构建以六大“立交桥”为主体的大职教体系

构建以六大“立交桥”为主体的大职教体系
上海市教卫党委书记 李宣海

关键词 大职业教育 体系 立交桥

在学习实践科学发展观、指导上海教育进一步改革并破解上海教育发展瓶颈的过程中，应特别重视职业教育。一方面，中央和市委高度重视职业教育，可是社会的旺盛需求与家长和学生的观念之间存在较大的落差；另一方面，上海职业教育本身在办学模式、结构布局和办学管理体制方面又存在着明显的不符合、不适应科学发展要求的矛盾和问题。

据此，课题组深入学习十七大“大力发展职业教育”和“建设人力资源强国”指示精神，先后到8所高校（出版印刷高专、医疗器械高专、公安高专、海事职业技术学院、农林职业技术学院、交通职业技术学院、上海工程技术大学高职学院、上海理工大学）进行调研，深入分析了上海高等职业教育发展现状和存在的突出问题，从企业行业需求、世界职业教育趋势、职业教育发展规律、职业教育办学经验等多方面进行了全面研究，确定将“构建上海大职业教育体系”作为重点，以高等职业教育作为切人点，推动上海职业教育的体制机制创新，破解职业教育发展中的突出瓶颈问题。

一、大职业教育的基本内涵

“大职业教育”观的本质，是要改变单一、分割、封闭和孤立的职业教育体系，突出职业教育的整体性、系统性和开放性。通过大职业教育体系的构建，把职业教育资源的有限性转变为社会职业教育的无限性，从学校教育的封闭性转变为与企业和社会联动的开放性，从职业教育各层次的分割性转变为各层次教育的贯通性，从个人从业前的阶段学习转变为终身学习。

具体而言，大职教体系特别强调：第一，就职责而言，职业教育发展不仅仅是教育部门的任务，而应当是教育、劳动、行业企业等多部门、多领域的共同职责；第二，就结构而言，职业教育发展需要统筹职教与普教、中职与高职、高职与普通本科教育的资源、生源和政策；第三，就层次而言，职业教育发展应是初、中、高各层次间的有机衔接，形成比较完整的技术人才培养类型体系。实现从初等教育一直到技术本科乃至专业硕士、专业博士等的多层次贯通的职业教育纵向体系。简言之，职业教育体系应具有多层次、多形式、多功能。

二、构建大职业教育体系的现实条件

大职业教育的理念由中国职业教育的奠基人黄炎培先生在上世纪初就已经提出。他认为“只从职业学校做工夫，不能发达职业教育；只从教育界做工夫，不能发达职业教育；只从农、工、商做工夫，不能发达职业教育”。他强调“办职业学校，须同时和一切教育界、职业界努力的沟通和联络。他的这些重要思想至今仍具有现实的意义，并受到温家宝总理等中央领导的推崇。

目前上海在全国率先构建大职业教育体系已经具有良好的基础和现实的需要。

1、上海已形成较为完备的职业教育资源结构

上海的职业教育资源齐备，在全国具有重要影响。据统计，全市中等职业学校列入去年招生的有135所，在校生24万人。高中阶段教育招生规模普职比保持大体相当。高等职业教育在校生17万人。上海新增沪籍劳动力总数中，60％以上是由职业院校输送的。上海中、高等职业教育毕业生就业率连续多年分别位居全国前茅。同时，上海经批准的社会培训机构多达2000余个。行业、国有大中型企业普遍建立职业培训机构，乡镇成人文化技术学校138所，超过乡镇总数。

2、上海已具备现代职业教育体系基本雏形

一是产学合作办学密切。建立和完善了行业、企业参与职业院校建设的工作机制。在政府层面，市教委、市人力资源和社会保障局紧密合作，在上海大学生、中职生中推行职业资格证书制度，不断开发综合性的职业资格鉴定品种。在学校层面，职业院校普遍建立了行业、企业参加的专业指导或教学改革的共同体，中、高等职业教育在企事业单位建立的校外实习基地逾2000个。

二是民办教育、中外合作办学不断发展。上海职业教育基本形成了“政府主导、依托行业和企业、社会力量积极参与”的办学新格局，中等职业教育有2所独立设置的境内外合作学校，16所学校与境外合作举办专业。高等职业教育中外合作办学项目在上海教育系统中是数量最多的，学历教育项目涉及近60个专业，民办高等职业院校现有14所，年招生人数占高职招生总数四分之一强。

三是职教人才培养模式不断创新。订单培养、工学交替、“三明治”式教学、第二专科教育等教改项目获得用人单位好评。

四是职教人事制度改革领先。上海在全国率先单到了高职教师的职称评审，专门成立了高职高专院校联合评议组，对高职教师进行学术技术能力评议，为建立具备双师特色的职业教育师资队伍打下了基础。

五是中高职衔接渠道建立。上海高职连续十年招收三校生，使中等职业教育与高等职业教育进一步衔接。目前每年有15000名三校生能升人高等学校学习。

3、上海高等职业教育的领先地位初现

上海是我国高等职业教育主要发源地之一。通过近十年的发展，上海高等职业教育规模快速增长，成为上海经济社会发展重要的人力资源库和高等教育重要的组成部分。据2006年的统计，上海市每万人口高职在校生数为98人，在全国位列第三，高职在校生占普通高校本专科在校生总数的比例为37．2％。目前，上海有53所高等教育机构举办高职高专教育，比1999年增加了14所，其中独立设置的高职高专院校30所。

据2006年的统计，上海市高职高专院校生均校舍建筑面积、生均教学行政用房面积、生均图书、生均教学仪器设备值等指标均在全国名列前茅（见表1）。

表1 2006年上海市独立设置高职高专院校部分指标与全国的比较

	上海	全国
生均校舍建筑面积(平方米)	28．3	26．5
生均教学行政用房(平方米)	15．5	13．6
生均图书(册)	62	53
生均教学仪器设备值(元)	5946	4496
高级职称教师比例(％)	30．3	28．7
研究生学位教师比例(％)	28．7	20．5
生师比	16	15

上海高等职业教育已初步建立起一批与上海经济社会发展基本相适应的专业。目前，上海市53所举办高职高专教育的高等教育机构共开设高职高专教育专业223种，960个专业点，其中第二、第三产业专业数的比例分别为23．3％和76．2％，（见表2）。

表2 上海市从属不同专业的专业开设数及专业布点数情况一览表

产业	专业数	占专业总数的百分比	专业布点数	占专业布点总数的百分比
第一产业	1	0．45	1	0．10
第二产业	52	23．32	174	18．13
第三产业	170	76．23	785	81．77

高职高专院校已经成为上海大众化高等教育的主要载体，连续几年的扩招任务绝大部分都由高职院校承担。
上海高等职业教育在不断发展同时，还积极主动为全国服务。全国高职高专教育师资培训南方片基地、中国高职高专教学状态信息监控平台、全国高职高专院校校长联会办公室均设在上海，全国高职高专院校人才培养工作评估专家委员会主任来自上海，教育部还委托上海制定了全国高职高专院校人才培养水平评估指标体系。上海在引领高等职业教育发展方面具有人才和智力优势。

三、国际上已经具有比较成熟的大职业教育经验。

构建大职业教育体系是世界职业教育发展的趋势。目前国际上比较成熟的大职业教育发展的经验主要有：

一是通过政府推动以及立法推动来促进大职业教育体系建设。如澳大利亚TAFE办学模式相当于我国的高等职业教育。

二是各层次职业教育及职业教育和普通教育之间相互贯通。如德国高专学生在学完主课阶段后，即可通过考试获得硕士（FH）学位，之后大多数选择就业，少数进入大学或通过联合培养以及出国留学途径攻读博士学位。

三是学分互通，多层分流，形成人才培养立交机制。如英国高等职业技术教育以国家统一制定必修课核心单元与选修单元或模块课程，体现课程设置的灵活性与针对性。日本短期大学的任务是使学生获得职业与生活上的必要知识与技能，培养各种专门人才。

四是实行校企合作办学。一些发达国家在实行校企合作办学方面主要有两类做法：一种做法是企业直接参与职业教育；另一种做法主要是依靠财政投入来推动职业院校适应企业的需求。如澳大利亚政府按照行业与企业要求，制定国家职业资格框架、认证框架和培训标准，为职业院校提供适应企业要求的课程与教学内容。

五是建立以政府为主体的独立的专家评估体系，保证办学质量和特色。在英国，专业组织与行业组织在课程设计、教材制定与审核、组织考试、证书制度等方面，发挥着积极作用；澳大利亚TAFE专业课程的设计、教研和质量评估的职能都由州政府职能部门担负，使教考分离，体现了政府对TAFE办学模式和支持。

四、构建大职业教育体系现实需求与现实矛盾

上海城市发展已经进入到一个全新阶段。中央对上海提出了加快推进“四个率先”、建设“四个中心”和现代化国际大都市的要求。在此背景下，上海城市发展模式将从传统的投资拉动转向创新拉动，知识和人力资本成为财富创造的主要来源，城市产业结构也迅速上移，现代服务业将成为主导产业。

上海城市发展模式的转变，对上海职业教育提出了全新的要求，一是上海新增劳动力平均受教育年限将达到14．5年，相应地要求上海职业教育的重心应该由初中后分流逐步上移到高中后分流。二是职业教育模式要加快更新节奏，与产业升级步伐相协调，并适度超前。而要实现这一转变，必须做到各类职业教育和普通教育相互贯通，职业教育资源加速更新升级，职业教育与产业发展融为一体。显然这种转变难以在现有的职业教育体系下完成，必须加快构建大职业教育新体系。三是上海市民对子女教育的需求变化，越来越多的家长把接受完成高等教育作为子女其个人发展的基本要求。

但目前上海要构建大职业教育体系依然存在三大分割的障碍：

1、职业教育管理分割

一是教育内部与教育外部管理分割。

教育与综合管理部门之间的分割。职业教育的宏观管理主要在教育部门与人力资源和社会保障部门，两家各自规划、分别管理。学校教育与社会培训、学历证书与职业资格证书、教育体系和就业培训体系等等，均前后分属两个部门管，管理的分割必然导致政策的分割，因此学历证书和职业资格证书在专业标准上缺乏衔接，职前培养和职后培训难以融通，职业学校资源和社会企业培训机构的资源缺乏共享。

教育与行业部门之间的分割。上海职业教育均是以经济社会发展的需求为导向的就业教育，人才培养的目标应当来自于行业。然而目前上海乃至全国真正的行业组织还远远没有发展成熟。上海下一阶段发展到底需要什么样的专业人才?相关专业需要的规模数量多大?专业内部初中高技能人才的结构比例如何?这些问题没有行业来回答。职业院校办学无法摆脱盲人摸象的尴尬局面，同时常常还要受到用人部门对毕业生的批评。

二是职业教育内部管理分割。

学历职业教育的管理体制方面，中等职业教育归教育部职成教司负责，而高等职业教育则由教育部高等教育司宏观管理。两司在职业教育发展方面存在着政策分割的现象，在诸多方面也存在着分歧。各省市自治区则比照教育部模式，职业教育分成两个处室管理，由于大部分省份中等职业教育与普通中小学教育是由一个分管厅长负责，而高等职业教育则由高等教育分管厅长负责，所以职业教育缺乏整体设计是不难理解的。

2、职业教育资源分割

一是教育内外部资源的分割。

在资源整合方面，上海教育部门与人力资源和社会保障部门已经在全国率先建立了良好的合作关系，取得了成果，下阶段在职业教育公共实训基地建设方面也即将有新的统筹合作，然而学校教育资源和社会职业教育资源分割的现象依然没有改善：各级各类职业学校及培训中心与社会职教资源之间没有融合，企、事业单位向在校学生及社会培训人员提供培训岗位完全是自发与朴素的，缺乏宏观层面的协调。现实情况是，一方面许多大学生、中职生找不到合适的企事业单位去实习，而相反大批的企事业单位又在抱怨招不到合适的毕业生。各级各类职业院校利用财政性经费不断在各自学校内部建造专业重复的实训基地，而企事业单位内部良好的培训资源却在闲置。

二是教育内部各级各类职业教育资源之间条块分割。

在学历教育的资源配置方面，中职教育与高职教育几乎隔绝。上海中职校数从“九五”期间的520所调整到目前的100所左右，此之同时上海的高职院校却迅速发展，招生数从“十五”前期的1万余人上升到6万人，在校生总数达到17万。上海牛职校除日常经费以外，有着教育费附加8亿元左右的强力支撑，相对而言，不断扩大招生的高职教育，全市每年经常性的专项经费才区区2000万元，大部分行业企业举办院校和民办院校全部靠学费维持教学活动，因此，许多高职院校放弃投资大的制造类专业，转办社会需求极不稳定的普文、普商类专业，造成专业的结构失衡。上海中职校的设施设备比上海高职校好已经成为普遍现象。

在学历教育与非学历培训两部分资源之间，界限非常“明晰”。北美、澳洲的职业教育都是将学历教育与非学历教育融为一体，教学计划是开放性的，以课程为单位，充分发挥资源的立体效应。而我们的学校资源却很少向社会开放，除了上课以外，学校的实训中心通常是冷冷清清。

3、职业教育领域分割

一方面，普通教育的学生没有接受职业教育的机会——越来越多的人们意识到，职业生涯的设计从普通中小学就开始了，即使在研究型大学中，大学生的就业指导亦显得非常重要。然而整个教育缺乏制度上的设计，让职业教育资源与普通教育资源融通，辅助学生挑选职业、选择专业。

另一方面，职业教育的学生没有回到普通教育完成复合型人才成长的通道。在普通教育和职业教育体系之间完全是单向封闭的，普通教育的招生考试完全是按照前面层次的普通教育毕业生要求来设计的，职业教育只能成为普通教育失败者的收纳箱。

上述问题的出现并不是偶然的，背后深层次的原因主要还是政策性的三大障碍：

一是法律障碍。首先是相关教育法规与公司法规的脱节。在《中华人民共和国职业教育法》中，鼓励企业举办、支持职业教育发展，要求企业参与职业教育活动；而《中华人民共和国公司法》中根本没有规定企业的社会义务。所以，企业接纳学生实习与否全凭自愿，行业组织也没有义务向教育部门提供专门人才的需求信息。完整意义的校企合作缺乏法理基础。其次，在相关教育法规内部，把中等职业教育与高等职业教育彻底分离；把学历教育与非学历培训分离，加剧了资源的分割。

二是体制障碍。上海乃至全国的职业教育依然承载着计划经济体制下的政府主导干预为主的形式，各自为政的管理体制还是让我们看不到真正完整意义的职业教育整体推进。同时，中国的企业大多还处于市场化发展初期，财富积累仍是企业的第一要务，现阶段缺乏意识去主动承担社会责任。按照成熟的市场经济要求，资源一定是优化配置、集约化配置。所以，职业教育资源整合的力度还要取决于社会主义市场经济发展的程度。

三是组织障碍。目前教育行政体制依然是集中管理体制。涉及职能部门间的部际关系、中高职教育管理的机构设置等则是地方职业教育管理机构效仿的模型，地方机构的设置及管理职能取决于上一级管理部门的组织构架。

五、构建大职业教育体系的思路及对策建议

坚持以科学发展观为指导，以开放的视野、改革的精神、合作共赢的心态积极推进。

1、构建大职教体系的总体思路和重点

要以服务上海建设“四个中心”和现代化国际大都市对高素质技能人才的需求为导向，尊重职业教育发展规律，突出以人为本，突出体制创新，破墙架桥，优化资源，拓展领域，强化功能，提升内涵。

要在地方政策许可的范围内，以上海高等职业教育为突破口，搭建人才培养的立交桥，探索构建构架六座“立交桥”为主体的纵向衔接、横向沟通的上海大职业教育体系。

一是架设中职与高职之间的立交桥。探索技能型人才贯通的培养模式和融通的管理机制。打通中高职资源共享渠道。

二是架设高职教育与技术型本科教育、研究生教育之间的立交桥。探索多层次高职教育的高技能人才培养的衔接模式。探索高技能人才培养的向上延伸；

探索联合大型企业并采用双元培养（学校与企业、学校导师和企业导师、毕业论文与企业课题）模式，招收技术序列在职人员或技术型本科毕业生，培养专业硕士。

三是架设技术教育与普通本科工程教育的立交桥。探索技术型人才与工程型人才的复合培养，为社会培养生产实践急需的现场工艺人才。

四是架设教育部门与人力资源和社会保障部门及行业主管部门之间的立交桥。增强教育部门与劳动人事等综合管理部门的协调和合作，统筹上海职业教育的发展。

五是架设职业院校与行业企业的立交桥。增强职业院校与行业企业的联系，订单培养、产学合作，提升毕业生就业率。

六是架设职前教育与职后教育的立交桥。打通职前职后教育培训资源的屏障，课程开放，学分累积，使职业教育资源效益最大化。

2、构建大职业教育的保障体系

一是加强上海市职业教育联席会议的统筹作用。上海市职教联席会议重点要抓统筹：即打破管理体制的分割。加快构建学校与企业的战略联盟，使部门、行业、条块之间实现政策衔接、机制融合、资源共享，以公共实训基地建设为载体，有效凝聚和整合各种资源力量，探索建立“优势互补、利益共享、风险共担、紧密合作”的运作机制。当前，最重要的统筹有四个方面。第一，统筹规划。将学历职业教育、非学历职业培训与上海经济社会发展统筹规划，使上海职业教育的规模、结构与发展模式与区域经济和社会发展相适应。第二，统筹办学。在坚持政府举办职业教育的同时，统筹、协调和支持行业主管部门和行业组织、企业和社会力量办学，形成政府主导、行业企业和社会力量积极参与办学的多元办学格局。第三，统筹资源。打破部门界限和学校类型界限，整合和利用现有的职业教育资源，根据区域经济发展需求优化学校的布局结构。第四，统筹政策制定和实施，如招生就业、专业设置、经费筹措与使用，形成有利于职教发展的经济社会环境。

二是加强职业教育相关部门的合作。首先，人力资源和社会保障部门、教育部门、行业和企业要以职业教育公共实训基地建设为载体，有效凝聚和整合各种资源力量，积极探索建立“优势互补、效益共享、风险共担、紧密合作”的运作机制。第二，市教育部门内部要对普通教育和职业教育、高等职业教育和中等职业教育加强统筹协调。第三，人力资源和社会保障部门以及行业主管部门要加强对在职职工（包括务农人员）继续教育、下岗工人转岗培训和再就业培训的协调与管理，建立健全现代企业培训制度，与教育部门一道共同实施职业教育与职业培训。第四，教育部门和人力资源和社会保障部门要积极推动学历证书与职业资格证书相互融通，使教育体系和培训体系相互衔接沟通。各行业主管部门要配合教育部门做好职业院校学生实习和教师实践的相关工作，推动相关政策、规定的落实。要使部门、行业、条块之间实现政策衔接、机制融合、资源共享。

三是增强对职业教育的经费投入，尤其是高等职业教育的经费投入。目前上海高职所获公共财政支持在全国范围而言是落后水平，而高职学费标准在全国却居高位，但恰恰沪籍子女最多就读的是上海高职高专院校。根据《上海市人民政府关于大力发展职业教育的决定》“逐年增加高等职业教育专项经费”要求，扩大高职专项投入，重点支持人才紧缺专业、艰苦行业的发展，支持职业教育师资队伍建设、示范性职业院校建设和职业院校基础条件建设。既提高职业教育质量，又减轻经济压力。

四是建立教育公共财政经费流向行业办学、企业办学、民办职业院校办学的渠道。对民办高职院校，加大专项经费投入，通过政策及经费引导提升民办高职院校办学水平。对行业企业举办的公办高职院校给予一定的补贴，弥补工科类专业（行业企业办学多半是一产、二产类专业）专业培养成本的不足。对城市发展紧缺并对全市高职内涵发展具有示范意义的项目，与行业和企业进行项目共建。

五是逐步整合职教资源，打造职教集团。

1、整合学校资源，组建职教集团。首先以大类专业为基础整合专业资源，在各类职业教育资源人财物体制不变的前提下，形成专业性职业教育集团，实行资源共享，推动特色专业的做大做强。2、整合资产资源，形成上海职业教育集团晶牌。在专业性职业教育集团发展成熟时，选择部分有条件、有意向的学校、企业、培训机构，对集团内的资产资源进行整合。如盘活撤并学校的土地、房产、设备等资产，扩大龙头学校的办学规模；集聚力量，成为实体性集团。 3、将立交桥构建与职业教育集团建设相联系，在不同、的集团内部根据人才培养的需要探索大职教运行模式，将职前与职后、学校与企业、教学与实习、教育与就业、中职与高职专科、高职专科与技术本科、技术本科与专业硕士等等相关要素紧密联系起来，从而创新运作机制，真正形成开放、灵活、顺畅的高技能人才培养体系。

（文见《中国高等教育评估》2009年第1期）