香港学前教育财政投入政策：特点及启示
庞丽娟 夏婧 韩小雨
北京师范大学教育学部，北京 100875
【摘 要】：香港特区政府重视不断制定并完善学前教育财政投入政策，加大学前教育财政投入力度，有效地促进了香港学前教育事业的稳步持续发展。通过对香港重要的学前教育财政投入政策进行分析，可以看出香港学前教育财政投入具有以下五个方面的特点: 制定政策，保障并不断加大学前教育财政投入；通过专项资金为学前教育机构提供支持；实施学前教育券政策，维护学前教育公益性；将学前教育财政资助与学前教育评价相联系，促进学前教育质量提高；保障并提高幼儿教师的工资与待遇，稳定幼儿教师队伍。
【关键词】：香港学前教育 财政投入 政策 专项资金 学前教育券
【作者简介】庞丽娟（1962- ），女，汉族，浙江人，北京师范大学教育学部教授，博士生导师，主要从事基础教育、教育政策与法律研究；夏婧（1983- ），女，汉族，四川人，北京师范大学教育学部博士生，主要从事基础教育、教育政策研究；韩小雨（1980- ），女，汉族，海南人，北京师范大学教育学部讲师，主要从事基础教育、教育政策研究。
学前教育是基础教育的起始阶段，是个体一生发展的奠基阶段。它对基础教育的巩固与发展，对国民素质的提高，对社会经济的发展，对消除贫困、缩小不利人群和主流社会的差距乃至提升综合国力都具有非常重要的积极作用。随着国际社会对学前教育价值认识的进一步深入，21世纪以来许多国家和地区坚持并不断强调学前教育的公共性与公益性，并将学前教育的发展置放到关系国家发展的战略高度，以政府为主导，采取政策立法、财政投入、国家项目、督导评估等多种举措，逐步实现学前教育的普及、公平和质量提升。其中，财政投入作为政府主导职责的核心内容，是衡量一个国家或地区的学前教育事业发展状况特别是政府重视程度的重要内容。促进学前教育普及，提高学前教育质量，尤其是保障弱势儿童享有平等的学前教育权利，都需要充足的公共财政投入予以支撑。因此，世界上许多国家和地区重视通过加大公共财政投入行使其在学前教育事业发展中的职能，我国香港特区也不例外。自1997年回归以来，香港特区政府对学前教育的重视程度不断提高，学前教育改革步伐不断加大，学前教育事业稳步、持续发展，入园率高达99%，实现了学前教育的全面和较高质量的普及，这与香港政府重视不断制定并完善学前教育财政投入政策，增加学前教育财政投入密切相关。香港的学前教育财政投入政策充分反映其通过专项资金、学前教育券等方式对学前教育机构和幼儿家庭进行资助，注重将财政投入同对学前教育机构的质量评价相联系，并保障幼儿教师的工资和待遇，以促进学前教育质量的不断提高。这些政策举措与经验对于我国内地学前教育财政投入政策的制定和学前教育事业发展具有重要的借鉴价值。
一、香港学前教育财政投入政策的主要特点
通过对香港财政投入政策进行分析，可以发现香港学前教育财政投入具有以下主要特点：
（一）制定政策，保障并不断加大学前教育财政投入
回归后的香港特区政府非常重视通过制定学前教育财政投入政策，保障并不断加大学前教育的财政投入力度，促进学前教育事业的积极健康发展。香港特区政府在重要的教育政策《香港教育制度改革建议》(2000年)中明确指出“幼儿阶段是帮助学生建立稳固的终身学习基础的关键时期。所以政府对教育资源的承担，应首要重基础教育，且额外公共资源的运用应该优先考虑学前和小学教育的需要”1。特区政府在《2006/07年度施政报告》中也承诺对学前教育投放更多的资源，并明确提出把资助学前教育、提升学前机构的教育质量作为未来5年政府工作的重点。上述政策规定充分体现出特区政府加大学前教育财政投入的决心和力度。在这一发展战略的引导下，特区政府先后制定并出台了《发还地租》（1997年）、《非牟利幼稚园租金发还计划》（2004年）、《幼稚园及幼儿中心资助计划》（2005年）、《学前教育学券》（2007）、《幼儿中心资助计划》（2008年）等学前教育财政投入政策，在其中对学前教育财政投入的主体、方式、对象范围、资助条件、经费分配等作出了明确规定，有效地保障并规范了学前教育财政投入。
通过制定和实施上述一系列财政投入政策，香港特区政府加大了对学前教育的财政投入力度，学前教育领域财政投入增长显著：1996/1997年度香港的实际幼教经费为4.3亿港元，2005/2006年度这一数额即增加到13亿港元，增长三倍之多。尤其是在实行学前教育学券政策以后，特区政府每年为符合条件的幼儿提供1.3万港元的资助，为此特区政府每年新增20亿元的幼教经费，仅2007年香港幼教经费总投入就超过33亿港币2。且特区政府承诺将逐步增加资助额，至2011/2012学年，对每名适龄幼儿资助额将达1.6万港元，这将使学前教育财政投入进一步大幅度增加。在香港政府的多项财政投入政策和持续大幅增长的财政投入保障下，香港学前教育机构的办园条件与质量不断提高，较高的待遇和福利也吸引了更多更优质的人才加入幼儿教师队伍，幼儿教师培训的机会和水平也持续增长，从根本上保障和促进了香港学前教育事业的整体、长期发展。
（二）通过多种专项资金为学前教育机构提供财政支持
香港特区政府主要通过直接提供专项资金的方式，对学前教育机构特别是非牟利学前教育机构 的教师工资、地租和办学条件等进行专项财政支持，以提高学前教育机构的师资建设水平、办学条件与教育质量。
首先，香港政府采用直接资助方式对非牟利学前教育机构的教师工资进行专项资助。《幼稚园及幼儿中心资助计划》和《幼儿中心资助计划》明确规定受资助对象为“符合资格的非牟利幼稚园及幼儿园暨幼儿中心”，资助的目的在于“让他们（非牟利学前服务机构）在毋须大幅提高学费的情况下，能够聘请足够的幼儿园教师，以符合政府所订定最低合格幼师比例”，且应“把政府的资助全数用于支付教师的薪金”。3.4同时，上述政策还对受资助学前教育机构的资格与条件、资助计划的管理机构及管理程序作出了具体规定。如《幼稚园及幼儿中心资助计划》明确规定了申请资助的学前教育机构的条件，包括：必须保障教师工资，即“根据建议薪级表，支薪给教师”且一般情况下只要教师继续在同一所学前机构任教，其薪金应根据建议的薪级表递增；按照规定配置足够的教师，且必须全部为合格幼儿教师；获得资助后必须对已核准的学费作出调整；应把资助全部用于支付教师的薪金及提高办园水平。《幼稚园及幼儿中心资助计划》还规定如果没有履行上述条件的学前服务机构，须按规定把资助额全数返还香港特别行政区政府等。
其次，香港特区政府通过制定《发还地租》（1997年）、《非牟利幼稚园租金发还计划》（2004年）等政策对符合资格的非牟利学前教育机构发还租金、差饷及地租。《发还地租》规定，所有的非牟利私立学校（包括幼稚园）可以向教育部门申请发还学校所缴纳的部分地租。《非牟利幼稚园租金发还计划》规定非牟利幼稚园可以申请参加幼稚园租金发还计划，且教育局必须按照课程水平、经营管理水平、校舍标准、依法经营情况和客观条件（包括招生情况、学费水平、租金水平）等指标对申请幼稚园进行评核并决定是否返还租金。
第三，香港财政投入政策还对学前教育机构硬件条件改善做出了相应规定。如香港实行“一笔过的学校发展津贴”财政政策5，即从2007年开始向幼稚园发放专项、单笔的学校发展津贴，以改善幼稚园的设施和资源，供幼稚园购置更多的图书、教材、计算机和其它教学资源，不断提高幼稚园的教育教学质量。
（三）实施学前教育券政策，维护学前教育公益性
坚持教育的公益性，倡导教育均衡发展，让公民都享有平等的受教育权利，这一直是香港特区政府在承担学前教育发展职责中努力追求的目标。1999年特区政府在《施政报告》中明确指出：“我们的施政方针，是要确保香港的年轻人有机会接受均衡的优质教育”6，而2006年特区政府《施政报告》中指出：“我们的远景是为所有3至6岁适龄学童提供优质而收费合理的学前教育，让家长、学童、幼师及幼儿园营办者，以至整个社会皆因此得益”7。而2000年的《香港教育制度改革建议》也明确指出“政府必须确保所有幼儿不会因家庭经济困难而失去接受幼儿教育的机会”。这些政策规定都为香港学前教育事业发展提出了具有前瞻性的发展方向，即维护学前教育的公益性，保障弱势群体的受教育权利。
为保障学前教育的公益性，解决之前学前教育财政投入政策中存在的没有直接资助家庭从而不能有效减轻家长负担、不同学前教育机构所受资助不均衡等问题，香港特区政府从2007学年开始以“学券”（education voucher）形式直接向家长和合法监护人提供学前教育学费资助，进一步大幅提高学前教育财政投入，以解决幼儿平等接受学前教育机会的问题。为此，香港政府先后出台了两个重要政策，对学前教育券的实施进行规定。其一为2007年香港教育局颁布的《学前教育新措施》，该政策规定香港从2007/08学年开始推行学前教育券政策，目的在于直接向家长提供学前教育学费资助，以供支付年满两岁八个月及以上幼儿的学费，并明确规定了学券金额的使用分配，即“每张学券的面额为13000元，其中不少于10000元用于学生的学费补贴，其余3000元用作资助幼儿教师的专业发展”。第二个重要的政策为香港教育局2008年颁布的《申请参加学前教育学券计划》，该政策主要对学前教育券的资助条件进行了规定，即‘只有本地非牟利幼儿园或本地非牟利幼儿园暨幼儿中心有关班级，才符合资格兑现学券计划下的学券；幼儿园所收取的学费须符合规定，即以半日制学额计算，不超过每名学童每年港币24,000元，以全日制学额计算，不超过每名学童每年港币48,000元，才可兑现学券；所有幼儿园须经质素保证机制评审，从而使到由2012/13学年起，只有符合指定标准的幼儿园才可兑现学券’”。
可以看出，香港学前教育政策的主要资助受益对象为非牟利幼稚园或幼儿园暨幼儿中心，并通过相关配套政策 鼓励更多的幼稚园或幼儿园暨幼儿中心参与学券计划，扩大“学券”的受益范围，并促使学前教育机构向非牟利性质转变。香港的学前教育学券政策既不属于扶贫性学券，也不属于普及性学券，其具有两个显著特点：首先，其不考虑幼儿家庭经济状况，无论贫富，只要就读于符合标准的非牟利学前教育机构就可受惠，这本质上与普及性学券制相同，具有引导和促进公平的性质与作用；其二，该政策将所有牟利性学前教育机构排除在外，这一做法能够有效引导绝大多数牟利性学前教育机构转变为非牟利性质，以保障并促进学前教育公益性的实现。这种既面向学龄前儿童又面向学前教育机构，使它们在办学过程中实现“非牟利”性质转化的“学券计划”，是香港特区政府致力于促进教育公益性和公平性的具体体现。
（四）将财政资助与对学前教育机构的质量评价密切联系，促进教育质量不断提高
为了提升学前教育机构的教育质量，并切实保障财政投入的有效性，香港地区政府发布了《学前教育学卷计划下的质素评核架构》（2007年），将政府对于学前教育机构的财政支持同对机构的质量评价紧密相连。该政策规定凡是参加学前教育学券计划的非牟利幼稚园或幼儿园暨幼儿中心以及参加3年过渡安排的幼稚园或幼儿园暨幼儿中心，必须在2007/08学年开始接受质量评核直到2012/13学年，且只有达到指定标准的本地非牟利幼稚园或幼儿园暨幼儿中心才可继续参加学券计划，从政府那里兑现学券。评价工作由教育局组织的评价工作组与每所参与学券计划的学前教育机构共同完成，即评价采用评价工作组“质量保证视学”、学前教育机构“自我评估”、评价工作组对自评的核实相结合的方式进行。评价所依据的指标主要为香港特区教育局所颁布的《表现指标（学前机构）（第二版）》（performance indicators，2003年）。《表现指标》是香港学前教育事业发展中相对完善的评量工具，其有助于学前教育机构用来进行自评及自我完善。学前教育机构可按这些表现指标进行自我评估，找出自己的强项及需改善之处，制订具有前瞻性的发展计划并付诸实施，以至自我完善。同时，教育行政部门也可以通过《表现指标》来评估和监督各学前教育机构的表现，并将视学报告向社会公布，为家长及社会人士提供学前教育机构及其教育质量的相关情况和数据。
香港《学前教育学券计划下的质素评核架构》这一学前教育评估与问责制度的颁布和实施，为香港学前教育事业的发展建立起了科学、全面的质量管理体系。香港特区政府通过此政策将对学前教育机构的财政支持同对其的质量评价紧密联系，促进了学前教育机构不断努力、积极提升自身的园所条件、教师素质和管理水平，从而有效提高了香港学前教育的整体质量。
（五）确立相关政策制度，切实保障并提高幼儿教师的工资与待遇
教师是幼儿发展的重要他人，幼儿教师队伍的素质是影响学前教育质量及事业发展的关键因素。回归前，香港幼儿教师薪酬偏低、流动性大等问题突出，因而严重阻碍了当时香港学前教育事业的积极健康发展9。在推进香港学前教育改革和发展的过程中，香港特区政府认识到，要提高学前教育的整体质量和水平，优良的师资无疑是最重要的，而合理的薪酬则是吸引高素质人才且稳定教师队伍的重要手段10。为此，香港地区政府出台了一系列政策和制度，保障并加大财政投入，不断提高幼儿教师的薪酬、公积金、休假等福利待遇。
首先，参照公务员薪酬水平标准，实行幼儿教师薪级津贴制度，从制度上对幼儿教师的基本工资水平予以保障。1995年香港教育统筹局出台了《幼稚园教师的建议薪级表》，要求幼稚园经营者必须按照薪级表的规定支付幼儿教师和园长的薪酬。在制定幼儿教师薪酬政策和建立薪级表时，香港政府参照了公务员的薪酬水平标准，并将教师入职的学历水平、工作环境及所需承担的职责等纳入考虑，尽量以合理的报酬去吸引、稳定并激励教师。目前香港幼稚园教师的建议薪酬为总薪级表第7点至第18点，月薪约为1.2万港元至2.2万港元；幼稚园园长则为总薪级表第14点至第22点，月薪约1.8万港元至2.654万港元。如果是规模较大的幼稚园（在园幼儿560人以上），园长最高薪点可达到总薪级表第24点，超过2.9万港元。薪级津贴制度在很大程度上肯定了香港幼儿教师和园长的专业地位，并充分发挥了吸引人才、稳定幼儿教师队伍的作用。
第二，香港学前教育法律和政策明确规定了政府和教育行政部门应该保障幼儿教师工资的发放，且应不断提高幼儿教师的工资标准。《教育规例》第78条明确要求“管理当局须负责确保所有教员的薪酬准时全数发放”；《幼稚园及幼儿中心资助计划》和《幼儿中心资助计划》中明确规定政府的财政资助应完全用于发放教师薪津，“应按照《幼稚园教师的建议薪级表》支薪给幼儿工作人员”，且“只要幼儿工作人员/幼儿中心主管继续在同一所学前教育机构任职，其薪金应按照建议薪级表递增”。同时，香港特区政府也鼓励个别幼稚园在招募高资历的教学人员时，给予高于建议薪级表的薪酬，以吸引更多的优秀人才加入幼儿教师队伍，提高学前教育质量。
第三，香港学前教育政策还明确规定并保障幼儿教师应有的福利和权利。如《学前机构办学手册》规定，幼儿教师的“工作时间、年假、病假、分娩假、终止合约安排等必须符合《雇佣条例》，并清楚列明在雇佣合约内”，而且学前教育机构要“跟从政府建议的薪级表订定和调整员工的薪酬，且与雇员的资历和责任相称”；《强制性公积金计划实施后的退休福利拨款安排》则规定学校必须为年龄从18岁到65岁的教师（包括临时教师和代课教师）的强制性公积金供款，并规定了学校和教师分别承担的供款比例。
在对学前教育事业发展起到积极促进作用的同时，香港学前教育财政投入政策也存在着有待进一步完善的地方，主要体现为财政投入政策的持续性与稳定性不强。到目前为止，香港地区政府对学前教育的财政投入以项目为主，投入政策制度化不足，缺乏长效投入机制。香港地区政府出台的一系列的财政投入政策，如《非牟利幼稚园租金发还计划》、《幼稚园及幼儿中心资助计划》、《发还地租》、《学券计划》、《一笔过的学校发展津贴》等，在很大程度上提高了政府对于学前教育的财政投入力度，为学前教育事业发展提供了经费保障，然而，这些政策多为中短期政策，如《一笔过的学校发展津贴》为一次性发放，《发还地租》系不定期项目，《学券计划》时间也仅为5年。同时，香港的学前教育政策并未将学前教育投入应占财政投入的比例或数额采用法律化的形式稳定下来，学前教育投入并没有单项列支，致使香港地区政府提供给学前教育的经费相比其他教育阶段仍存在一定差距。根据《香港社会服务联会对幼儿园资助及学费减免的意见》，2006年香港地区政府投入学前教育的经费约为13亿港元，占总体教育支出的2.7%，还远低于小学教育11。
二、对我国学前教育财政投入政策制定与完善的建议
通过对香港学前教育财政投入政策的分析和基于对我国国情和学前教育事业发展状况与需求的思考，特对我国内地学前教育财政投入政策的制定与完善提出如下建议：
（一）建立稳定长效投入与灵活专项投入相结合的财政机制，为我国学前教育事业发展提供根本保障
制定学前教育投入政策、不断加大财政投入力度是香港地区政府实现其在学前教育发展中职责的重要途径和形式。同时我们通过分析香港学前教育法律和政策发现，香港并未在法律和政策中对学前教育的财政投入进行单项列支，财政投入以中短期专项为主，缺乏长效投入机制。这也在一定程度上阻碍了香港学前教育的发展，使其对学前教育的财政投入总量相对于其他教育阶段仍然较低。在我国内地，至今尚无专门的学前教育财政投入政策，且在相关的法律和政策中也未就学前教育投入作出明确专门规定，因此学前教育事业长期以来在国家财政预算中没有单项列支，其经费一直包括在中小学的教育预算中12.13。这导致了我国学前教育经费多年较为匮乏，缺乏基本的经费保障。在全国教育经费的总量之中，学前教育经费所占的比例过小，仅占1.2-1.3%，且十年徘徊不前，从根本上难于支撑学前教育事业的发展。另一方面，长期以来中央财政没有单项经费用于学前教育，相应地，各省、市、县也少有或没有学前教育的单项经费。因此，在我国制定《学前教育法》和相关学前教育政策时，应高度重视财政投入问题，实行学前教育经费的单项列支，建立学前教育财政投入的稳定、长效机制；应该注重利用专项经费的补充作用，建立单项列支与专项投入相结合的灵活、高效的学前教育投入机制。
（二）在部分地区试行学前教育券，保障弱势群体的平等受教育权
香港的学前教育券政策对于促进教育公平、减轻家长负担、提高教育质量、支持民办学前教育发展起到极其重要的作用。因此，鉴于我国，特别是中西部广大的贫困、农村地区和贫困人口，建议中央政府考虑在部分贫困、经济欠发达地区试行学前教育券。通过学前教育券政策，建立政府投入与家长分担教育成本并行的学前教育投入体制。政府可向学前儿童家庭直接发放一定数额的普及性或济贫扶弱性的教育学券。学前儿童家长持该学券为幼儿选择学前机构，并承担学券以外部分的学前教育成本；学前机构再向政府兑换学券成办学资金，以保障机构的正常运营并不断提高其教育质量。政府应在学券政策中明确规定，学券既适用于公办幼儿园，也同时适用于民办幼儿园。学券政策具有三个优点：首先，学券政策采用直接资助的形式，减轻了学前儿童家长的经济负担；其次，政府通过学券政策加大了对民办学前教育的财政投入，改变了以前的“无投入”或“投入较少”局面，这将有效地改进民办学前教育的办学条件，促进其质量不断提高；第三，学券政策有利于建立起公办和民办学前教育机构的良性竞争机制，促使其不断改善软件和硬件条件，提高教育教学水平与质量。
（三）建立并强化政府财政投入与对学前教育机构质量评价的紧密联系，促进学前教育机构的规范化与质量提高
不断加强对学前教育机构的支持与规范并促进私立学前教育机构向非牟利性质转变，是香港地区政府实现其在学前教育事业发展中的职能，维护和保障学前教育公益性的重要手段。香港地区政府通过《发还地租》、《非牟利幼稚园租金发还计划》和《学前教育学券计划》等，给予非牟利私立学前教育机构各种优惠或倾斜政策，不断加大对于学前教育机构的财政投入，并在此过程中对其办园条件、教育教学质量、教育过程等进行规范与管理。香港的经验对于内地制定相关法律和政策以加强对学前教育机构的支持与规范具有积极的借鉴意义。首先，政府可以通过教育券或其他专项经费的形式保障对于学前教育机构的长期投入，并对符合标准和规范的幼儿园实施经济优惠政策，如减免税收、租金、杂费等费用，促使幼儿园不断加强园所软、硬件的投资与建设，实现资源的优化配置，提高教育质量。其次，应加强对学前教育机构的规范与管理，将财政资助与对其质量的评价紧密挂钩。应明确各级各类政府部门在幼儿园管理中的职能及其相互关系，教育主管部门应按照国家法规和政策对幼儿园的办园水平和教育质量等进行多种形式的指导和评价，并结合督导评估的结果，确定对学前教育机构的资助方式和额度，以此规范并促进学前教育机构不断的提高教育质量。
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（文见《教育发展研究》2010年第11期，正式发表时略有修改和调整。）