民办中小学可持续发展面临的困境及其出路
——基于对陕西省部分学校观察的反思
陕西师范大学教育学院 龙宝新副教授
【摘 要】：民办中小学是我国基础教育改革的试验田与前哨，围绕制约其发展的五大因素——政策、理念、师资、管理和资金，不断提升民办学校的成长力与竞争力是地方政府不容推卸的管理职责。创造积极支持的政策环境、确立高远的品牌发展理念、关注师资队伍的巩固提升、构建治理型管理框架、支持学校开源融资，是促使民办中小学在逆境中崛起的实践路径。
【关键词】：民办中小学；可持续发展；出路
当前，随着我国公办中小学的崛起，义务教育新政的落实，基础教育改革初见成效，民办中小学的生存空间受到一定的挤压，其生存发展的外部环境日益恶化，“整体性走弱”已经成为一个不争的事实[2]。在此情势下，以提升可持续发展能力为主旨的民办中小学综合教育改革已经刻不容缓，培育全社会呵护民办中小学发展的公共精神显得尤为迫切。我们认为，民办中小学发展的五大支柱是：政策、师资、管理、资金和理念。“增强的反馈是成长的引擎”。[3]民办中小学的可持续发展是这五方面的自我发展能力的不断增强和良性发展的“匹格梅林效应”（即增强效应）的形成（如下图所示），是以成长力培育和竞争力凝聚为指向的生态式发展。
在此，我们试图从这五个方面来认识其发展困境，力求找到相关责任主体应对困境的举措。
一、以积极支持为主调，构建民办学校持续发展的政策环境
“民办学校的持续成长是外生、内生变量共同作用的一种综合结果”。[4]宽松、优越、积极的政策环境，公正、有序、有力的政策舞台，是民办中小学健康、持续、快速发展的基本条件。目前，针对民办教育改革国家已提出了“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的“十六字”方针，其中首当其冲的是“鼓励”与“支持”。实际上，“支持”的态度又可细分为积极支持与消极支持，前者才是真正意义上的支持，而后者则只能称之为“维持”。积极的支持是主动的扶持，就是利用政策倾斜与经济杠杆来充分调动民办学校办学者的办学热情和注资动机，就是通过宏观教育管理来为公办学校与民办学校、民办学校与民办学校之间创造一个发展起点相当、成功机会均等、办学特色绽放的竞争舞台，以此来鼓励其管理者创新办学思路、更新教育理念、打造教育精品。显然，国家对民办中小学的政策立场与态度是明确的——积极支持。但是在实际执行中，如若缺乏坚强执行力做后盾，缺乏有力举措的配套支持，上述法条与行政指令就可能在执行中遭遇“形变”、“打折”。其结果，“积极支持”的态度只会仅仅停留在条文与口头上，难以彰显其预期的政策效应，使国家的政策性支持与关怀对民办中小学而言成为可望而不可及的事情。诚如西安某民办中小学董事长所言：民办中小学发展的主要困境来自县区教育行政部门的政策理解力和执行力。由于民办中小学多由区县教育行政部门管理，管理者对国家发展民办学校的战略意义认识不到位，致使许多地方把民办教育的政策基点放在了“监管”、“规范”、“审批”上，而没有真正思考“鼓励”、“支持”与“服务”的问题，将民办中小学政策主调降格到了“维持”的水平。更有甚者，许多执政者混同“批准”与“核准”间的界限，把县区教育行政部门对民办中小学董事长、校长等人选的核准权误解成了审批权，竟至无限期延长学校主要领导的审核周期，导致在民办教育政策实施中本末倒置现象的产生。可见，再好的教育政策如若没有强硬、自觉的政策执行力来辅助，其最终都会化为泡影。所谓“政策执行力”，它来自上级教育行政部门的行政权力但又不限于此，它更来自一线政策实施者的真心认同、自觉践行与创造性地施行。民办中小学迫切需要的是一种基于积极支持态度的政策执行力，需要的是实质意义上的扶持。
可以说，基于“维持”的政策基点正是民办中小学在发展中面临的最大外部困难，“不管不问、不瘟不火”无异于一种任期自生自灭、推脱责任的政策态度。在这种政策环境中，民办中小学也只能关注可持续的“生存”而非可持续的“发展”。但在陕西汉中某民办学校调研期间，我们也看到了民办中小学发展的一线生机，而这一生机的来源之一就是县教育局打造示范性、高品位民办学校的施政热情和政策支持。在该校创办期间，其归属的县教育局专门出台文件落实了民办学校教师与公办学校的平等待遇和学生生均经费补助、蛋奶工程，破解了民办学校发展中的政策瓶颈。这一点让民办学校举办者和管理者欢欣鼓舞。我们相信：区县教育局明朗的政策态度、积极的政策扶持、政府服务责任的落实，树立“主动作为”、“有所作为”的施政理念，是民办中小学实现精品化、优质化发展的重要政策环节。建立民办教育基金组织、构建民办中小学的公平竞争舞台、切实解决他们的融资困难、指导他们寻求发展空间、为他们提供优质的政策服务等，这才是地方政府促使民办中小学魅力重返、实力攀升的管理职责。
二、以理念标新为主道，铸造民办学校持续发展的个性化品牌
资金、政策是民办学校持续发展的必需条件但不是发展性条件，先进的办学理念与教育精神才是其主动出击、立于不败之地的根本依托。办学理念是民办学校管理的精神聚合点，是学校各项事业之“魂”，是民办中小学统摄其工作全局的焦点和心脏。是追求品牌还是走向平庸，是民办中小学自我选择的结果，是度量其生存力与发展力的关键标尺。所谓品牌，就是品质与特色、品位与个性的统一体，品牌才是一所民办学校克敌制胜的法宝和依托。在陕西调查中我们发现：许多民办中小学都在试图铸就着自己的品牌，如汉中某民办学校的“阳光教育”理念、西安某民办学校的“国际化”理念、陕西师大某附属民办学校的“多元化”理念等，它们构成了学校团结全体教职工的一条精神动脉。但是也有许多民办学校则受制于公办学校办学模式的“路径依赖” [5]，一味效仿优秀公立学校的发展思路，无视自身特色潜能的发掘，不注重培育自身的品牌，结果发展受阻、困难重重，其集中表现就是：“从贵族化走向平民化”，学校办学目标从培育精英退回到培养庸才的层次上。久而久之，这些学校与国家倡导的“要择校，找民办”的发展规划越走越远。其次，这种“路径依赖”还表现在其对兄弟民办学校，尤其是那些区域内发展势头较好的民办中小学的发展路径依赖与追随上。在陕西，一些民办中小学热衷于人云亦云的“国际化”理念，无论有无可能，一概走国际化的发展路子，导致其在竞争中失去了比较优势，品牌沦落为一种虚无的“口号”。更有甚者，特别是许多中小规模的民办中小学，它们把要铸就的“品牌”降格为学校招生的幌子，根本没有将之转变成为扎根于全体师生心目中的办学愿景与组织精神，致使其走上了平庸化的发展道路。
实际上，品牌需要定位、需要培育，需要管理者在对其校情进行精确把脉和深入分析基础上进行抉择和创造。一种有生命力的品牌绝不可能是适合每一所学校、每一个时代的品牌。民办中小学是我国普通教育领域内的一股活力，是基础教育改革的探索者与前行者。如若失去了先进、科学、高远的教育理念的支撑，民办中小学可能泯灭特色、自甘堕落，最终失去社会赋予它的独特发展空间。在调研中，我们也注意到：一些管理者一味将学校发展的滞后归因于国家对公办学校的偏爱、公办学校接受流动人口子女入学等细枝末节的问题上，而对学校自身“为扩大规模而降低发展目标定位”的事实视而不见。这就无形中迷失了学校的发展方向，主动放弃了自己的优势领域和发展空间。瞄准目标定位，加强教育研究导航，关注教育市场的晴雨表，打造自己的专业品牌，创造自己比较优势，实现与公办学校的“错位发展”，才是民办中小学发展的必由之路。在当前，民办中小学必须善于充分发挥其办学自主、机制灵活、市场反应灵敏的优势来培育自己的教育品牌，构建自己的特色教育理念，努力在自己的生存空间内大显身手。一切外在的政策、资金毕竟只是发展的外援与条件。在具备基本生存条件之后，民办学校的命运和前途掌握在学校自己的手中，掌握在管理者对办学规律及理念的驾驭中。
三、以巩固提高为主题，打造民办学校持续发展的教师队伍
教师是民办学校的首要办学资源，是最具能动性和增值性的办学要素，优秀教师的培育与吸纳是民办学校的核心生存力所在。在调研中我们发现：绝大多数民办中小学都提出了“以人为本、以师为本”的发展战略，始终将教师的专业成长视为学校可持续发展的立基点之一。如陕师大某附属学校实施的“青蓝工程”、汉中某民办学校推行的“三课”（即“过关课”、“示范课”、“汇报课”）活动和“六必工程”（教师“有问题必解决，有困难必帮助，有矛盾必化解，逢生日必祝贺，凡生病必看望，有正当要求必尽量满足”）活动、西安某民办学校的“情感管理”理念、陕师大某附属学校的“名师工程”和“导师制”等，都是民办学校积极提升师资队伍素质，强化其自我发展能力的有效途径。同时，针对优秀骨干教师，民办中小学大都承诺要为其提供高于公办学校同等级别教师的优厚待遇，以全力留住这些教师，巩固学校的发展后劲和潜力。尽管如此，民办中小学依然难以留住骨干教师，其根本症结在于其留人渠道的单一性，即单单靠优厚待遇留人和情感留人，而公办学校除此而外还有“公”字招牌。对民办学校教师最具吸引力的就是“公”字招牌，是稳定的工作环境，只要能被公立中小学接受，即便是工资待遇低一点他们也在所不惜。公办学校则不一样，它还可以经过人事调动这一环节来留住优秀教师。在这种不公平竞争环境中，民办学校要想留住好教师举步维艰。然而，即便如此，就连民办学校的基本留人渠道也正受到来自两方面的挑战：
一方面，公办学校工作条件改善的挑战。民办学校存在于公立学校的“包围”之中，公办学校教学条件的改进与提升、公民办学校间差距的缩小时刻都在诱惑着民办学校中的优秀教师。当下，随着公办学校教师绩效工资的落实、教师福利待遇的提高、教师成长环境（如参与各级培训活动）的好转，公立学校对民办学校教师的吸引力与日俱增。相对而言，由于工资待遇直接与其工作量、教学质量挂钩，工资、福利待遇的不稳定性大且增幅减慢，难以公平享有参与区域性赛教活动及专业培训的权利，难以公平地参与教育行业的评模评优活动等原因所致，民办学校教师的工资收入显得与其实际付出极不相称，相对收入下降，致使许多教师都不同程度地怀有“跳槽”的念头。
另一方面，民办学校收入锐减的挑战。近年来民办中小学教师收入整体上之所以会呈现出直线下降的趋势，生源锐减是其主因。随着公立学校“两免一补”政策、“蛋奶工程”的实施，学校教学质量的不断提高，民办中小学的学生“回流”现象日益普遍，学校生源危机加剧，学费标准一降再降，学校同期学费收入持续走低，致使学校无法兑现“教师薪酬逐年提高”的承诺。
在此情势下，民办中小学优秀教师流失现象出现在所难免。一旦公办学校向优秀教师表达了“愿意接受”的意向，优秀师资会轻易被“挖走”，最终民办学校只能望洋兴叹，而自身则沦为地区公立学校的优秀管理者与优秀教师“培训基地”（如陕师大某附属学校）。优秀教师是民办学校的脊梁，是民办学校发展的原动力，是其与公办学校相抗衡的核心资源，是学校竞争力提升的根本依托。为此，政府应该尽快建立公民办学校间的教师有序流动机制，制定民办学校流出教师的培训费用补偿政策，完善民校教师的社会保障体系，尽力缩小公民办学校教师间的待遇差距，积极构建公民办学校教师一视同仁的评价、评优、赛教、培训制度，帮助民办学校建立安全、稳定的教师工作环境，全力为民办中小学发展提供一种优质的管理服务。
四、以科学治理为主线，催生民办学校持续发展的现代学校制度
不断创新管理模式，构建一种学习型、进取型、治理型的管理框架，是民办学校实现自我发展，迈入良性循环的科学路径。治理不同于控制。控制是管理者对管理对象事无巨细地规定、规范和约束，是一种自上而下的指令传达，而非对被管理者自主性、创造性的张扬和激发。治理则不同。它强调培养被管理者面对外部环境自觉、自主、灵活的应变能力，强调管理者对被管理者的服务、支持与配合、协助的职责，实现管理角色“从统治到掌舵的变化” [6]。在民办学校管理中存在着三个重要环节，即政府管理、董（理）事会管理与校长管理，三者构建了一个链条式的管理框架。在每个管理环节上，民办学校都要求一种特殊的管理模式来适应它。
首先，民办学校要求政府管理应是一种服务型管理、事业型管理。为民办中小学发展牵线搭桥、搭建发展平台，提供必要的政策支持和供给，是地方政府的管理责任。《民办教育促进法》规定：民办教育是一种公益性事业而非赢利性企业，其产出主要是社会效益、公共产品而非经济效益、私人产品。这就决定了政府在对民办学校实行事业管理时要坚持三原则：免税或减税原则、适当财政补偿原则和积极扶持原则。在西安调研中我们发现：许多县区政府部门在征收环保费、教育网络费等时始终将民办学校视为企业来对待，违背事业管理原则，这就导致了公民办学校间的差异性待遇，直接影响了办学者的兴学热情。
学校管理的第二个环节是董（理）事会对校长的管理。作为办学的出资方，董事会对学校的发展大计享有决策权与知情权，其中最重要的一点是管理的方式与心态。在调研中我们深刻体会到：只有那些办学心态纯洁开明，更关注学校长远发展大计、社会效应的董（理）事会才可能办出出色的学校。以汉中某民办学校为例，地产公司直接看重的不是学校的直接获利多少，而是学校办学质量对其房地产业长远发展所产生的带动效应和间接收益，故学校发展势头较好。相对而言，那些单纯关注学校直接回报、眼前利益的学校则面临重重生存危机。如西安某民办小学，在九十年代该校办学声誉名闻遐迩，但受单纯趋利动机的影响，至今已沦落为一所寥寥数人的“空壳学校”。与之形成对照的是，汉中某民办学校的投资方——某房地产公司给了校长在人权、事权、财权方面充分的自主施权空间，学校发展态势迅猛。可见，充分尊重学校直接管理者——校长的管理自主权，对之实现权、责、利相对称的管理方式，是民办学校所期待的一种董事会管理模式。
在民办学校的第三个管理环节——校长管理中同样需要建立起治理结构，形成学校应对教育市场的自调机制。校长绝非单单是教师、班级的控制者，而是教师、班级教学活动的服务者、促进者与支持者，是其主体性与创造性的呵护者和激励者。
鉴于此，我们认为：政府和董事会只有明确国家、学校与市场间的关系，善于为学校“松绑”、为校长“解套”，大力推行长线管理与长效评估，明晰各级管理者的权责界限，努力构建一种以学校法人自主管理为主的治理结构。只有这样，一种对教育市场信号反应灵敏、富有生机活力的现代学校制度才可能在民办中小学中产生。
五、以开源融资为主旨，区别对待不同投资主体，拓宽民办学校持续发展的注资渠道
资金是民办学校生存与发展的物质基础，是学校的命脉性办学要素，融资渠道通畅是民办学校走向繁荣、集聚实力的必需条件。巧妇难为无米之炊，民办中小学的成长力只有在资金与管理的组合、结合和配合中才能形成。没有资金的持续注入，再优秀的校长，再卓越的管理，对民办学校发展而言都形同摆设、毫无意义。所以，国家、社会帮助民办中小学拓宽注资渠道是促使其持续发展的关节点之一。但从实际来看，民办中小学的基本办学资金保障机制还存在诸多缺陷。
从政府层面看，《民办教育促进法》《纲要》等政策性文件中明确提出了政府对民办基础教育的经济扶持责任——“健全公共财政对民办教育的扶持政策”，“县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况设立专项资金，用于资助民办学校”。而在实际执行中，受传统教育观念和公共教育经费吃紧这一现实的影响，许多县区教育行政部门多以“民办学校应由收费来维持运转”为借口，对民办学校的经费筹措问题关心不够，导致它们几乎难以获得公共财政的适度支持。
从学校层面看，民办中小学的其他筹资渠道还不够畅通，多元化的筹资渠道难以落实。以西安某民办学校为例，由于学费是主要收入来源，学校不仅要承担学校正常运转的常规性费用，而且还要将学校盈余的每一分钱用于学校硬件设施投资。近年来学校收入锐减，学校校舍设施急需更新，需要大量基建投资，学校发展只有求助于贷款来解决。但《中华人民共和国担保法》规定：公益性教育设施不能用来抵押贷款，必须“以教育设施以外的财产为自身发展抵押贷款”（《陕西省民办教育促进条例》），而学校产权模糊，学校自身没有对学校硬件设施的处置权，致使学校贷款问题没有着落。加之，我国国情与国外又存在很大差别，该民办学校发展中获得的社会捐助几乎为零，更不可能通过股票上市来募集发展资金，致使其学校办学资金问题面临重重困境。
同时，不同学校资金募集能力的差异是一个关涉民办中小学整体可持续发展的重要问题。投资渠道多元化是民办中小学的根本特征，其中企业（尤其是房地产企业）、社会、个人是我国民办中小学的主要投资主体，不同主体的投资能力不同，其对学校的支持力度会有差异，由此引发了民办中小学内部不公平竞争现象的大量滋生。相对而言，房地产企业常常采取“企业出资，名校（如名牌大学或高中）管理”的高起点发展模式，学校办学资金相对充裕，办学竞争力较强。同时，一些城市新兴工业园区的管委会为了提高区域的综合配套能力，带动产业链发展，也加入了民办中小学的办学队伍。它们一般采取的是出资办学、委托公办学校运营的举措，导致国有资产变相地流入了民办学校之中，学校无需为硬件设施资金担忧，故办学实力也较强。在这两类学校的挤压下，那些无稳定经济实体支持和由个人投资的民办中小学面临处境最为窘迫，其与前两类学校间的差距越拉越大，导致这些学校站在不同起跑线上进行不公平竞争，直接拷问着公共教育政策的公正性。在此情况下，国家如何采取经济杠杆来对加大对这些弱势学校的扶持，帮助其拓宽融资渠道，增强其融资能力，引导其资源整合，是一个急需解决的问题。毕竟，让这些教育资源就此流失是令人痛惜的，也是国家与社会所不允许的。
从一定意义上讲，国家鼓励各类社会主体兴办民办学校的主要意图是要解决穷国办大教育的问题和优质教育资源供给不足的问题。适度的差距对各类民办学校发展而言是一种积极的推动力，而过大的差距极有可能引发失序的竞争，无形中形成一种对个人与社团举办的民办学校的“围剿”、“挤压”之势，最终可能挫伤了一大批中小民间资金主体投资基础教育的热情。如何利用经济杠杆来为民办学校融资渠道拓展创造宽松的政策环境，如何为民间资本投资教育创造有利的投资环境，是一个值得全社会关注的问题。笔者认为，针对该问题，现实的举措应该是：按照学校固定资产评估总值赋予不同学校以一定的贷款额度，并由政府协助解决民办学校的贷款问题；依托地区财政力量建立民办教育专项发展基金，鼓励民办中小学之间开展区域性互助贷款；实施对个人及民间社团举办的民办中小学的倾斜政策，加大公共财政的扶持力度；加强对民办学校中的国有资产的监管，适当征收一定的有偿使用费；鼓励与社区中小学发展利益相关的社会实体如房地产企业等投资中小学教育，推动企业与学校发展的共赢；鼓励社会捐资助学行为，大力表彰提倡等等。这些举措势必将对缓解民办中小学的办学资金困境产生实质性的作用。
本文系2009年陕西省基础教育科研重大招标课题“陕西民办幼儿园和中小学可持续发展研究”（ZDKT0913）研究成果。
参考文献
[1] 何华宇.基于动态能力的弱势民办学校持续成长研究[J].民办教育研究，2009,（9）.
[2][4]何华宇.动态能力视角下民办学校的可持续发展[J].教育发展研究，2009,（20）.
[3] 彼得•圣吉.第五项修炼——学习型组织的艺术与实务（郭进隆译）[M].上海“上海三联书店，1998.86.
[5] 明航.论民办学校发展的路径依赖和民营化[J].贵州教育学院学报(社会科学)，2005,（1）.
[6] 徐克.民办学校发展中的问题分析[J].辽宁经济管理干部学院学报，2008,（2）.
（文见《教育发展研究》2010年第12期，正式发表时略有修改和调整。）