台湾高等教育评估政策的变迁
尚红娟
摘要：借鉴欧美认可制，台湾高等教育评估的发展日趋多元化。从早期教育部门主导办理学门评估，到委托民间团体办理校务评估，至成立财团法人高等教育评估中心专责办理评估的这三十五年间，台湾当局的角色虽因大学趋于自治而弱化，从执行人转向监督人；但在评估工作的实际推动中，无论是制度层面的引进还是运作机制的推行，以及法源依据的扩延，其强势的影响力始终未有减弱，并藉此使“系所退场机制”合法地导入高等教育评估中。
关键词：台湾当局 高等教育评估 影响力
台湾高等教育评估历经三十五年，从“教育部”主导办理学门评估，到委托学术团体办理；至1994年《大学法》，1997年《私立学校法》修正，大学评估进入法制化时代；随后开始鼓励大学建立自我评估机制，并委托民间团体办理大学校务评估，发展至今则以财团法人形式组建的“高等教育评估中心”专责办理大学评估。期间，台湾当局的角色虽因大学趋于自治而弱化，从执行人转为监督人，但在评估制度的引进、评估工作的办理及评估结果的应用中，其强势的主导影响力却清晰可见。
一、台湾当局对高等教育评估制度的引进。
台湾高等教育发展过程，“虽说已随着政策松绑与持续修法趋于多元，然而其间未曾改变的是政府所扮演的主导角色，使得大学内外部发展均受官方政治力量的介入与影响”。1台湾高等教育评估亦因“当局”与民意的需求而孕育而生。
1、绩效责任与品质理念的追求
从世界范围看，高等教育机构在1970年代后快速扩张后，高等教育特质开始产生转变2，各国高等教育因此出现精英走向普及、管制走向开放，一元走向多元趋势。在教育机会大幅提高的同时，各国政府普遍受到严重的财政压力，教育经费的成长远低于教育数量的需求，使得高等教育机构间竞逐有限的教育资源。在面对社会大众所给予的压力下，各国不仅逐渐解除对各大学的管制，将市场逻辑引入高等教育，还积极建立有关高等教育机构教学与研究的评估。受美国“绩效责任”观念的冲击3以及教育资源日益有限的影响，大学对政府部门经费的依赖渐增，要求确保大学教学质量的呼声渐起，对大学教育的透明度与绩效责任的重视，成为台当局最重视的政策议题。
“鉴于社会大众的期许，投资成果的保证、绩效责任的概念或是大学对自主性的维护，大学评估在此时空背景下为提升与保证大学教育品质应用而生。”4
台当局于1975年正式开始办理高等教育评估。在“立法委员”的要求下制定法规、建立评估制度和成立专责单位，以落实评估机制，对评等不佳的学校进行处分，以确保民众所接受的教育品质，期望透过以评估的方式确保公立大专院校的品质，并籍此作为辅导奖助及核准各种申请案件的参考。
发展至90年代，品质观念开始逐渐取代绩效的观念成为高等教育的热门话题。追求卓越、提升大学教育品质，成为世界先进国家高等教育发展的主流。但由于各国 文化背景与社会条件略有不同，提出的改进方案也不尽相同。台当局自1997年修宪取消教科文15%下限后，教育部门每年辅助各校的总经费也跟着下降5，再加以学校数量不减反增，更稀释了教育总资源，政府陷入不能对教育品质做有效把关的危机。为提升高等教育的品质及满足绩效责任的需求，台当局在2001年出台的《大学教育政策白皮书》中明确指出，“大学评估机制亟待建立，是目前大学教育面临的六大问题之一”。6学界同样认为：“当今大学教育的要务即在追求卓越与多元发展，提升学术水准与研究深度，并做好自我管制的工作，而大学评估实为达成此目标的重要途径”。7
台湾引进评估制度的初期，由于缺乏专业评估机构——定期办理各类评估、及评估人才不足，且国内各大学缺乏评估相关经验，使得评估工作窒碍难行。而“立法委员”便以经费冻结的手段，要求教育部门针对大学评估制度进行改进，教育部门则要回应说明将如何处理。足可见，台当局是完全凌驾于主导并办理高教评估工作的“教育部”之上。
2、大学内外部机制运作的反求
自1987年解严以来，台湾高等教育经历了重大转变：首先是大学校院校数呈现大幅度的成长，由1996学年度的24所，直到2008学年度的162所；其次则是学生人数从33万8千人（1996）成长为1333万7千人（2008）；在录取率方面，1996学年度仅44.31%，未逾五成，之后则逐年增加，直至2008学年度高达97.10%的录取率，已经超过九成。 8在其高等教育逐渐由精英式教育发展为普及或大众化教育的同时，也面临着大学质量发展与就业市场的供需失衡、高等教育经费紧缩与资源浪费、高等教育品质急速下滑等严重问题的挑战。
台湾在1991年开始推动教育改革，高等教育方面因两大革新措施，一为广设大学，二为多元入学，于是私校纷纷设立，政府奖助私校的政策，以及专科学校大量改制为技术学院、科技大学，以舒缓升学压力、平衡城乡差距与特殊领域的发展。高等教育在如此快速的扩充下，政策上却未见有完善的规划及配套措施，政府财政难以负担，社会培育的师资也不敷需求，加上岛内人口出生率逐年下降，造成高等教育机构在质量发展上供过于求。
在就业市场上，高等教育机构与其他教育机构、企业界组织，或政府单位的合作明显不足，且许多大学所开设的课程未能符合社会上产业发展趋势的需要，造成就业市场上供需失衡与大学毕业生失业率逐渐升高的现象，但是社会对于学业成就与未来就业关联之期望并未改变，因而引起社会对高等教育绩效的质疑。
于是，在台湾高等教育大量扩充的趋势潮流中，各大学的教育品质如何确保成了另一项新兴且重要的课题，受到了政府和学校的极大关注。台当局指出“大学评估应成为大学追求卓越的指标，其能帮助各大学做好自我管制的工作，并提升学术水准与研究深度”9。前台大校长陈维昭也表示：“我国高教发展质量失衡，问题症结在教育政策不连贯、教育投资不足，以及未建立分级、分工制度等。由于高等教育问题的形成并非一朝一夕，牵动的系统庞杂其影响层面极广，欲彻底有效解决高等教育的问题实非易事”。“大学评估制度，以公开、公正原则，淘汰劣质大学，促进良性竞争”。10
因此，高等教育评估的另一股源起力量，则来自于高等教育机构反求自身的声音，期望透过评估改善现况。
3、国际化与市场化浪潮的冲击
二十世纪是全球化以及知识经济的时代，高等教育的经营必须在全球政治、社会与经济力量的复杂脉络下被理解。11就高等教育而言，大学是培养国家人才，研究学术知识的场所，对国家经济发展有着重大的影响，而高等教育到了二十世纪面临快速扩张以及和社会关系转变的问题。因此，国际上不论是先进国家或开发中国莫不致力于建立一套高等教育品质保证机制，籍以提升高等教育的品质促成经济发展。根据经济合作发展组织研究发现，1980年代起高等教育评估已在国际间引起广泛的讨论，其因素包括：1、高等教育的扩张、多元化与经费资源不足；2、高等教育与国家之间的关系改变；3、全国性高等教育品质机构的产生；4、高等教育在政治上的议题；5、跨国高等教育的要素加入，例如欧盟；6、高等教育品质机构的类型。12
国际化带给世界各国的冲击与挑战，促使培育专业人才的高等教育机构面临组织转型，同时政府的财政短缺，使高等教育与机构自筹经费比例增加，因而改变了国家与高等教育间的权利关系。在此状况下，国家为提升其国际竞争力，因为必须重视与提升高等教育的办学绩效与研究产出，但又因囿于有限的经费，是故将管制高等教育的权利转移给市场，由管理者淡化为监督者，并企图以引进市场机制来确保高等教育的自我精选。13
在市场机制中，消费者（例如政府、学生、家长、教师及纳税人）的选择则备受关注，这也决定了各大学的生存空间。然而，高等教育事务对一般社会大众而言，又如象牙塔般难以介入。因此社会大众遂将选择的权利交还政府，而政府则以具有浓厚专家主义色彩的高等教育评估作为选择的依据14，以避免民众的质疑。换言之，政府在面对高等教育经费紧缩之际，籍由评估结果公开各大学的办学绩效，除了替资源分配觅得一个合理的籍口外，亦能帮助社会大众能够清楚地选择，使得绩效不彰的大学自然淘汰。简言之，政府假借高等教育评估行使择优劣汰的两手策略，一方面合理地辅助经过筛选并配合的大学，另一方面淘汰办学不力的大学，以取得民众的信任。
所以，不论是因为高等教育体系快速扩张造成的政府的财务负担，或者是高等教育为了学术自由，追求卓越发展，品质保证及绩效责任已经是高等教育机构不可卸却得重担。高等教育体系与社会关系的改变也使得高等教育体系已无法再忽视市场的需求，唯有透过提升教学品质才能在竞争环境中生存下去。再者，强调弹性与效率的做法，在知识快速发展的时代，经由中央控制已不在是有效率的做法，唯有赋予高等教育机构更多的弹性以及自主权，才能有效地对高等教育品质进行管制。
受此趋势的影响，台湾当局也致力于提升高等教育的国际竞争力，积极朝着“迈向国际、学术输出”的方向发展，在政策上提出包括大学评估、“发展国际一流大学及顶尖研究中心计划”，提升大学基础建设、鼓励各校提出卓越教学计划、推动国际交流与合作，鼓励国际学生赴台就学，成立国际留学生学院，并要求大学应对教师的教学研究服务等方面评估，建议教师甚或系所的退场机制等，以提升大学品质，追求世界级研究与教学。其中，“提升大学的国际化程度，以提升大学国际竞争力”，已被教育部门列为追求世界级研究与教学的重点工作，并列为大学评估的其中一项重要项目。15
“教育部”委托“台湾评估协会”所进行的大学校务评估中，国际化的程度亦是重要的指标之——提升大学国际竞争力计划，以增强大学国际化表现。其重点包括：强化国际学术交流活动、鼓励各校规划英语授课、鼓励大学参加国际评估、鼓励大学与国外大学建立认可两校课程与学位的机制。强化各校网路环境建置并善用网际网络工具进行学术交流。现实中，“教育部”对各大学国际化的重视程度，也成为各大学办学重要的指标之一。因为在台当局看来，“国际化的需求来自三个方面：人才培育、大学品质与学术地位的提升、国际组织的参与”。16
台湾高等教育评估制度的引进中，台当局发挥了积极的主导作用。不论是对高等教育“恶性”扩充的有效遏制，还是为了融入国际化行列，对绩效责任的理念快速反应，或是对市场化、国际化的浪潮的积极应对，评估制度的引进终究对台湾高等教育的良性发展发挥了重要的约束和监督功能。台湾高等教育之所以能够不断发展，除了计划和执行之外，“评估亦属于相当重要的一环。透过有效的评估，一方面改进教育缺失，一方面提升教育品质”。17作为台当局教育政策制定执行的重点，高等教育评估不仅为教育实务者所重视，学者们亦纷纷致力于相关理论的研究，所提出量化评估或质性评估的实施策略及模式建构，都在努力推动相关评估工作的进一步完善。
二、台湾当局对高等教育评估工作的开展
台湾高等教育评估工作在推动中经由“教育部”全权办理，到委托民间团体负责执行，至成立评估中心依法专责办理。期间，台当局的角色从以往主导者及执行者的身份开始逐渐转变成为规范者和监督者。
1、全权办理 直接主导（1975-1990）
台湾的大学评估工作可追溯自1975年，在当时“中央”研究院院长吴大猷的提议下，由“教育部”负起实施评估的工作。此一时期所进行的大学学门评估，在本质上并不仅限于教学评估，而是比较偏向于教学、研究与服务在内的综合评估。在评估对象方面，首先为数理、医学、物理、化学、牙医等五个学门所系，其次陆续扩大以学院为单位办理各学院的评估工作。评估目的多是为了解公私立大学校院各学系、研究所的教育水准及问题，同时作为辅导、资助及核准学校各类申请案件，以及学校改进教育行政决策的参考。
因评估的执行单位为“教育部”，历年由其主导聘任的评估委员多来自于学界，所以常常被质疑有“球员兼裁判”之嫌，有失评估的公正性18。而且，其执行的特质多位为由上而下的规范，缺乏学校自主性的评估发展，评估的执行与接收多属于被动性，因此评估机制寻求自我改善的精神也难免不会被抹杀。19鉴于“教育部”本身并没有一专责单位负责规划办理大学评估的事宜，因此在经费与人力不足的情况下，当时的大学评估工作并非一常态性计划，而是断断续续进行。20
2、委托办理 间接引导（1991至1994年）
从1991至1994年，“教育部”开始将评估工作委托给公正程度学术团体办理，在整体形象上，逐步摆脱了以往“中央管制”的模式，台当局在高等教育评估中的角色也由直接的管控者转变为间接的引导者。
高等教育评估在此阶段的发展着重于同领域学术同行的评估，即籍由受委托团体（中国电机工程学会、中华民国管理科学学会，以及中国机械工程学会）本身的专业能力，协助身为委托者的“教育部”进行评估工作，以达到大学内在品质的提升。如此，“比较能增加各界对评估结果的公信力，成效亦较获肯定；而且此种方式进行之学门评估也等于是在自我评估外，同时进行外部同侪评估。21
尽管此一时期的评估工作方兴未艾，现实的需求亦甚殷切，但实际作业仍有许多待改善之处22:一是缺乏专业评估机构以定期办理各类评估。过去的评估工作，均由“教育部”主导而非由专业评估机构负责，遭受各界挑战与质疑，至今，仍未成立专责评估机构，从事客观超然的评估，以致评估结果尚无法取得社会大众一致的认可与尊重。二是评估未能充分引导大学之发展。评估指标如何就学校不同的特色做弹性的调整，引导大学发展其独特性，促进大学社群的多元性。就现况而言，目前国内大学在目标的设定上，不是缺少特殊性就是过于笼统，有赖评估工作善加引导。三是评估人才数据库之不足。评估专业人才不足，使得进行评估时，每每仓促成军，且部分教授往往累得人仰马翻，苦不堪言；也有专精某一学门的教授，却又未能列席评估工作，成为沧海遗珠。因此，建立完整的评估人才数据库，以备评估所需，期使评估工作更加公正、客观、超然，是刻不容缓的事。
况且，但受限于经费与人力的限制，被委托的这些团体无法配合“教育部”正规时程上的评估周期，达到持续评估各学门教育品质的目的。23此外，尚存有缺乏明确的评估架构及流程、评估规准及指标项目不一致、未考虑受评学门之特殊性、评估结果只作为学校自我改进之参考而未做追踪考核、缺乏辅导机制，评估结果报告流于形式等问题，故仍无法呈现实质的效益。24此外，由于各专业学会组成目的不同，涵盖领域与学门区分不尽一致，且各学会规模及组织健全程度不一，加上学会挑选，尚乏具体客观之指标，因此，要求成立一独立于“教育部”外之评估专责单位之呼声渐起。
台当局的主导角色在此一时期的评估中形式上虽已弱化，但其间接引导却仍具相当的影响力。因为，预期的评估计划是由“教育部”发起而规划，受托的学术团体必须经过“教育部”的遴选；对于无适当学术团体评估的系所，则比照以往的方式，仍由“教育部”负责实施评估工作；评估结果则同样被视为经费辅助的依据。所以说，台湾高等教育评估中，政治权利介入的程度仍很深。25
3、依法办理 强势监督（1994年迄今）
1994年《大学法》的修正通过，一方面明确规范“教育部”负有办理大学评估之责任，另方面使得大学评估工作有了法源依据，由此台湾当局逐渐从对大学内部的直接干预中慢慢脱离，开始从外部对其进行合法监督。2005年12月13日“立法院”三读通过，并于同年12月28日修正公布《大学法》，再次修订与增添若干与大学评估有关之规定。262007年1月9日颁布实施的《大学评估法》中明订大学评估分为院系所及学程评估等四项，大学应依法接受评估，并针对缺失积极改进，“本部得以评估结果作为核定调整大学发展规模、学杂费及经费奖助、补助之参据。前项所定调整大学发展规模，包括增设、调整院、系、所、学程、招生名额及停止招生等事项。”
《大学法》与《大学评估法》的制定开启了台湾高等教育评估迈向法制化的重要里程碑，从中亦显示厉害关系人介入高等评价的梗概。延续前两个发展阶段，“教育部”一直扮演着主要委托者的角色，但其介入程度则逐渐脱离主导控制，而转向幕后监督，再寻求法令的掩护，故实质上仍由“教育部”掌控评估机制的运作。27因为，实际的评估执行工作系由教育部门委托的学术团体或专业评估机构办理，并且相关评估事务的规划、评估委员会的组成、评估实施计划的编订，以及评估结果的公布等，均由“教育部”或其与大学共同成立之评估中心办理。立法的用意除了赋予教育行政机关的评估权责，以及保障各大学校院发展的自主性之外，还满足大众更对教育品质透明化的需求。
由前述可知，台湾高等教育评估的发展这一动态的历程，即反映出当时社会脉络的变动趋势，又体现了当局对高等教育评估的功能定位。评估缘起于中央行政决策的需求，而后则有专业学术团体的参与，再者订定相关的法规，使其依法执行。在此强势引导的发展脉络下，评估难免会带有浓厚的政治色彩。台湾学者则将之归纳为政治强力介入、政治幕后操控、以及法令掩护实质控管三个主要发展阶段。28
三、台湾当局对高等教育评估结果的应用
大学评估（Accreditation）源自于美国1910年医学会提出第一份评估报告书—佛来克纳医学院评估报告书，对当时的医学院的确发生了存优汰劣的功效。29美国在1965年采用CIPP评估方式时，将评估定义为是一种划定、获取及提供叙述性与判断性的历程。著名学者Stuufflebeam提出，“评估目的是为改善而非证明之用”观点后，30美国教育评估标准联合委员会（joint Committee on Standards for Educational Evaluation）于1981年重新对评估作了一个简明的界定，评估系对某些现象的价值所进行的系统调查。此一界定深具教育评估权威性被各国广泛接受，并产生很大的影响。
台湾高等教育评估发展至今，在其发挥“提升大学品质，追求卓越”功能的同时，也担当起了“系所退场”的指挥棒。因为在台湾高等教育评估的法制化进程中，台当局的角色已由评估工作的办理转移至评估结果的运用，所以在评估体系趋于“多元化”、“本土化”的同时，系所退场机制便顺理成章地被纳入立法中。
1、评估工作的法制化
通过立法对教育评估工作给予指导、规范、监督和保障，将教育评估工作法律化、制度化，是世界各国高等教育评估工作的共同做法和发展趋势。台湾高等教育评估实施后，台当局同样颁布并修订了一系列法规，努力促使其朝着法制化的方向发展。
台湾大学评估在1975年实施后，“教育部”为使其在推动大学评估的工作有其法源依据，首先透过1994年修订的《大学法》31一方面明确规范“教育部”负有办理大学评估的责任，另方面使得大学评估工作有了法源依据。
然而，当大学在争取大学自主、教授治校、学生自治的权利之际，因过去并没有大学自治、校园民主的经验，以致各大学在争取自主空间之余，常常忘却大学的社会责任，教授争取治校的权利而将大学治学的义务置之脑后，大学强调自治的权利却忽略自制的机制，导致学校内部自制力不足，自我激发能量不够，学生素质低落，学术水准不能升，行政效能不彰，有负社会的期盼。32因此，大学外部制约的相关条文也逐渐出现于《大学法》中。2003年再度提出修正的《大学法》，2005年12月28修正公布的《大学法》不仅扩校长的职权，更重要的，授予行政机关评估大学的法源，允许行政机关主导评估、引导办学方向。同时，亦明确规定大学应建立教师评估制度，进行教师评估、引导办学方向，将教师在校的教学、研究、服务都列入评估的规范范围等。基此，各大学校院根据修订后的《大学法》纷纷着手检讨修订学校组织规程或校内相关规定之法源依据。
与此同时，受到学术自主浪潮的冲击，台湾的高等教育在“松绑”政策影响下，学术自主意识逐渐抬头。在高等教育评估工作的推动上，中央教育主管部门也逐渐由主动、直接办理的角色，退居二线，委由民间学术团体进行评估，或透过奖励大学教学卓越计划之实施，要求各校必须订定各校教师评估办法，并自2007学年度开始实施教师评估制度。
2007 年1月，“教育部”以2005年《大学法》的第五条为依据，正式颁布《大学评估办法》，成为大学评估的正式法源。该法明确指出建立完善之大学评估制度，“教育部”应负责规划大学评估事务，而且也规定前项评估事务之规划，必要时得由教育部门与财团法人高等教育评估中心基金会办理。之后，虽然大学仍享有法定的学术自主之权，但“教育部”已藉此合法的取得推动大学评估工作之权责。
2、“系所退场”合法化
台湾高等教育评估的多元化过程中，为确保将评估结果与系所退场机制挂钩，其评估类别、评估对象及评估内容被大大扩延。
目前，台湾高等教育的评估类别(校务评估、系所评估、或学门评估等)因评估机构的不同而有所区别：“财团法人高等教育评估中心基金会”负责执行五年一轮的一般大学校院系所教学评估；“社团法人台湾评估协会”负责科技大学评估，及“教育部”高等教育司委托的大学校务追踪评估；高教评估中心的“医学院评估委员会”专责办理医学院之评估、台湾护理教育评估委员会则专责办理护理教育之评估；云林科技大学技术及职业教育研究中心，办理技术学院之评估；筹备中的“国家” 教育研究院主要办理大学校院师资培育中心的评估。2003年成立的“中华工程教育协会”主要是参考华盛顿公约(Washington Accord)的国际认证标准，以社团法人身份接受大学校院工程学科系所自愿申请的工程与科技教育认证过程所需的评估工作。多元及非政府机构投入第一线的评估工作成为台湾高等教育评估制度本土化的最大特点之一。
评估对象在《大学法》中仅是对大学整体进行评估，《大学评估办法》则将之具体细化为校务评估、学门评估、院系所及学程评估、专案评估。33评估内容在《大学法》中多是指各大学校务、学生事务、总务、图书、咨询、人事及会计等，非关学术自由的校务行政事项进行整体性评估；至于具体评估内容并未明确列举。《大学评估办法》中则将教学、研究、课程、师资聘任等专属大学自治事项全部列入受评范围。
评估结果在《大学法》中仅限于作为“政府教育经费辅助及学校调整、发展规模之参考”两项。《大学评估办法》则将“调整大学发展规模，包括增设、调整院系所学程、招生名额及停止招生事项”等关悠受评大学发展与存续的问题全部授权于“教育部”，从而使得“该评估手段比其它单纯业务评估或籍教育经费编列与辅助之监督手段，具有较强的后嗣效果”。34最近一次评估未达标准者，面临系所评估减招原则如下：1、未通过者，扣减该系所各学制招生名额百分之五十。连续二年未通过，扣减全数招生名额，迳于停招。2、待观察者，该系所不得扩增名额及增设研究所。3、经本部核定减招之系所招生名额，不得自校内其它院系所学位学程调整名额补足，并不得留用。台湾当局则凭借在评估工作的立法执行中所享有的评估结果处理权，以参考大学系所评估结果为调整系所招生名额，连续两年无法通过评估的系所，将强制退场关门，藉此“系所退场机制”实现了“合法化”。
台湾大学系所评估标榜采取美国认可制的做法，35但是以英美为代表的欧美国家，其评估结果并未发现与退场相关。英国的评估类型主要为教学评估和研究评估，其中教学评估的结果主要为鼓励受评高等机构充分使用评估结果，以作为提升品质与改进的参考，研究评估则作为教育经费分配之参考。美国的评估类型主要为机构认可和专业认可，其中机构认可的评估结果主要为各校自我改进，提升办学绩效的参考，并间接影响教育经费的辅助；专业认可作为各学程自我改进、提升办学绩效之参考，并间接影响教育经费的辅助。很显然，除了英国的研究评估之结果会直接作为教育经费分配的参考外，其他评估制度的结果运用与教育经费的分配都无绝对的因果关系，更何况会与存优劣汰的退场相关。36
台湾教育部门透过评估机制，进行强迫退场对外的理由有三：“一是因为少子化的冲击，未来学校将收不到学生；二是学校过多，教育经费有限，稀释教育资源，使学生平均分到的资源变少；三是学生素质参差不齐，品质难以控制”。事实上，退场机制在现行大学上是没有依据的，“教育部”结合总量管制，从核定大学招生名额的权力，透过大学招生名额的核定权去影响系所的招生名额，来影响系所的发展，然后逼学校去调整组织，这其实就严重介入到大学自治的事项37。依据大学法第四条38大学系所的退场，应由学校自主，在整体资源分配考虑、建议发展重点与特色及国家整体社会人力需求考虑之下，自行弹性调整。因为大学校院经营管理的成败，应由学校概括承受，大学的退场应经在市场机制下由学校自行判定，而不是透过评估，交由评估委员决定。
正如“教育部”高教司何卓飞（2008）接受《评估双月刊》第十六期专访时表示，“系所评估最主要的目的是为大学品质把关，退场机制应该市场化，不再与评估结果挂钩。而且评估结果亦一公布，市场自然就会有机制加速学校的退场，根本不需要“教育部”着力，最终希望能朝评估与退场脱钩的方向规划”。苏锦丽即指出系所结果分为通过、待观察、未通过三类的做法，可能会造成社会大众对认可制最低标准概念的误解。认可制最低标准的概念系基于减少高等教育机构间品质的重大差异，协助社会大众辨别具有适当品质与没有适当品质的不同，但是社会大众却会认为获得认可资格的高等教育机构应该具体有一致优越的品质。事实上，获得认可资格的高等教育机构，有些刚好是通过最低标准者，有些则高出标准许多。39
所以，在评估目的与系所退场机制挂钩，评估结果作为奖惩大学的依据的同时，评估的初衷理念已被误用抹杀。40
四、结语
观诸台湾高等教育的发展，学校质量失衡，资源的排挤与浪费成为岛内现今亟需面对的重大课题。高等教育机构数目过度膨胀，欠缺较为明确的目标及详细的扩充计划，影响高等教育供需平衡、资源分配以及品质。在此情形下，台湾当局导入市场机制，刺激竞争，奖励效率，一套优良、完善的评估机制在高等教育质量发展的均衡上扮演了重要角色。只是，当局教育部门在规划高等教育评估时是否思考周延，及评估机制运作的好坏，评估结果处理的适宜等需彻底的审视。
台湾高等教育的快速扩充，高等教育资源过度分散，使政府原先广设大学的美意，因供过于求的情况导致危机不断，政府、学校、教师面临着前所未有的压力。在此情形下，“建立大学所谓的退场机制，增加高等教育经费、大学之间利用策略联盟或合并等有效整合资源，大学籍由评估的成果以获取更多的资源和名声”，台当局欲以此“恢复民众对高等教育的信心，向社会大众及许多利益关系人证明大学教育的品质，争取更多的资源以助于大学不断的创新与研究”。41
只是，大学评估制度本身代表的是一种价值呈现。评估结果经由不同的观点解读，往往会对大学办学方向产生决定性的影响。评估结果除了政府或其它企业辅助的重要参考指标之外，其附加值如学术声望及后续发展如大学排名亦可能成为家长或学生入学时选择的标准。42所以，大学评估结果对大学经营的各个面向，如课程设计、师资、教学内容、系所增减等，均有显着的支配作用。政府如何有效处理评估结果，如何使得学校真正发挥各大学的自主精神，在评估结果中有所改进，提升品质，追求卓越，或许才是评估的真谛所在。而不是籍以比较各校院或系所的优劣，使得评估报告书被误用为消费者的“购物指南”。43
况且，绩效责任并不仅考虑学校的表现是否符合既定的指标，尚须厘清责任归属问题，即涉及奖惩手段。即使绩效责任所采取的各种制裁方式，只是一种手段，其最终目的仍在改善。44然而，台湾的大学评估在实务运用上，显然多重视其手段，而非改善的最终目的。毕竟在政府的主导下，其将评估视为向社会大众证明高等教育绩效的一种手段始然，导致重视手段而非改善。再者，此种绩效责任取向的评估活动系采取上对下的外部强制性方式，受评学校可能因此产生抗拒心态，致使评估无法发挥改善之功。由此可见，符应于绩效责任的评估活动，将会与重视改善的评估本质相左。
马英九在2008年竞选期间，对于大学招生供过于求，是否研拟大学院校的退场机制的问题，曾表示“不到最后关头，不轻易退场”。在其就任后的教育政策中与评估制度相关的规定，即“同时，我们将改变现行偏重研究绩效的学术评估制度，要求各校教师评估制度应以兼顾教学、研究、服务的原则，营造具有追求真理风气的校园文化；而且，在校务评估与系所评估方面，也应针对大学的各项功能，全面、深入的评估，以避免高等教育学府的自我窄化与边缘化”，45其中也并未发现“退场机制”的字样，但现行的台湾系所评估结果仍与系所退场机制挂钩。
所有说，只有评估真正朝着“改进”的目标发展，高等教育才能发挥真正的学术自由，朝向一流卓越的目标办学，才能利于台湾的经济发展，符合社会大众的期望。所以即便要淘汰办学品质不佳的系所，要其退场，也要对必须退场的系所提供相关配套措施，退场的系所其师生、职员权益如何保护，他们何去何从，要系所关门是否考量到学生的学习权，是否侵害到学生的学习权益？学生的家长如何面对自己孩子所读系所的退场？这些问题在台湾当局的“系所退场机制”运行时，似乎都应有所关注。
参考文献
1.陈伯璋：《台湾高等教育的改革与发展》，载《新世纪高等教育政策与行政》，高等教育出版社，2005年，第3-37页。
2.主要有以下几大转变：1、高等教育由精英型走向大众型甚至是普及型；2、高等教育的功能不仅包含社
会领导阶层的培育，也涵盖职业的准备；3、高等教育采取多样性的发展；4、高等教育人数的扩充造成政府财务的沉重负担，高等教育机构自筹经费的比例逐年上升；5、为了提升教育资源的分配及使用效率，高等教育内部效率及外部效率逐渐成为社会关注的焦点。戴晓霞：《高等教育的大众化与市场化》，台北扬智文化事业股份有限公司，2000年。
3.自1960年代中期起，要求绩效责任的呼声日益升高，认可制的目的逐渐扩增，综合而言，概有以下八项）：1、经由所确立之共同目标评鉴高等教育之效能，以确保其品 质。2、透过持续的自我评鉴，以鼓励高等
教育机构或学门改善品质。3、确保高等教育机构或学门能具有明确与适当的目标，并能持续追求目标的达成。4、促使教职员全面参与机构或学门的评鉴与计划。5、提供大学或学门必要的咨询与协助。6、促进高等教育发展多元化，并鼓励其能达成独特之目标与任务。7、保护高等教育机构之学术自由与教育效能，免于受到伤害。8、提供符合联邦政府扶助资格的一个条件。潘慧玲（2001）《美国认可制》，第1-3页，取自http://web.ed.ntnu.edu.tw/~panhu/american.pdf.；苏锦丽：《高等教育评鉴：理论与实务》，台北五南，1997年，第84-85页。
4.杨国赐主编：《大学教育政策白皮书》，2001年12月，台湾教育部门网站http://history.moe.gov.tw/important.asp?id=37。
5.李国义：《改制之技术学院和科技大学竞争策略建构之研究》，台湾师范大学工业教育研究所，博士论文未刊，2002年。
6.杨国赐主编：《大学教育政策白皮书》，2001年12月，台湾教育部门网站http://history.moe.gov.tw/important.asp?id=37。
7.杨国赐：《我国大学自我评鉴制度与运作之探讨》，《台湾教育》，2005年第632期，2-12页。
8.台湾“教育部”统计处：http://www.edu.tw/files/site_content/B0013/overview09.xls.
9.杨国赐主编：《大学教育政策白皮书》，2001年12月，台湾教育部门网站http://history.moe.gov.tw/important.asp?id=37。
10.陈维昭：《台湾高等教育的困境》，《台大校友双月刊》，2004第35期。
11.Clark,P.A,Ayers.J.B,&GePhart,W.J.(1998).Improving Programs for the preparation of teaching through program
evaluation. The paper presented the annual meeting of Eastern Educational Research Association, Miami Beach, FL, and Feb.24-27.
12.吴慧子：《经济合作发展组织在高等教育评鉴之研究与发展》，《高教评鉴》，2008年1（2），第77-95页。
13.庐思好：《大学校院系所评鉴之后设评鉴》，嘉义大学教育行政与政策发展研究所，硕士论文未刊稿，2009年。
14.Karlsson Vestman,O.& Conner,R.F,The relationship between evaluation and politics. In M.M.Mrak,J.C.Greene,&I.F.Shaw(Eds),Handbook of evaluation(pp.225-242).London: sage
15.郭碧英：《台湾地区高等教育政策分析》，玄奘大学企业管理学系，硕士论文未刊稿，2005年。
16.杨国赐主编：《大学教育政策白皮书》，2001年12月，台湾教育部门网站http://history.moe.gov.tw/important.asp?id=37。
17.吴清山：《学校本为课程评鉴研究》，台北市教育资料馆，转引自陈立轩：《英国、美国、台湾高等教育评鉴制度之比较研究》，台湾师范大学教育政策与行政研究所硕士论文未刊稿，2007年。
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19.林松柏：《台湾高等教育评鉴利害关系人互动模式建构：评鉴政治学理论之应用与评析》，暨南国际大学教育行政政策与行政学系，博士论文未刊稿，2009。
20.杨玉惠：《大学学门规划之研究》，台北市立师范学院国民教育研究所，硕士论文未刊稿，2003年。
21.杨莹：《台海两岸高等教育制度之比较》，淡江大学高等教育研究所主办《高等教育的国际化与卓越化》学术研讨会，2008年3月28日。
22.杨国赐主编：《大学教育政策白皮书》，2001年12月，台湾教育部门网站http://history.moe.gov.tw/important.asp?id=37
23.苏锦丽：《高等教育评鉴：理论与实务》，台北五南，1997年，第62页。
24.汤尧：《大学学问大：改善高等教育的27计》，《天下远见》，2005年。
25.林松柏：《台湾高等教育评鉴利害关系人互动模式建构：评鉴政治学理论之应用与评析》，暨南国际大学教育行政政策与行政学系，博士论文未刊稿，2009。
26.内容详见2005年《大学法》的第五、十九、二十一、三十六条。
27.林松柏：《台湾高等教育评鉴利害关系人互动模式建构：评鉴政治学理论之应用与评析》，暨南国际大学教育行政政策与行政学系，博士论文未刊稿，2009。
28.林松柏：《台湾高等教育评鉴利害关系人互动模式建构：评鉴政治学理论之应用与评析》，暨南国际大学教育行政政策与行政学系，博士论文未刊稿，2009。
29.李聪明：《大学评鉴的研究》，台北中国文化大学出版部，1997年9月。
30.Stufflebeam, D.L.The relevance of the CIPP evaluation model for educational accountability. Journal of Research and Development in Education, 1971, 5(1).19-25.
31.1987年5月，原属台大教授联席会的部分教授组成《大学教育改革促进会》，共同为的《大学法》修正而努力。历经数年，《大学法》终于在1994年元月公布施行，为台湾教育的松绑投下第一颗震撼弹。
32.杨朝祥：《台湾高等教育的挑战、超越与卓越》，《教育资料集刊》第44辑，2009年11月24日。
33.《大学法》第五条规定：“教育部为促进各大学之发展，应组成评鉴委员会或委托学术团体或专业评鉴机构，定期办理大学评鉴，并公告其结果”。《大学评鉴办法》第四条规定：大学评鉴之类别如下：一是校务评鉴：对各大学教务、学生事务、总务、图书、咨询、人事及会计等事务进行整体性的评鉴；二是院系所及学程评鉴；对各大学院、系、所及学程之课程设计及办理成效等项目进行之评鉴。三是学门评鉴：对特定领域之院系所或学程，研究及教学等成效进行评鉴。四是专案评鉴：基于特定目的或需求对大学进行评鉴。
34.林松柏：《台湾高等教育评鉴利害关系人互动模式建构：评鉴政治学理论之应用与评析》，暨南国际大学教育行政政策与行政学系，博士论文未刊稿，2009。
35.英国采用品质保证制度，并对教学品质与研究品质分别加以评鉴，美国采用认可制度，并对机构认可（校务评价）与专业认可（学门评鉴）分别加以评鉴。台湾兼采品质保证与认可制度，强调投入与过程，并同时对系所的教学、研究、行政等表现进行评鉴，较为偏向美国认可制的做法。
36.陈立轩：《英国、美国、台湾高等教育评鉴制度之比价研究》，台湾师范大学，硕士未刊稿，2007年。
37.周志宏：《大学系所评鉴法治之反省学术研讨会》发言记录，《台湾法学杂志》，2009年第130期，第141页。
38.大学分为“国立”、直辖市、县市及私立。“国立”大学及私立大学设立、变更或停办，由教育部依照教育政策，并审查各地实际情形核定或调整之；直辖市立、县立大学之设立、变更或停办，由各级政府依序报经教育部核定或调整之，私立大学并应依私立学校法之规定办理。
39.苏锦丽：《高等教育评鉴：理论与实务》，台北五南，1997年，第70页。
40.台湾长期以来以都在效仿美国的认可制，美国认可制最早的动机是为了保护消费者的权益，逐渐建立起一套制度，由高等教育机构或其学院、学系、研究所、学程单位自愿加入非官方的民间认可组织，成为其会员，每年缴交会费外，并定期接受其评鉴；最后，认可机制针对受评对象做出应有的判断。美国认可制的目的主要有二：确保品质与协助机构与学门的自我改进。易言之，美国认可之即在透过自我评鉴的过程，发挥学校自主、自我管制的精神，进而促进全校教职人员共同参与，以改进校务，达成提升学校品质之最终目的。另一目的则在向社会大众确认学校教育是否已达到预定的标准。因此，学校之间相互竞争，互相评比、互比高下，并非认可制的真谛。陈立轩：《英国、美国、台湾高等教育评鉴制度之比较研究》，台湾师范大学教育政策与行政研究所硕士论文未刊稿，2007年
41.谢嘉甄：《评鉴制度对台湾地区综合大学生产力的影响》，岭东科技大学硕士论文未刊稿，2006年。
42.蓝婉心：《高等教育评鉴对我国学术自由之影响—以九十五年度系所评鉴为例》，台湾师范大学教育政策与行政研究所，硕士论文未刊稿，2007年。
43.陈汉强：《大学评鉴》，五南图书出版有限公司，1997年7月，第5-10页。
44.王今宜、吴清山：《从认可评鉴走向品质保证》，《评鉴双月刊》，2003年第16期，第9-12页。
45.《马英九、萧万长教育政策》，http://www.ma19.net/。
（文见《教育发展研究》2010年第19期，正式发表时略有修改和调整。）