县域义务教育均衡发展的新模式――以河南省息县等四县（区）的案例分析

县域义务教育均衡发展的新模式
――以河南省息县等四县（区）的案例分析
潘红波

内容提要：促进义务教育均衡发展是当前县区教育工作的重中之重。县区政府应根据当地的实际情况，在现有的教育资源条件下，创新工作思路，充分利用现有资源，达到县域教育资源校际均衡配置，实现县域义务教育均衡发展。各地在推进义务教育均衡发展的实际工作中，具体探索出了一些实现县区义务教育校际资源配置均衡化的新模式，值得研究和借鉴。

关键词：县域教育；教育均衡；均衡发展；校际均衡

引言

国务院总理温家宝2010年５月５日主持召开国务院常务会议，审议并通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》提出：“巩固提高九年义务教育水平，重点推进义务教育均衡发展”。教育部长袁贵仁在教育部2010年度工作会议上指出，义务教育要以推进均衡发展为突破口，率先在县域内实现均衡发展。“率先在县域内实现义务教育均衡发展”已经在全社会形成共识，并由理论走向实践。

那么，何为义务教育均衡发展呢？这里须从均衡概念谈起。在哲学社会科学领域中，“均衡”是对事物发展状态的一种描述，主要指影响事物发展诸要素之间的一种稳定、协调、有序的关系，“均衡发展”是一种发展状态，即事物总是以一种稳定、协调、有序的状态在发展。这种发展一般表现为事物在空间上的均衡发展和事物在时间上的均衡发展。相应地，教育均衡应指教育系统的各部分、各要素之间建立稳定、协调、有序的关系。教育系统的这种均衡发展表现为两个层次：在空间结构上，要求不同地区之间、不同学校之间、不同群体之间的教育均衡发展；在受教育时间结构上，要求学生在接受教育的起点、过程和结果方面拥有相对平等的入学机会，得到大致均等的教育资源和教育条件，并能够获得尽可能的发展与成长。因此，义务教育均衡发展是指一定区域和受义务教育群体在教育资源获得和教育效果输出上的平衡状态，是一种理想化的教育理念。[1]

何为县区义务教育均衡发展呢？县区义务教育均衡发展，就是指在一县（区）域内，根据当地经济社会发展实际情况，因地制宜、实事求是地调整义务教育发展思路，实现义务教育城乡之间、学校之间在办学条件、师资力量和教学质量上的相对均衡，促进区域内义务教育均衡协调优质发展，确保各受教育群体在受教育权利、条件以及成功机会等方面达到相对的平等。

相对于全国、省等更大的区域来说，县（区）在整个行政区划中相对稳定，具有相对稳定的人口、土地、资源，具有相对独立的行政决策权，经济、社会各项事业发展相对均衡，差距相对较小。因而，首先在县区内实现义务教育均衡发展具有更大的可行性，同时也为在更大的区域内实现义务教育均衡发展提供基础性条件。

教育资源是实施教育的基础。校际均衡是县区教育均衡的基础。县区义务教育校际资源均衡配置是实现县区义务教育均衡发展的基础。因此，县区义务教育均衡发展首先应考虑县区义务教育各学校间的教育资源均衡化配置问题。县区义务教育资源均衡配置主要是指县区义务教育学校之间在教育经费、设备设施、师资配备、学生生源等方面达到基本一致的条件和水平，实现各校间在教育教学质量上的大致均等。

无疑，实现校际教育均衡需要大量新的教育资源的不断投入，以在增量条件下求得校际教育资源均衡配置，实现义务教育高水平均衡发展。这也是当前我国推进义务教育均衡发展的实际情形。但对于一般县区来说，义务教育教育投入主要靠上位财政支持，县区政府并不具有太大的主动性。县区政府倒是更多地考虑根据当地的实际情况，在现有的教育资源条件下，通过创新工作思路，充分利用现有资源，达到县域教育资源校际均衡配置，整体提高县域义务教育质量，实现县域义务教育均衡发展。各地在推进义务教育均衡发展的实际工作中，具体探索出了一些实现县区义务教育校际资源均衡化配置的新形式，值得研究和借鉴。

本文拟对河南省息县、天津市河西区、广州市荔湾区以及湖北省潜江市等地的具体做法展开比较研究与机理分析，为当前县区义务教育定量条件下实现校际资源均衡化配置提供新的实现模式。

模式一：农村义务教育学区[2]

所谓学区，是指根据教育教学的实际需要，打破行政区划界线，在一定的地理空间范围建立的，为社会提供公共教育的区域单位。相应地，农村义务教育学区，是指在县域内，打破乡（镇）行政区划界限，按人口分布状况、学校地理位置、经济文化基础、教育发展现状、优质教育资源辐射范围和今后教育规模等因素，将全县划分为若干个学区，每个学区设立一个学区中心校，由县教育行政部门直接领导，同时相应撤消乡（镇）中心校（总校）。

农村义务教育学区有以下几层含义：（1）学区是一教育管理单元。农村学区的建立标志着农村教育管理体制由原来的县级教育行政部门、乡（镇）中心校（总校）和学校三级管理的体制向县级教育行政部门、学区中心校和学校三级管理新体制转变。学区是最基层的教育行政单位，它受县级教育行政部门委托，管理区域内的学校。（2）学区是一个教育资源配置单元。学区受县级教育行政部门委托，负责辖区内学校的经费预算编制、教师队伍建设、教育教学管理的具体事务，统筹辖区内教育资源配置，加强对各校的管理。（3）学区是一个为儿童提供公共教育的区域单元。儿童不分所属乡（镇），都可在学区内的就近入学。（4）学区还是一个教育教研活动的单元。
建立农村义务教育学区主要有八个方面的内容：一是建立学区中心校，推进任课教师专业化。小学取消包班制，实行分科教学。二是抓好学校基础设施建设，推进学校标准化建设。三是推行教师聘任制，建立校长、教师定期流动制，加强学区内教师资源的统筹管理和合理配置，使学区内每所义务教育学校都拥有大体均衡的师资队伍。四是改革现行办学模式，实行“小学初中一体化管理”，在不改变原有小学、初中建制的前提下，把每所农村初中服务区视为一个整体，形成“管理相对集中，目标整体规划，分段进行实施，各校独立建制”的“松散式九年一贯制”的管理格局。五是强化学区内部管理，加强教研、培训网络建设，构建起“县教研室和县教师培训机构―学区研训室―学校研训组”三级研训网络。六是加快发展幼儿教育，大力普及学前三年教育。七是坚持为“三农”服务，以学区内中学为依托，巩固一校挂两牌、一长管两校、一师任两教、一校多功能的职成教教育模式，资源共享，利用闲置校舍恢复和建立农村农民文化技术学校。八是建立学区教育委员会，其成员由学区内各乡（镇）、村、企事业单位负责人，学区中心校校长、中小学校长代表、学生家长代表以及社会知名人士组成，每学期召开一次委员会成员会议，商议有关工作。

农村义务教育学区建设中，也出现了紧密程度不同的多种校际联结形式。一是一个学区涵盖两个或两个以上乡镇的全部或部分地域面积。这是在一些乡（镇）人口规模较小，学生生源较少，且分布零散的地区，以乡（镇）为单位实施管理，造成乡（镇）中心校数量及管理人员过多，教师编制紧缺，校际差别扩大。同时，初中学校由于人口流动和城镇化进程加快，农村生源外流，部分农村初中出现生源不足、规模过小的现象。结合农村小学、初中的生源范围变化情况及乡镇行政区划、交通状况等多方面因素，建立以提高办学效益为目标、涵盖二个或多个乡镇全部或部分区域的农村教育学区，就成为了一种现实需要。如丹江口市出现的多乡（镇）合一的农村义务教育学区形式。

湖北省丹江口市将全市23个乡镇划分为7个教育学区，乡镇中心学校不再承担教育教学业务管理职责，促进教育资源跨乡（镇）流动与配置，探索出农村义务教育学区协作、校际资源均衡化配置的新模式。[3]

二是在同一个乡镇内划分出二个或二个以上的农村学区。这是在人口较多、生源充足的乡镇实行的一种模式。

河南省息县试行农村义务教育学区制度促进校际资源配置均衡化

河南省息县地处中部平原，人口稠密，生源充足。在一部分人口较多的乡镇分别建有1-3所初中学校。2006-2008年，该县实行农村义务教育均衡发展改革新举措，在小茴店镇、关店乡、项店镇、八里岔乡、曹黄林乡等人口超过五万人的乡镇，在每个乡镇中形成以初中学校为中心校的2-3个农村义务教育学区。农村义务教育学区直接由县教育行政部门领导，在学区范围内实行教育资源统一调配，教师合理流动，生源适度引导，促进了学区内各学校之间的资源均衡化配置及学区内义务教育整体水平的提高。

三是一乡（镇）一学区，即学区范围与乡镇行政区域完全重合。这是在一个乡镇区域范围内，将全乡的中小学校作为一个整体，由一套班子统一管理，教育教学资源在本乡区域内统一调配，缩小区域内校际差别，促进学校均衡发展。

湖北省潜江、仙桃等地县区不再设置乡镇中心学校，同一乡镇内初中合并为一所中学，所有小学合并为一所小学，实行一校多点办学，教育资源一体化共享，探索出“区域一体化”的管理模式。通山县打破学校之间的界限，以一所完全小学为主体，按地理位置、生源范围将附近初小、教学点作为其分部，几校联合而成的“教学联合体”，实现“人事统一调配，财务统一管理，教学统一协调”，让区域内的孩子同享教育资源，探索出“联校走教”模式。多种资源配置模式的改革与创新为义务教育均衡发展增添了活力。[4]

模式二：城区纵向教育组团：广州市荔湾区的实践

所谓“城区纵向组团”，是指由县区一级教育行政管理部门在其行政管辖范围内，根据县区内学校地理位置的分布和学校的不同层次，通过深度整合本区域内的教育资源，由从幼儿园、小学、初中直到高中等不同层次的多个学校联合形成的、资源共享的新教育单元或教育联合体。其目的是在优质教育资源有限的情况下，通过纵向教育组团来提高优质教育资源的利用效益，以满足广大群众对优质教育的需求，促进县区义务教育公平、和谐、均衡、优质发展。资源共享是教育组团的重要特征之一。通过教育资源的深度整合，使组团内各学校在人力资源、设备设施、课程资源、文化资源等方面达到共享，从而使静态资源存量盘活成为动态资源增量，尽可能实现资源效益最大化。

广州市荔湾区通过纵向教育组团促进义务教育均衡优质发展

广州市荔湾区将现有的16所中学和29所小学，根据其地理位置的分布、历史文化特点和学校发展的不同层次，将地理位置相邻、历史文化相契而发展水平不一致的不同层次的学校，组成五个不同特色的优质教育组团。五大优质教育组团涵括了幼儿园、小学、初中直到高中等多个层次的学校，按“东南西北中”五个地段划分，分别为广雅中学教育组团（科技特色）、西关外语教育组团（外语特色）、真光中学教育组团（科技特色）、一中教育组团（科研和体育特色）、四中教育组团（艺术特色）。[5]在纵向上，各团组内保持小学、初中直至高中等教育链的连贯性，打破了原有义务教育不同阶段之间的壁垒，有利于促进义务教育不同阶段之间的协调、可持续发展。在横向上，突出“强强联合”、“强弱扶持”、“优势互补”，使强校更强，弱校变强，可最大限度地提升优质教育覆盖面，有利于促进义务教育的均衡、优质、特色发展。同时，荔湾区各团组内的知名高中介入对口初中的日常教育质量管理，初中也会对“对口小学”进行指导。基于利益相关的考虑，组团内龙头学校通过“输出管理、输出校园文化”、结对帮扶、分派骨干教师到对口学校任管理层等方式，使团团内各学校真正实现“资源整合、特色共享、教学互补和研究互动”[6]，从而推动整体教育水平的均衡、优质发展。[7]

模式三：城区横向教育组团[8]：天津市河西区的实践

所谓“城区横向联系学区”（有文献称为“教育发展联合学区”），是指同一层次的城区学校特别是小学阶段各学校，其校际之间以平等互助为原则形成的教育教学共同体，属非行政组织。其以区域位置、办学水平和发展潜力相对均衡为划分原则，将区域内的公办学校划分为若干联合学区，每个联合学区由若干所小学或中学组成，每个学区有1所发展中心校，形成教育发展团组。同时指定学区发展中心校校长任组长，负责召集开展教育教学研究和交流工作，成员校主动参与和协作，先进带动后进，促进该学区教育教学质量的整体提高。联合学区开展校际横向交流，联合开展教学教研活动，特级教师、高级教师、学科带头人等优秀教师实现定向流动。

这种横向联合学区内注重加强校际之间的互动交流和资源共享。具体办法有：①硬件方面：中心校定期向学区内的其他学校开放，开展校际横向交流，定期联合开展教学教研活动，营造氛围；在提升弱势学校整体水平的同时促进优势学校自身的发展，鼓励竞争，形成各校特色品牌。②教师与管理人员流动方面：有干部流动、名师加盟、联合教研等形式。如针对各校骨干教师资源分布不均的问题，制定优秀教师定向帮扶实施计划，确定“一对一”帮扶学校，特级教师、高级教师、学科带头人等优秀教师实现定向流动，流动期为1－2年。教师在定向交流期间，要在帮扶学校承担教学任务，并通过讲授研究课、示范课的形式，开展教育教学的专题研究，并为帮扶学校指导1－2名青年教师，提高这些学校教师队伍的专业化水平。③生源合理调配方面：一方面依据相对就近的原则建立联合学区内合理调配生源机制，另一方面利用捆绑式的招生方法，更多地满足社会对扩大优质教育的需求。

天津市河西区“横向联合学区”制度实施效果

自2006年开始实施以来，该区“教育发展联合学区”制度取得了良好的效果。2007年2月26日,中央电视台曾经采播了河西区“学区联合发展、共建和谐校园”的创新教育，其作为“科学发展、共建和谐”的典型，受到各方关注。其效果主要表现为：

首先，冲击了原有学校内部管理体制，实现了优势互补。比如各学校副校长之间的轮岗，有利于两校之间教育理念的冲突和融合，也有利于开阔干部自身的视野。

其次，实现了师资力量平衡发展。教师驾驭课堂的能力在不断的交流、培训、讲座中得以提升；400多名高级教师全部参加了学区联合教研、结对帮扶等活动，带动年轻教师业务水平的提高；2007年，河西区中心校与一般校加强干部师资交流，小学新一年级教师流动的比例达16.4%。33名新一年级教师在交流校承担学科教学任务，8名二年级教师在交流校参与教学研究管理等活动。同时，河西区对教育发展联合学区内的学校领导干部也进行了干部流动，涉及15所公办小学的11名党政主要领导，流动比例达到26.2%。师资资源共享必然会促进学校建设和教育均衡发展。

最后，“教育发展联合学区”制度为“择校热”降了温，校际差距减小了，家长也不用千方百计地寻找进入名校的办法，安心之余，转而会更关注孩子自身的发展。

结语

上述三种创新模式均衡化机理是大致相同的，即都是在既有的教育资源总量一定的条件下，通过区域教育资源深度整合，构建校际资源的共享与流动机制，充分发挥现有教育资源的效用，实现区域或团组内校际教育资源均衡化配置，促进义务教育整体均衡、优质、特色发展。但三种创新模式也各具特点。具体说来：

“农村义务教育学区”，核心是打破行政区划界限，以农村义务教育均衡、优质发展为核心划定学区范围，并在学区内统一调配教育资源，实现教育设施、课程、人力资源的充分共享。

“城区纵向教育组团”，其核心是根据学校地理位置的分布和学校的不同层次，组成教育团组，在纵向上保持教育链的连贯性，在纵向上突出联合、扶持与互补，从而使强校更强，弱校变强，最大限度地提升优质教育覆盖面，有利于义务教育的均衡、优质、特色发展。

“城区横向教育组团”，其核心是将同一层次的学校特别是各小学有机联系起来，打破原来各校单独发展的传统模式，把原本自我发展的学校改造成一个校际联动、和谐共进的共同体。在团组内促进校际交流，实现资源共享，做到教师在团组内的相互流动，各学校都有优秀教师，这在实质上缩小了校际差距，加快了教育均衡发展的步伐。

模式类型	核心特征	成员构成	管理协调机构	适用区域
农村教育学区	打破行政区划界限，以农村义务教育均衡、优质发展为核心确定学区范围，并在学区内统一调配教育资源	以初中为主，涵括区域内全部公办小学教育和公办学前教育机构	学区中心校，为正式管理机构	农村
城区纵向教育组团	根据学校地理位置分布和学校的不同层次组成教育团组，实现团组内纵向、横向上的交流与合	团组内的学前教育、小学、初中直至高中教育机构	学区协调机构，为非正式管理机构	城区
城区横向教育组团	将同一层次的学校特别是各小学有机联系起来，把原本自我发展的学校改造成一个校际联动、和谐共进的共同体	区域内的同一层次的小学或初中	学区协调机构，为非正式管理机构	城区

四、结语

义务教育均衡发展是当前我国教育事业发展的重要方向，也是各级政府的重要教育职责。一方面，国家应继续加大对义务教育的投入，努力增加义务教育资源总量，实现义务教育高水平均衡发展。另一方面，应重视通过制度创新，建立义务教育区域内校际资源共享与流动机制，充分发挥现有教育资源的效用。在县域根据实际情况建立农村义务教育学区；在城区试行推广纵向或横向的教育组团。通过在既有条件下的校际教育资源均衡配置的制度创新，首先实现义务教育校际均衡发展，进而促进县区义务教育整体均衡、优质、特色发展。

注释：

[1]楚国良：《我国义务教育均衡发展面临的问题与对策研究》， http://blog.gmw.cn/u/20686/archives/2010/142704.html

[2]陈国庆：《关于学区建设的几个问题》，江西教育网，http://www.jxedu.gov.cn/bmgz/jyky066/jyjcck/2008/12/11487.html，2010年1月9日。

[3][4]《湖北省着力构建县域义务教育均衡发展的体制机制 义务教育均衡发展活力初现、效果明显》，http://zzzxx.e21.cn/acticle.php?acticle_id=164

[5]任珊珊：《荔湾小升初拟打破电脑派位》，《广州日报》2006年7月26日。

[6]周峰：《试论基础教育均衡发展的若干问题》，《教育研究》2002年第8期。

[7]万华：《教育组团:促进区域义务教育均衡发展的新思路》，《教育研究与实验》2007年第５期。

[8][6]搜孤教育：《天津市河西区建设“教育发展联合学区”制度》，http://learning.sohu.com/20080922/n259685873.shtml，2010年1月10日。

 

（文见《教育发展研究》2010年第12期，正式发表时有所修改和调整）