韩国农村小规模学校合并政策评析
崔东植 邬志辉
教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所
摘要：随着韩国经济发展、城市化步伐加快，农村地区教育面临巨大挑战。韩国教育部为解决农村地区教育问题实施的小规模学校合并政策并未从根本上阻止农村地区逐渐“荒废化”的进程，相反更引发了深度的社会问题。因此，我们应在推进小规模学校合并政策的同时，考虑地区实际，做到“有的放矢”，尽快恢复农村地区的活力，解决城市化带来的教育社会问题。
关键词：农村 小规模学校合并 城市化
自1982年韩国政府决定实施小规模学校合并政策以来，就一直存在着“支持”和“反对”两种不同的声音，反对者甚至联合学生家长和地区居民组成“反合并”联盟。韩国的学校合并政策无论对农村的儿童成长还是对当地社区的和谐发展都具有重要的影响。学校合并政策的背后，实质是教育公平的问题。为了农村地区学生能获得公平的、有质量的教育，韩国学术界对农村小规模学校的合并政策进行了较为深入的研究和反思，韩国的经验和教训对正在进行农村学校布局调整的中国来说，无疑具有重要的借鉴意义。
一 、小规模学校合并政策的实施背景与基准
1960年代以后，随着产业化的飞速发展、城市化进程的快速推进，城市集中人口集聚现象日益突出。1970年韩国的城市化水平只有41.1％，1985年增长到73.8％，2000年则增长到86.3％，到2006年更是高达90.2％，到目前为止城市化还在呈急速上升趋势。[1]在WTO体制下，韩国国内农产品市场开放对农村的影响甚大，使农村陷入非常恶劣的境况。尽管几届政府为了改善农村的生活环境、居住条件，提出和推进了各种有利政策，但是均没有达到预期的改善效果，时至今日，韩国的教育、医疗和文化设施等都不尽如人意 。[2]在这种状况下，每年大约有50万名的农村居民移居到城市，使城市学校学生密度过大，导致农村学龄人口骤降。越来越多的农村学校因学生人数、班级数的锐减而停办，也使越来越多的农村学校变为“小规模学校”。[3]所谓“小规模学校”是指因学校适龄学生数量过少而把2-3个年级编制成一个班级进行复式教学的学校。这种复式教学导致学生被指导的学习时间减少至30％-50％，学生的听课权被剥夺，老师很难对各年级进行深度指导。同时，由于学生人数少，交友关系受到限制，学生也丧失了善意的竞争意识、学习动机以及上进心，社会交往能力变弱。这种小规模学校的激增使教育质量越来越差，学生家长们不满意学校的教育而离开农村来到城市，进而造成农村的定居人口数量越来越少，形成了恶劣的恶性循环。此外，学校由教育部统一分配教育经费，而小规模学校所消耗的教育费用是适当规模学校教育费用的2-7倍，被认为造成教育财政拨款的极大浪费，由于规模小导致学校的软硬件设施难以达到国家规定的办学标准。
自1981年以来，韩国政府计划并实施的小规模学校合并政策大致经历了三个阶段：[4]
1．1982-1992年小规模学校合并政策的标准
随着国家工业化、城市化的发展，农村地区人口减少。为解决此类地区适龄人群少的问题，1981年韩国教育部准备开展“小规模学校合并政策”。1982年韩国教育部以“面”（韩国行政区划名称）为基础开始推进“小规模学校合并政策”。在同一面中对学生人数未满180名或班级总数少于6个且学生上学距离不超过4km的“学校”推行合并政策。对于上学距离超过4km的学生，乘班车或公共汽车（由公共经费报销）可以到达的，可扩大4km范围以外推进学校合并政策。对于“学校”人数少于100人或由于种种因素该地区小规模学校合并政策不能实现的，则降级为“分校”（本校的下属学校，受本校的指导和监督）。对于“教学点”（分校下属学校的名称）则以10名学生作为合并基准，凡少于10名学生的“教学点”则一律合并。
2．1993-2004年小规模学校合并政策的标准
自小规模学校合并政策推进以来一直受到很大的阻力。1993年“市”、“道”（韩国行政区划名称）教育厅长决定根据地区实际情况推进“自律合并”，扩大地方的自由裁量权。1995年，韩国教育部扩大了小规模学校合并政策的宣传力度，对于确定实施合并的地区预先通知，保障该地区的居民有“知情权”。对于“学校”的合并基准由原来的180名学生减少到51-100名学生，由地方自由裁量推行合并政策。对于少于100名学生的“学校”则降级为“分校”。为了确保偏僻地区文化发展的平衡性，对于岛屿地区或边境地区，即使在校学生人数少于100人的，也不得降级为“分校”。
3．2005-至今小规模学校合并政策的标准
随着居民反对呼声的高涨，“市”、“道”教育厅长开始将学生的上学条件和家长的意见列入考虑范围，只在学生家长超过50％以上同意合并的地区实施“自律合并”政策。2005年，开始对于“学校”学生人数在100人以下，“分校”学生人数在20人以下的小规模学校推进合并政策，但要保证每个“面”至少有一所学校存在。在岛屿地区、僻地地区和居民反对呼声较高地区、学生人数有“回暖”可能地区，不得推进合并政策。现在，农村地区学生人数在100人以下的小学数占整个农村学校数的60％，大部分小学都成了合并的对象，这导致地区居民和非政府团体的强烈不满，地区文化问题、教育问题、教师的去向问题都成了实施合并政策必须解决的难题。所以，韩国教育部综合考虑以上实际情况，由原来的100名为基准降低到60名，且必须保证在合并后每个“面”至少有一所学校。
二、小规模学校合并政策实施的积极效果
自1982年开始的小规模学校合并政策取得了良好的政策效果，主要表现在：[5]
1．促进了学生学习能力的增长、社会交往能力的提高以及个性的完善
小规模学校合并政策弥补了复式教学的许多弊端，使得同一知识层次的学生能够集中起来得到适合其知识深度的教育，班主任能尽量从社会角度考虑学生的个人差异，学生会比在复式教学的班级获得更多的个人关注和适应性启发。因为只有维持适当规模的学生数量才能保证教育过程的正常运行，提高教育效果，实现学生之间的善意竞争，增加学习兴趣，提高学生学习能力。
合并政策使学校年级和班级数量维持在适当范围内，学生能够与具有不同社会背景的同班同学一起生活学习，从而开拓了视野，拓宽了知识体系，加深了知识层次。这样的社会关系，比在岛屿僻地或农村地区的小规模学校把所有年级编成一个班级或两个年级编成一个班级的那种年龄和成熟度具有很大差异的复式教学形成的社会关系更容易让人接受，能够为孩子提供更多的适合其年龄段的伙伴进行协同学习，实现了孩子从以自我为中心到以集体为中心的社会性行为的转变。如果学生数增多、学校规模扩大，家长和当地社会对学校的关心和理解程度必然会增加，这也是学生学习的契机。学生和教师人数少、设施不齐全、规模小的学校不能像规模大的学校充分进行校内外活动，例如运动会、各种发表会、展览会、个性教育等都无法正常进行。这些活动是学生做人所必须经历的过程，同时对学生兴趣的培养和“德、智、体、美”素质的全面提高也有帮助。经研究发现，适当规模学校的学生比小规模学校的学生参与特别活动的次数更多、表现得也更有自信。相对于小规模学校，只有适当规模学校才能达到素质教育的理想结果。
从发展心理学角度看，学生的智力在13岁以前（即小学教育阶段）被开发92％以上，因此在小学阶段实行正常的基础教育是非常重要的。班主任或其他指导教师的素质对学生的学业成就或人格形成产生了极大影响，教师的言行就是学生的学习内容和经验与人格形成的原动力。教师数量的增多、师生间形成的相互帮助的良好氛围对学生人格的完善有着重要的作用。适当规模的学校学习使同龄学生在相互交往的过程中形成了全面人格，实现社会性发展，保障了和正常规模的学生同样的学习权利。
2．减轻教师的工作负担，改善了教育条件和教育环境，促进了闲置校舍的有效使用
不管在哪个学校，教师除主要业务外都存在着附带业务所带来的压力。所谓附带业务是指从教育行政机关发来的各种文件，从教育现场发来的对各种计划、实践、结果记录的保管和利用，以及其他各种管理活动业务。这些附带业务过重严重影响教师的情绪，从而导致教师教学效率不高、教学质量低下，进而对学生产生一连串连锁反应。在小规模学校，由于教师人数少，平均分配到每位教师的附带业务就多，教师的压力就大；相反，在适当规模学校，除了给每位教师分配主要业务之外，附带业务的分配范围扩大，每位教师的负担就会相对减少，这使得他们有更多的时间投入到正常的教育工作中。随着小规模学校的合并，对于在合并成适当规模学校工作的教师来说，人际关系会扩大，由于政府的再投资会为教师提供更好的工作条件，使教师感到新鲜，增加他们执行教学职务的动力。
据韩国教育部门统计，所有小规模学校经合并成适当规模学校后，教育财政拨款可节减5400多亿元（韩币）。通过集中投资，合并后的农村学校教育条件可以得到明显改善（教育设施和设备、各种教育器材、教师的工作条件都得到了充足的财政保障），教师的情绪也会提升，并能更认真地投入到教育工作中，促使城乡间的学力差距减小，同时教育效果也会增大。为了有效地管理学校，韩国《基础教育法》制定了学校运行的基本标准，如预算案及结算、教育过程管理、授课用图书及教育资料的选定、学校供食、对学校管理的提案和建议等10项标准。根据地区实情和学校特性，由学校行政机构制定具体标准，并最终由学校运营委员会决定是否实施。学校运营委员会一般由学生家长代表、教师代表、地区具有一定社会地位的代表共同组成，是支持学校行政管理的决策机构和监督机构，对提高学校管理的自律性，促进学校实施适合于地区实情和特性的全面教育的非常积极的作用。作为决策机构，学校运营委员会对学校工作进行积极的管理和审核，这种严格的审核程序增加了学校校长的行政压力和负担，牵制校长的个人臆断，对学校管理起到了有力的制衡作用。小规模学校合并成适当规模学校后，使得运营委员会的规模相应扩大，委员会的构成和运营更加灵活，使学校与更多的家庭、更广泛的社区齐心协力，以能动的和积极的态度参与学校管理，为自己的子女、为地区社会、为整个国家做出巨大的贡献。
小规模学校经合并后，出现了一批闲置校舍。为了提高闲置校舍的利用率，首先，韩国教育部制定了个人用途出租、多数用途出租、出售、整体利用等特别法，地方政府根据特别法规定可采取出售、出租或整体利用等办法提高地方教育财政收入，改善教育条件，提高教育效果。其次，闲置的农村小规模学校经过修缮后用于农村开发设施建设。具体来说，农业方面用于牲口的圈养、海产品的养殖、食品的加工、各种农副产品的存放；社会福利方面作为孤寡老人或身体、智力有障碍的弱势群体的栖息地；文化事业方面用于作为农村文娱活动的主要场所等等。这样的利用方式不但可以增加地区居民的整体收入，而且提高了农村居民的生活水平，促进了社会的和谐发展。
3．降低了青少年犯罪率，促进了当地社区整体文化的发展
（1）有利于减少青少年犯罪率，实现地区安定。小规模学校合并后，大批废弃闲置的校舍成了当地青少年寻求刺激生活的便利场所，例如抽烟、酗酒、打架、寻衅滋事甚至吸毒等事件经常发生。为了减少青少年可能发生的犯罪行为，按照教育部的规定，当地政府将这些废弃的校舍利用起来，减少了青少年利用空白区域犯罪的可能性，减少了社会的不安定因素，实现了社会的安定团结。
（2）有利于当地社区整体文化的发展。农村学校设施简陋、师资力量薄弱，在这种情况下很难发挥其作为当地社区居民教育和社会文化中心的功能。实行小规模学校合并政策后，学校的整体办学条件与城市学校相当，因此成了当地居民素质和知识提升的供应处、社区文化发展的调节器。同时，由于实施合并政策后农村小规模学校的教育条件得到改善，由城市向乡村回流人口不断增多，在一定程度上提高了农村的整体文化素质，促进了农村的全面建设。
三、小规模学校合并政策实施的弊端
教育部以改善农村教育环境和提高教育预算效率为目的，对学生人数未满100人的农村学校实施合并。由于小规模学校合并政策未充分考虑学生的教育环境或地区条件，也未充分虑学生家长、教师及社区居民的意见而擅自推进，造成了一系列恶劣影响，表现在：
1．合并政策与国家现行法律制度相冲突
（1）国民平等权和受教育权受到侵害。韩国《宪法》第十一条第一款规定，“所有国民在法律面前一律平等”；第三十三条第一款规定，“无论是谁都有保障受均等教育的权利”。《教育法》第九条规定，“教育法基本精神是保障不分学校地域，不分学校种类都给予公平待遇”。在某些情况下，小规模学校的合并侵害了国民受宪法保障的这种平等权和受教育权。虽然教育部在小规模学校合并过程中考虑到了学校的教学条件、教育设施和支撑这些条件的财政基础以及当地学校的历史和地域上的作用等等，但是这种缩减政策仍然增加了特定儿童监护人的经济负担。譬如，某农村的a家庭的儿童，在合并前从居住地到上学地的距离是500米，可以自行独立上学。学校合并后，学生从居住地到新学校的距离增加至5000米，由于家校距离变远、学生不能独立上学，不仅增加了学生家长的经济负担，还增加了学生的上学路程时间和不安全因素。由此造成的不同地区学生受教育便利性的不平等，实质上是对特定人群的受教育权利的侵害，是违法的。
（2）违背岛屿僻地教育振兴法。根据《岛屿僻地教育振兴法》，教育部为了保障那些不能受地理、经济、文化、社会惠泽的山区、孤岛、边境地区及矿山地区的学生的利益，为这些地区提供教室、医务室和其他教育所必须的设备、无偿提供教材、在学生通勤和教师住宿等方面提供一定的优惠措施，对在农村任教的老师给予更多的经济补偿。[6]然而，教育部为减少财政负担而实施的小规模学校合并政策剥夺了岛屿僻地所享受的优惠措施，违背教育振兴法的基本宗旨。
2．合并政策给学生带来了极大的困扰
（1）合并政策使学生上学路途花费时间延长，不安定因素增加。合并政策实施后，学校虽为远距离上学的学生提供了学校班车，但大部分学校出于对所有学生的时间和经费等方面的考虑进行定点运行，这造成了距离学校较远的学生相比别的学生更加需要早出晚归，花费在上学途中的时间更长。而且由于学年班级不同，放学的时间也不同，早放学的学生们需要在学校周围等上一段时间，这样就增加了学生在脱离家长和老师控制的情况下发生各种危险的可能性，如交通事故、青少年打架斗殴等。班主任为防止这种危险的发生就需要增加在校时间，也加重了老师的负担。
（2）合并政策使学生心理负担加重，影响学习成绩和成长发育。由于学生人数少，再加之农村民风纯朴，被合并学校的学生们在原学校里相互之间一直保持这团结友爱、互帮互助的状态，但在合并后来到陌生的环境，同原合并学校同学（这些学生具有“东道主”身份的优越感）一起生活时会感到自卑、受到欺负，这样在他们的心理上就形成了阴影，影响了他们以后的身心发展。还有一部分由于家里居住地点的限制不能坐班车或其他通勤工具的小学生在身心尚未成熟的情况下离开父母到学校寄宿，可能会产生孤独、不安、焦躁等负面情绪，学习成绩很难保证。[7]
3．合并政策使教师面临人事堆积、升职艰难、各种优惠措施被剥夺的困境
相比按班级数和授课门数设置教学职位的教师人数，每个学校只各设一名负责行政管理的校长和副校长（教育部规定学校班级数超过43个可各设2名），本身教师升职的机会较一般公务员就少，而且自小规模学校实施合并政策以来，全国合并了1800多所学校，约1000个学校被停办，相应的学校校长和副校长职位被取消，造成教师和副校长的升职机会被冻结，即使是在合并中幸存下来的学校，如果规模小，教育部也要废除其副校长职位。这种人事堆积使教师失去升职机会，内心极度不满，工作热情下降。此外，教育部为了鼓励更多的优秀教师来到农村地区教学，为他们提供了一些快速升职的优惠政策，但如果以“面”（韩国行政区划的名称）所在地区学校为中心的合并被实现，这些老师就会失去优惠政策的照顾，根据“趋利避害”的哲学理论，人们都希望能在条件好的地区工作生活，所有教师都会离开农村地区转到城市学校，这样僻地的教学质量就很难保障。[8]
4．合并政策预期设定的财政目标难以实现
因近期世界经济低糜，国家整体经济状况不好，政府打算利用合并政策实施后闲置校舍为地区居民和学生谋取利益的计划很难实现。闲置校舍不好出售或出租，而且越推迟出租、出售，设施被破坏的越严重，还有可能成为青少年聚众闹事的场所，有的还留在村子里成了毫无用处的废地等，这种情况造成莫大的财政损失。[9]如果通过合并政策节减的资金不能为教育条件的改善做出贡献的话，在某种意义上就是对国家财政投资的另一种浪费。
5．合并政策导致农村地区荒漠化加剧
学校不仅是教育的孕育场，而且还具有休息间、大会场、演讲会场、投票场、灾民收容所等多种功能。农村地区学校是该地区的文化中心。随着城市化的发展，教师和学生都相继离去，使得农村地区的学校失去了传统功能，其他教育活动也被迫停止，那里的气氛是非常凄凉的。如果政府实施强制小规模学校合并政策，则使一些有归农意愿的人群因考虑到自己儿女的教育问题而不得不离开自己的家乡。如果剩下的高龄人陆续去世，则农村社会构造的小型化、虚弱化甚至消灭化现象将会加剧，最终会导致农村的荒漠化。
四、小规模学校发展的政策建议及其启示
综上所述，我们可以看出农村小规模学校合并政策从根本上否认了宪法的平等精神，剥夺了国民的平等受教育权，同时对该地区老师和学生产生了不利影响，导致了农村荒废化加剧，国家财政的预期目标也未能实现。如果我们的教育制度受到撤除“小的”、只运营“大的”这种经济理论的影响，那么小规模学校只能不分理由地逐渐消失。我们认为，要尽可能地发挥农村的优点，研究切实有效的解决策略来弥补其缺点，为实现农村小规模学校教育环境的优化提供条件。
1．积极投资改善小规模学校的教育环境，为适龄人群提供良好的教育条件。由于经济条件限制和社会资源分配不平衡等因素的影响，韩国农村的教育环境相对恶劣，因缺乏修缮资金，漏雨和危房教室时有存在；同时，由于小规模学校为节约教育资金进行复式教学、非专业教师讲授专业知识，致使学生成绩下降，更加剧了家长的不安。在这种情况下，许多家长为了能使自己的子女能接受到良好的教育，选择纷纷逃离农村来到城市，导致了小规模学校越来越小，环境越来越恶劣，最终面临停办、合并的结局。因此，努力增加教育投入，改善这些学校的基础设施和办学条件，完善教育运行体制，提高教师个人素质，对农村留住学龄人口来说已迫在眉睫。
2．积极利用农村环境资源，开发特色教育项目。考虑到农村地域条件的多样性和特殊性，可以积极开发农村的教育资源，争取在学校停办之前把小规模学校变成有名的特色学校。在韩国，大城市人口往往过密，学校规模过大，受教育条件的限制，城市里的孩子大都“四体不勤，五谷不分”，而农村学校的“小规模”和特殊的地理因素则有其独特的优势。学生和老师可以一起奔跑在大地之上，亲自动手栽培白菜、萝卜等农作物，与大自然亲密接触，相互之间的了解更深，感情更浓。农村学校还可以接受外籍教师以提高学生的外语口语能力，引进计算机设备实现学校教育与现代科技的接轨。这些有特色的教育会吸引更多的城市学生和家长。另外，城市学生能受到学校艺体方面的专门教育和课外辅导的私下教育，而农村则可以利用经济和地理环境方面的独特性，在课后活动时间或假期邀请专门老师到农村来进行集中性的文化艺术培养，为农村学生提供多样化的教育机会，使他们与城里的学生站在同一起跑线上。
3．积极扶植解救农村教育。目前所推进的小规模学校合并政策削弱了之前的优惠照顾政策和特别法给予的保护，实施以“60”名学生为基准的学校合并政策实质上是瓦解农村教育的政策，摧毁了国家所建立的民主体制。所以，积极扶植解决农村教育，使已经荒废化的农村教育更加活性化已迫在眉睫。首先应在立法上给予农村小规模学校以根本性的保护，制定“因时制宜”和“因地制宜”的调整性政策，改变“一刀切”的合并模式。具体来说就是，以农村之间的地理位置和村民之间的感情基础为标准，对于地理位置相互靠近、村民之间感情深厚、适宜合并的地区应积极推行合并政策，并给予各方面资金援助；对于地理位置相距较远、村民之间感情薄弱的，应在当地完善小规模学校建设。其次还应赋予学校在教育运营过程中更多的“自律性”，使学校能够根据自己的情况采取新的教育内容和方法。
4．把农村地区学校建设成具有“终身化”功能的教育机构。学校除了正规上课时间外，其余时间如放假时间基本上处于闲置状态，教育设施的使用效率很低。我们主张把农村学校做成地区社会和家长的终身教育场所，学校可以与地方自治团体协作，为家长、家庭主妇、老年人提供再受教育的机会，也可以用来作为地域社会问题讨论的场所，还可以成为地区村民培养兴趣爱好、锻炼身体的基地。学校应该发挥其作为文化中心的作用，通过多种多样的教育模式提高农村地区居民的整体文化水平，降低文盲率，使其真正成为具有“终身化”意义的教育机构。
5．加强农村地区学校间的联系，为农村教育完善提供有利支柱。按照地域划分，使地区间临近的2-3所小规模学校构建一个学校群，他们可以共同召开运动会、展示会、文艺演出，老师与老师之间、学生与学生之间也可以实现跨学校、跨区域的交流，从而克服农村地区小规模学校因规模小而造成的不足。[10]
可以说，韩国在推进城镇化的过程中所走过的农村小规模学校合并路程，既有成功的经验，也有失败的教训。中国可以从中吸取教训，减少社会发展过程中不必要走的弯路。虽然中国和韩国的国情不同，我们不能照搬他国的教育制度，但可以结合中国实际情况予以借鉴，为中国农村教育建设提供参考。从韩国政府在农村小规模学校合并政策推行过程中，我们可以得出以下几方面的启示：
第一，政府部门一定要给予合并政策以足够的认识。认清我们之所以实施合并政策不仅是为了解决教育问题，更是为了解决社会问题，应该平衡国家和国民之间的利益冲突，分清经济价值和社会价值的位阶关系（社会价值第一性，经济价值第二性），抓住主要方面，实现经济和社会的协调发展。
第二，政府在实施合并政策时应听取和考虑当地居民的意见和建议。国家民主建设的前提条件就是保障国民的民主权利，只有在国民的意见被充分尊重的情况下，政府推行农村教育政策过程中的阻力才能减小，才能得到有效的贯彻和实施。
第三，政府在实施新政策前应当进行充分的宣传，减少当地居民的盲目性。政府应当告知当地居民实施合并政策的必要性、支援计划、期待效果等，使居民能够充分理解国家的政策，体会国家的苦心，并看到光明的前景。在信息充分对称的前提下，由当地居民做出自己的选择，而不是盲目地推行或阻止。
参考文献
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（文见《教育发展研究》2010年第10期，正式发表时有所修改和调整）