准，学生体质健康水准，班额达成率；普通高中选修课比例……这些指标成为评价教育质量高低的基本方面。我们有学生学业成就评价指标，比如PISA就属于这一类。其实，PISA远远超出了这个范围。已经涵盖了心理品质健康，学生德行操行评价等等。如何来完整评价学生的健康成长，要有一种整体观导向，关于PISA，上海也在反思，尽管在2009年的测试中取得了很好的成绩，但不能仅仅是学业成绩好，哪些地方还存在差距。是否为学生提供了面向未来世界和未来生活的技能跟相关的基础。
这个指标体系在操作中的难点很多，很多关于结构和质量的指标不可相比，各国的差距很大，很多方面往往不具有可比性，标准不一样，在试测中还没有整体应用。比如PISA，大陆还没有整体参与，除了上海之外，其他地区还没有参与。怎么和各地区进行教育质量方面的共同性的比较，这一点还受到条件的限制。
3、条件与保障
办教育总需要教师，是教师与学生一起成为主体，条件和保障情况如何，有很多现成的指标可以作为逻辑比较。生师比；专任教师学历水准；接受培训教师比例。有教育经费的投入，如教育总经费占GDP比例，有信息化咨询技术相关条件设施建设以及应用方面的情况。
4、服务与贡献
最后非常关键的，教育是为整个社会培养人。我们的服务和贡献情况怎么样，就业，学校适应社会服务的能力究竟怎样，是否得到社会认可，还有国际通用的指标，人均教育年限等来看教育是否符合社会的需要。
三、形成的初步研究成果
1、完成具有尝试性的2012监测分析报告
国际比较和国内监测分别按普及与公平、条件与保障、服务与贡献、国际化四个方面进行综合分析，对此完成具有尝试性的2012年全国教育现代化进展监测分析报告。包括国家教育现代化监测评价的总体框架、全国教育现代化发展与进展综合评价、国际教育现代化坐标系中我国的相对位置、各地区教育现代化发展水平及进展监测评价、各省教育现代化监测分析报告等五个重要方面。即对到目前为止大陆教育到底处在什么水平进行了全方位的实证分析。在目前40个核心指标中选择了国际可比、国内有数据支持的指标同步进行实证分析。 按照核心指标层面分，其中国际可比指标选了12个，国内各地区监测共选了20个核心指标。
12个国际可比指标
- 普及与公平： 1）学前教育毛入园率 2）小学五年续读率 3）高中阶段教育毛入学率4）高等教育毛入学率
- 条件与保障： 1）生师比 2）教育总经费占GDP比例3）公共财政预算教育经费占公共财政支出比例
- 服务与贡献： 1）25岁及以上人口中受高中及以上教育的比例 2）25岁及以上人口平均受教育年限3）15岁以上人口识字率
- 国际化： 1）来华留学生数 2）出国留学人数
在刚才提到的普及与公平、条件与保障、服务与贡献、国际化等四个方面我们选取了大家公认的，比较常用的上述12个国际可比指标进行国际比较，得到了非常具体的数据。实际上选用了二三十个指标，比如生师比包含了小学、高中和高校，是几个指标的合成。通过数十个指标的比较，看看大陆在世界上到底处于什么样的位置。从实证分析的结果来看，还比较有信心，从本世纪初，2000-2010年，大陆在这几个指标上，教育得到了快速发展，用事实说话，用统一的标准和尺度，而且计算的口径指标的来源是世界银行和联合国教科文组织，所以具有权威性。
20个国内监测核心指标
- 普及与公平：1）学前教育毛入园率 2）九年义务教育巩固率3）高中阶段教育毛入学率4）高等教育毛入学率5）随迁子女平等接受义务教育比例6）家庭经济困难学生资助水平
- 条件与保障：1）教育投入水平2）生师比3）班额达标率4）专任教师学历水平5）职业教育双师型教师比例6）信息化配备水平
- 服务与贡献：1）文盲率 2）劳动力受教育水平3）人均受教育年限4）毕业生初次就业率5）高校社会服务能力
- 国际化：1）来华留学生 2）高校聘请外籍教师人数比例3）高校接受境外培训教师比例
同时还对大陆的31个省、自治区进行了20个监测核心指标比较，所用的框架基本和12个国际可比指标类似。比如公平方面，各级教育的毛入学率：在条件保障和服务与贡献方面，跟国际比较非常类似，所分析的结果可以把大陆有关地区和世界各国发展水平情况进行比较，因为大陆的很多省份就具有非常大的规模，教育总人口2亿6千万。这么大的规模用同样的方法和统一的标准去衡量是不科学的，因此寻找到一种新的思路是我们研究的关键点。
2、完成国家教育现代化研究总报告
刚才说的指标是实证部分，整个研究理论与实践相结合，为科学决策提供依据，所以我们进行了广泛的理论研究，整个课题中，今年年初一月份组建的课题组中不光有教育系统研究人员，还有社会经济发展其他领域的研究人员也广泛参与进来。总报告中的第一部分《世界广角：现代化与教育》由中科院中国现代化研究中心完成，从世界近现代史广角，聚焦于现代化发展轨迹与教育的关系这个角度进入。第二部分《中国现代化：人力资源与教育》由清华大学国情研究院主持，从中国的现代化这个大范围来说人力资源和教育的关系。教育是整个社会的一个部分，不是就教育而论教育，教育的生存的环境和条件与经济社会是分不开的。第三个部分是《教育评价指标国际比较研究》，我们需要开放的视野，这个部分由中国教育科学研究院承办，第四部分《教育现代化监测评价方法研究》，面对现代化的实际要解决很多方法论的问题，不能采用同一个标准和方法，指导全国各地不同的发展情况；最后第五部分《国家教育现代化监测评价制度和机制研究》。
另外，大陆教育目前还处在一个特定的阶段，经济社会在转型过程中给教育带来了非常多的特殊阶段的情况，如何形成一种可持续的发展状况，我们又组织撰写了一系列专题研究报告（共同参与完成），对暂时不能量化和系统分析的这些方面进行先期或者同步研究。比如城市化发展过程中流动人口随迁子女的教育问题，教育公平问题，贫困地区教育发展问题，和教育质量相关的方面怎么符合各级教育的特点，怎么搭建教育和社会经济相关方面的桥梁，形成系列的专题研究的报告。 有十多家单位包括教育行政部门，大学科研机构等参与共同完成，比如有国家教育发展研究中心、江苏省教育科学研究院、广东省教育研究院、华东师范大学、东北师范大学、华中师范大学、华南师范大学、兰州大学、成都市教育科学研究院、重庆市评估院等单位的专家学者。
四、取得的成绩与未来发展
1、实现成功跨越
我们经过比较研究后，发现大陆经济与教育发展实现了成功跨越，所谓跨越，按世界银行收入分类标准，在149个国家中，我们的经济表现从2001年属中低收入组，到2010年列为中高收入组，成就是显著的，10年间上升了16位。大陆教育在世界中等收入国家中处于领先地位，改革开放以来，尤其是近十年的快速发展，我们教育和人力资源的国际地位显著提升。专题组对世界149个国家教育和人力资源核心指标分析结果显示，2001年我国教育发展综合指数位列世界第83位，2010年达到53位，10年上升了30个位次。教育和经济相比，教育的成绩还是巨大的。
在发展过程中，取得成绩要得到鼓励，对发展的基础增添了自信，同时对未来发展有坚定的信念。一些数据还是能说明问题的。比如说学前教育，本世纪初学前教育毛入学率和受过学前教育的人数都非常低，这十年，我们从比例上几乎增加了一倍。从2002年的36.8%到2012年的64.5%.这是大陆在关注民生，破解入园难，明确普惠型的办园导向方面取得的巨大的成效。还有在职业教育高中阶段，大陆的中等职业教育发展很快，财政投入大量的资金，让每一个学生为未来的发展和社会的需要找到一个结合点。所以实现了高等教育的快速的发展，基本上也是在十年间翻了一倍。各级各类教育的表现都取得了非常好的成效。
面向未来，在教育指标和人力资源指标中，按照国际的指标来说，仍有很大差距，存在很多的薄弱环节。如何实现《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》中2020年的目标，我们很着急。面对现实需要理性思考，指标体系能说明一切吗？教育发展绝没有像指标体系这么简单。教育发展普及率中有普及的质量，学生培养的质量不仅是寻求数字，还有很深层的内容。我们在研究过程中，提出实现目标的路径是从指标体系走向制度建设，要把指标体系作为一个研究的切入点，然后一层层深化。
2、指标引领教育改革深层次内涵发展
经过这么多年的发展，大陆形成了各地区非常有特色的多样化的发展环境。从研究基础上来讲大陆对改革方向应该把握的理念，我个人感觉到还是有一定的基础，符合与时俱进的要求，而不是僵化和大一统的局面。2013年3月1日在深化教育体制改革的新闻发布会上，对“研究这个课题的意义何在”，我代表课题组做了一个简要的说明，同时在最近的11月1号的主题是“行政主管部门主体的变革与行动，推进教育现代化，改进政府的宏观管理”的新闻发布会上，介绍深化教育领域综合改革有关情况，提出教育发展迫切需要上层管理的变革，不仅如此，同时袁贵仁部长说：“设计一套具有中国特色、国际可比的教育现代化监测评价指标体系，是今后我国教育改革发展的重要战略抓手，是推进教育部转变职能……”这一点非常关键，教育改革目标的实现需要行政管理政策的改进，但是教育管理的改革要从学校开始，我们从学者的角度，提出了思考和行动的方式，提出指标-因素关联分析。
从指标走向各级教育改革发展的深层次的内涵，这是一条路，而不是就指标而指标：看到了成绩而沾沾自喜，看到与世界其他国家的差距感到未来这十年没有可能赶上发达国家而失落，这不是我们应有的态度。作为政策研究，通过科学研究的态度和方法，为宏观决策提供一种科学的依据和支撑。这是作为研究者的重要的社会责任。
指标——因素关联分析，突出了政策和改革的取向。首先是指标-指标关联分析，指标不能多，要少而精。但是这样就看不到想看的内容，这是一个缺陷，所以为什么把指标和指标关联，很多指标之间是有内在联系的。比如生师比的高低可能和公共资源配置存在着某种关系。其次是指标与经济社会因素关联分析，这次我们也尝试，深度分析高校和职业教育的学科专业结构、促进教育与经济社会发展适应性水平的提升。第三是指标与教育综合改革因素关联分析，深入剖析教育现代化进程背后的影响因素等等。
做这些研究为了聚焦改革发展，大陆面临非常严峻的挑战，北京上海等地的发展确实很好，很现代化，但有有很多的薄弱地区、领域、人群，比如说在中西部地区很多非常落后的地方，如何做到为了每一所学校，为了每一个孩子。这是我们政府的责任，也是学校、老师的责任。办好学校为了孩子的健康成长，不光是为了今后经济的产出，为了每一个孩子的成功，为了每一个孩子能够面向未来。能够适应新时代经济社会生活的发展。
深化改革，聚焦发展，这次海峡两岸的学术交流正好符合这样的理念，大的政策和框架以及会议中交流的论文涉及到学生、教师、学校和政府教育部门的管理，中小学评鉴中的一些做法。探讨的目的在于我们有很多的共同点，台湾有很多非常好的值得我们学习的做法，同时我们有很多亟待想世界各国其他地区学习的地方，在过去数十年当中，世界各国已经取得一定教训，我们不要去重复这些老路。
海峡两岸中小学教育学术研讨会在过去十六年当中，涉及到教师，教学，学生学习，教师专业发展等等方面的。怎么样在下一个阶段办好每一所学校，为了每一个孩子健康成长，我们上海市教科院也在努力，前两年刚成立了学生发展中心，目的是不能仅仅追求学业成绩，而是追求一个完美的人生。怎么在孩提时代打下非常好的基础，这需要教育工作者的思考。对于大陆来说，在办好每一所学校上确实承担着艰难的使命，在研究中提出来很多具体设想，这些设想和研究中涉及的方法结合，比如说把每一所学校办成成功的学校，怎么去评鉴？使用传统方式层层汇报来解决，还是新型的评价方式去监控，这就需要我们运用理论结合实践去监测。大陆目前为止还没有整齐划一的学术评鉴方法，目前也在加紧研究能够符合各级各类学生情况的办法。我也很高兴看到这次会议中台湾也有朋友在评价介绍上海的绿色指标，上海目前也在探索怎么面向未来，把学生教好，把教育办好这些方面的情况。
今年是海峡两岸中小学教育学术交流研讨会的第十七年，在这次的交流中我们也会策划明年在上海举行的海峡两岸的研讨会。期待能形成非常好的想法，进一步造就两岸未来美好的学术交流前景。
谢谢！