制度变迁与民办高校组织转型——以浙江树人大学四校联合组建为例

制度变迁与民办高校组织转型——以浙江树人大学四校联合组建为例
周朝成/浙江树人大学民办高等教育研究所

内容摘要：研究以制度变迁及其新制度主义理论为分析框架，选择了浙江树人大学四校联合作为民办高校组织转型的典型案例，分析了四校联合组建中组织转型的制度变迁，并从新制度主义理论对制度变迁进行解释。研究指出，四校联合是理性选择、权力冲突以及文化同构等多种力量共同作用的结果，是一次强制性制度变迁，政府充当了重要角色，为浙江树人大学转型发展提供了巨大的制度空间。

关键词：制度变迁；民办高校；组织转型；浙江树人大学

一、理论背景与问题提出

改革开放以来，我国民办高等教育得到了恢复、发展与逐步壮大，这是一个逐步释放市场力量的过程，取得了巨大的成就。至2007年底，全国已经有民办普通高等学校297所，独立学院310所，其中独立设置的民办本科院校已经达到了40所，民办普通高等学校已经占全国普通高校总数的33%，在校生数约占全国普通高校在校生数的18.5%。 ¹在民办高等教育发展初期，由于政策与地域等方面的差异，我国民办高校发展多样化，形成了不同的发展模式，相互竞争发展。但是，在整体发展过程中，一些民办高校组织死亡，而一些民办高校因成功地进行了组织转型而成为了办学的引领者，²至今已经发展成万人甚至几万人的办学规模，层次上也开展了本科教育。民办高校经历了一个从恢复发展的“混沌无序”状态到当前逐步规范的发展历程，也是一个市场淘汰与历史积淀的过程，许多成功的民办高校较好地适应了环境与制度的转变，在制度变迁的进程中实现了组织转型，巩固了自身组织发展的合法化地位。

从制度主义的视角分析，我国民办高等教育发展是一个30年改革开放与体制转换的制度变迁历程。一些民办高校失败了，而一些则从“三无”（即无校园、无师资、无经费）状态发展成为优秀的民办本科院校，背后到底是什么因素在其作用？这是值得我们深思、总结与深入研究的问题。由于民办高校发展进程中经历了不同的外部政策、制度演变，制度视角是研究民办高校组织发展与转型的一条重要路径。本研究选取了我国改革开放以来首批民办高校中的一个典型案例——浙江树人大学作为研究个案，以制度变迁的视角考察2000年浙江树人大学四校联合组建的组织转型，用新制度主义理论分析其成功实现组织转型的原因与转型基本维度，并试图从中获得民办高校组织发展与转型的经验与启示。

二、组织转型与研究的分析框架

组织转型主要以组织发展目标转换为重要形式，也存在组织文化、模式、结构等多种形式，是从一个阶段走向另一个阶段的过渡期，具有混沌性与复杂性等特征。我国民办高等学校发展具有不同的历史时期，经历了如学历文凭考试、高等职业教育、专科教育以及本科教育等不同的发展阶段，在各个阶段，每一个学校拥有不同的定位与发展目标，当出现组织目标转换与阶段过渡时，民办高校组织也就步入了转型时期。因此，不同的民办高校经历了不同的目标转换过程，进而引起组织文化、结构等多种组织维度的转变，成功实现自身的组织转型。

从历史的视角分析，这种转型是一种组织变迁的过程，也是一种制度变迁的过程。以道格拉斯•C•诺斯为代表的新制度经济学家认为，制度是社会中个人所因该遵循的行为规则，是影响经济增长的主要因素和内在动力，制度变迁是社会经济发展的根本源泉。林毅夫在《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》一文中，用供求理论分析了诱致性制度变迁，指出诱致性变迁是针对获利机会时所进行的自发性变迁，而强制性制度变迁则是由政府法令所引起的变迁。³我国民办高校发展正处于一种初级阶段，政府引导扶持与市场力量释放非常重要，因此，民办高校组织转型既有来自政府政策与法令方面的影响因素，也有来自自我发展的自利性动力因素，从制度变迁理论来考察民办高校组织转型具有较强的解释力。

但是，新制度主义理论不仅仅局限于经济学派的视角，“社会科学家不再把人类行为狭隘地理解为自利性行为”，⁴制度分析被引入到政治学与社会学的研究之中。在新制度经济学中，制度被理解为一种对资源或权利进行安排的规则体系，是一种理性选择的结果；而在社会学中，制度被理解为“包含了规制、规范与文化认知三个方面的要素、能不断在生产出来、围绕着对人或资源的权利（或权力）而形成的人群或组织之间的互动框架”。⁵同时，政治学中的权力因素进入了制度分析，历史制度主义在“制度平衡”概念下注重权力冲突的分析纬度。

因此，综合理性、文化与权力冲突等不同学科中的制度主义要素，本研究将这些新制度主义的基本要素与制度变迁理论结合起来，形成一个分析性框架，对浙江树人大学这一所民办高校四校联合组建的组织转型展开研究，以寻求解释其中制度变迁及其组织转型的基本进路与逻辑关系。

三、强制性制度变迁：政府干预与“联合组建”转型

1、制度变迁中的政府干预

制度变迁是一种动态博弈、规则协调和不断创新的过程。基于理性人的假设，在整个社会经济发展中，人们总是在经济活动中尽量降低风险和不确定性，制度体现为一种不同利益集团为实现自身利益最大化而进行博弈的结果，制度及其制度结构的变化决定了经济和政治行为的变化。在我国办高等教育发展初期，政府为推进民办高等教育的发展壮大，干预程度相对弱一些。但是，随着民办高等教育规模的扩大，为规范、引导民办高等教育发展，政府在政策、法令等方面加强了干预力度，形成了民办高等教育发展中的强制性制度变迁。从制度起源分析，20世纪80年代初期，浙江省政协的一批老同志倡议利用政协作为“智力库”的人才荟萃优势创建一所面向地方经济的民办高等学校，后经省政府正式批复，于1984年创建了浙江树人大学。⁶学校的创建是制度变迁的一个源点，确立了经费投入体制、治理结构、办学层次（专科）、专业设置以及招生就业等制度的一个基本雏形。但是，学校发展至90年代末期仍然承传了传统的精英教育模式，坚持注重质量，坚持公益性社会效益，维持一种低收费机制与一个小规模发展模式，至1999年，学校在校生规模尚未超过两千人。

2、强制性制度变迁中的“联合组建”转型

强制性制度变迁是一个自上而下的制度变迁进程，政府发挥着重要作用。在我国民办高等学校的发展进程中，中央或地方政府会介入发展过程，调整民办高等教育发展政策，导致民办高等教育发展的强制性制度变迁。1999年宪法修正案明确规定，“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”。同年，中央政府实行扩招政策，高等教育大众化进程加速，高等学校的发展加快。在此背景下，民办高等教育涌动着大发展的潮流，王家扬先生致信省政府领导人，希望与周边的几所中专学校联合组建新的浙江树人大学。2000年3月，经研究决定，浙江省人民政府发文批复同意联合浙江省电子工业学校、浙江省轻工业学校以及浙江省对外经济贸易学校等3所学校组建新的浙江树人大学。⁷

从某种意义上讲，这次联合组建是一个市场失灵的地方，如果纯粹地把这一整合过程交给市场机制，或许这是一个不可能完成的任务。联合组建主要是浙江树人大学一方的需求，对于几所公办学校而言，它们当时可能更多地在谋求开展高职教育的出路，合作双方很难有共同的对话平台。但是，从政府主体利益出发，联合组建可以通过体制转换实现公办高校的体制外办学经费的获得，又可以提升中专学校的办学层次，利于加快浙江省高等教育发展步伐，因此，政府适时介入干预，增加并强化了政策与制度供给平衡，通过政府指令性文件的形式，政府选择行为主导了这次政策转换，对民办高校发展进行了制度设计与创新，促进组织与制度的转型过渡。

四、组织转型的新制度主义分析

1、利益、效率与理性选择

从理性选择制度主义的视角分析，任何个体都是一个理性人，追求收益最大化，因此制度转变过程中注重成本——收益分析。新浙江树人大学联合建校是政府、浙江树人大学以及3所中专学校等不同利益主体博弈的结果。新制度经济学派认为，政府的决策过程可以看成是政府统治者的行为过程，使其效用最大化，减少交易费用，当出现制度不均衡时，如果统治者的预期收益大于他强制推行制度变迁的预期费用，他将采取行动来消除制度不平衡。⁸因此，在联合组建进程中，从政府主体利益出发，政府主导制度变迁主要有两方面因素：一是要获得地方高等教育发展又要尽量地控制成本，这是实现其收益最大化的有效路径，而联合组建可以带动中专学校走出低层次办学，利于提升浙江地方高等教育建设发展，同时实现体制转换，将这些公立学校嫁接到“民营化”轨道上，在以后长期发展中可以预期降低政府成本投入；二是政府介入有利于低成本“交易”，实现组织转型的制度有效性，如果将联合组建交由市场机制完成，势必是一个长期、耗时的高成本“讨价还价”过程，很难产生一个联合组建的新浙江树人大学。从浙江树人大学利益主体出发，联合组建有利于组织规模的扩大，增加学校在政府、市场两个方面的经费来源，增强学校的发展实力，这一收益预期非常突出明显。而最矛盾的是3所公立中专学校，在制度转换前后并没有一个很明显的利益获得，甚至担心在这样一种“民营化”转制后可能出现生存困难，因此它们在转型中的主动性不强。鉴于此，政府给予了相应的制度性补偿，批复文件中做出了省财政、原主管部门对学校的经费投入安排在近期内保持不变以及原教职工身份不变等承诺。因此，在利益与效率的视野中，政府是最大的利益主体，主导了此次制度变迁，实现了一个集体理性选择的结果，同时也进一步强化了浙江树人大学“民办公助”发展模式。

2、权力、冲突与变迁动力

历史制度主义关注权力与冲突的分析纬度，其基本假设是围绕稀缺资源而展开竞争的各个集团之间的冲突构成了政治过程的核心所在，强调权力及其非对称性分布、制度路径依赖等在制度产生与变迁中的作用。浙江树人大学的联合组建，既存在着制度产生过程中的权力非对称性特征，也存在着部分利益主体对于原制度路径的依赖，其权力与冲突关系主要表现在三个不同的利益群体之间。一是政府与原浙江树人大学之间的关系，这一关系在制度产生中均可能实现自身利益上的最大化，其冲突性是不明显的，它们具有行为一致性，都要冲破原来的制度框架，走出路径依赖；二是政府与3所公立中专学校之间的关系。3所公立中专学校必然存在对于民办体制的担忧，与面向市场生存的民办体制模式相比，在政府财政资助框架内的生存压力显然要小得多，与树人大学联合之后，这种体制性转变是否会导致财政资助、教师身份、福利待遇等方面的转变，这些是3所公立学校所担心的问题。但是，3所公立学校归属于不同的主管部门，终究属于政府，在权力关系上可以视为是一种隶属关系，如果视为一种博弈关系，则明显地存在着权力的不对称性，这种冲突的结果是政府占据了制度创新的主导地位；三是浙江树人大学与3所公立中专学校各自之间的博弈关系，不仅涉及到学校主体之间的博弈，也涉及到主管部门之间的博弈，在个体层面上涉及到不同学校在新的治理结构中的权力地位与利益关系，并且从性质上分析，学校办学体制的异质性对彼此间的藕合具有较大障碍。这些冲突博弈是制度变迁的动力，催生了新的制度安排，改变了原有董事会的成员构成，3所公立学校的领导及其主管部门的领导成员进入了董事会，形成了新的组织治理结构关系，并在财政资助、教师身份等问题上保留了原有制度安排。这是一个权力博弈均衡推动制度变迁的结果，但是学校办学性质上没有改变，仍然是一所民办公助的民办高校。

3、文化、认同与制度合法

合法性是社会学制度主义研究组织发展的一个关键点，它们认为制度建立是一种社会建构过程，组织受到其所处（制度）环境中的现象所建构，吸收广为流行的组织运作的理性观念和社会的制度化所定义的做法和程序，组织与其环境趋同，可以提高组织的合法性与生存的可能性。⁹社会学制度主义流派认为，制度不仅包含了正式结构与规则，而且还包含了认知、文化因素，社会建构与制度环境根本上涉及到“文化—认知”模式的作用，组织与制度合法化是一种社会建构与社会认同过程。对于浙江树人大学的联合建校而言，这一组织转型与制度创新有着明显的政策制度背景，它们作为一种“认知”环境为制度变迁提供了合法性基础。第一，国家自1993年以来实行“共建、调整、合并、合作”八字方针政策，以打破条块分割、规模过小、低水平重复办学的管理体制。至1998年，国务院颁发了《国务院关于调整撤并部门所属学校管理体制改革的决定》，改革加快步伐，对原机械部、煤炭工业部等9个国务院部门所属211所院校进行了管理体制的调整，其中有77所高校经合并调整为31所高校，全国已有31个省、自治区、直辖市，50多个部委参与了改革，涉及高校640余所。¹⁰虽然，改革主体面向部属公立院校，但是此政策背景为4校联合组建提供了制度合法性。对于浙江树人大学而言，提出联合组建的要求，源自于政策影响力，是对政府政策法令的一种直接反应，也可能是对其它公立高校合并强大的组织行为（如1998年合并组建的新浙江大学）进行模仿的过程，而3所公立中专学校则显然感到来自这种提议与要求的压力，政府在其政策与权力领域之内实现了这样一次转化。因此，联合组建的行动表明，这是一种强制性的组织行为趋同过程，组织结构与行为受到共同政策环境的影响，体现国家制度化与合法化的规则。第二，关于公办学校转制与民营化的改革。自上世纪90年代以来，伴随社会主义市场经济体制的改革，运用市场经济法则和机制管理公立教育机构实行“转制”的全球教育民营化发展浪潮对我国产生较大影响，不仅从理论上对公立高校“转制”的意义、可行性、内涵与模式等进行了较多探讨，在实践上也出现了转制案例。¹¹到1999年底，浙江省的金华职业技术学院、浙江万里学院和温州大学都实行了改革，涌现了13所依据公办大学设置的民办二级学院。¹²因此，“转制”现象对于当时的省政府、浙江树人大学以及公立中专学校等具有“文化—认知”的作用，这些思想观念作为一种“文化”实践背景，改革者在其影响下获得了一种“认知”，认同了中专学校的“转制”改革，为新的制度创新提供了“合法性”基础。第三，这种“认知”还来自于大众化背景下中专学校的升级发展环境。1999年，浙江省政府办公厅转发了省教委、省计经委关于《浙江省试办高等职业教育实施意见》，以成人高校的改制、改革、改组和部分条件较好的中专学校升格为途径，至2002年先后筹建了38所高等职业学校。¹³在这种制度背景下，3所公立中专学校的升级发展也就存在着政策环境的压力，与浙江树人大学联合建校可以直接开展高等专科教育，在行为上导致一种“升级”的趋同选择，实现了一种制度环境的“同构”作用。

五、组织转型的基本维度

制度变迁将浙江树人大学的发展带入了一个组织转型时期，四校联合组建的浙江树人大学面临着组织协调、冲突与发展的过程，在组织文化、组织体制、组织规模以及组织内涵等方面成功地实现了转型，至今已融合成为一所具有共同组织文化与目标的民办大学。

1、组织文化融合与转变

每一个组织具有自己独特的组织文化，对于组织成员具有向心力的作用。四校联合组建之前，每一所学校具有自己的特点，3所中专学校面向行业办学，仍是传统办学体制下部门办学、条块分割的状况，因此每一所学校具有了自己独特的行业导向性，具有各自的组织文化特征。四校联合组织之后，新实体首先就面临着组织之间融合的问题。联合初期，王家扬先生提出“热爱新树大、建设新树大”文化精神，这是一种组织文化融合的要求，是一种寓于“爱”的组织情感文化建设，也与政协文化中的多元融合的和谐文化理念相一致。浙江树人大学校长朱玉教授指出，¹⁴新树大是四所学校的联合，必然有一个磨合过程，联合本身是一件新事物，是四校原有基础上的最佳选择，新树大十分需要一个团结的集体，各级领导班子要加强团结，尽量缩短磨合期，尽快统一到新树大旗帜下，提高对联合建校的认识，最重要的是思想上的融合。因此，改革从制度的文化认知层面入手，整合不同的价值取向与文化认同，协调组织群体之间的冲突与可能的离散状态，促进形成联合建校之后的组织文化内涵。这是一种组织文化融合中“爱”的情感，作为一种文化传统一直在学校中继承下来，用以联结组织情感，实现组织融合。至今，学校已经确立了“崇德重智、树人为本”的校训，以“艰苦创业、务实创新、敬业奉献”为树大精神，提出了“上水平、创特色、争一流”的办学目标，通过情感文化融合组织，谋划“建设新树大”的发展战略。

2、组织体制革新与创建

四校联合组建不是一种松散型的合作，而是紧密型联合，实行了统一领导、统一规划、统一管理的组织领导管理体制，打破了四校原有的平衡去建立新的平衡。¹⁵因此，这是一种基于制度变迁的组织体制转型，主要体现在三个方面：一是组织治理结构的转型，省政府、教育厅妥善安排了联合组建后的领导安排问题，确立了一个新的浙江树人大学领导班子，形成了新组建浙江树人大学的组织领导核心。二是3所公立学校实现了办学体制转型，从公立性质转变成为民办性质，融入到浙江树人大学的新实体之中。三是政府对浙江树人大学资助体制的创新。这是一种在民办与公立之间展开的异质性联合组建，是一种制度性互补，也是一种战略性互补。政府主导下的联合组建将公有资源纳入民办体制，改革本身体现了政府对于民办大学发展的支持培育；在经费来源上，新组建实体体现出民办公助的优势：政府对公立学校办学的制度性财政预算安排不变，以“基数加增长”的模式纳入财政拨款，同时新组建的浙江树人大学也获得了来自于市场体制机制的资源配置。因此，这一体制成为明显地不同于其他办学体制的一个重要特征，既以历史的路径依赖为基础，强化与发展了民办高校的组织制度结构关系，又以政府政策、技术结构与外部环境的变化为基础，相互影响，产生了一种强制性的制度变迁。

3、组织规模扩张与发展

四校联合组建整合了组织资源，通过制度变迁实现了资源的聚合与马太效应，新实体在占地面积、建筑面积、图书资料以及师资力量等都得到了较大的增长，充分实现地域上的毗邻优势，极大地拓展了浙江树人大学的发展空间。因此，办学规模在联合组建中得到了急速扩张，这是这次组织转型中一个非常关键的特征，可以从招生规模与师资规模上清楚地呈现这一组织规模变化。建校后，浙江树人大学的招生数一直比较平稳，规模较小，至1999年招生数为750人，而2000年联合建校后，当年招生专业从原树大的13个发展到了29个，招生数量增加到了2221人，学校规模有了急速扩张，是一个跨跃式的转折点，学校同时提出了“上规模、上层次、上水平”战略目标，为学校规模发展与生存奠定了基础。同时，由于3所中专学校的并入，师资数量也在原有基础上有了很大增加。原浙江树人大学规模小，教师主要靠利用社会资源，聘请外聘教师兼职任教，在1999年，学校只有专任教师17人，2000年联合建校后，虽然坚持利用社会兼职教师资源，坚持专、兼之间6：4的基本比例关系，但是从绝对数上已经有了很大的增加，至2002年专任教师已经增加到了300人，在原有的基础上实现了巨大的飞跃，同样表明这是一个很突出的转折点（见图1）。

4、组织内涵凝练与提升

浙江树人大学在联合建校前是一所高等专科学校，其它3所公立学校也有着良好的办学基础与经验，但是它们均为中专学校，联合后的浙江树人大学面临着在师资水平、管理水平与基础建设水平等方面的提升。所以，虽然联合后统一招收了专科学生，但是学校仍面临着在办学内涵上加快建设的基本任务，需要加快提升各项办学指标，提升学校办学层次与内涵，建设一所优质的民办高等学校。这是一项长期而又困难的任务，也是实现成功转型的关键性标志。一方面，新的浙江树人大学在新的领导班子带领下，以质量为学校发展的生命线，制定学校四年发展规划，并且加强联合之后的规章制度建设，加强师资队伍建设，稳定教学秩序，深化教学改革，以保障教学质量；另一方面，学校在联合之初就设定了建设一所民办本科院校的发展战略目标，在联合之后的三年时间之内，学校既努力面向联合之后的转型建设，又面向新的“升本”建设任务，不断提高办学水平，积极准备办学层次与办学内涵的提升。至2003年，学校通过了全国高校设置评议委员会专家评审，升格为本科院校，至今已经有两届本科毕业生，在学科建设与科研方面也取得了很大的进步，学校已经有一定的社会影响度，获得了较高的社会声誉。

六、研究结论与启示

四校联合组建导致了浙江树人大学的组织转型，实质上是一种制度变迁的结果。从形式上，通过政府介入干预，以政府文件批复的形式完成了联合组建，是一种强制性制度变迁；但是从组织转型融合上分析，涉及到了组织文化融合、治理体制转变、成员身份认同、办学规模扩张与办学水平提升等，是一个长时期的过渡与转型的建设过程。根据新制度主义理论的三种基本分析路径，联合组建是一种不同利益主体“利益最大化”理性选择与博弈的结果，是一种权力冲突与重新配置张力下的制度变迁，也是变革者对文化、制度与政策环境背景“认知”前提下社会制度同构的结果。

浙江树人大学发展至今已近有25年的办学历史，已经形成了超过1.5万人办学规模、占地面积500多亩、建筑面积超过30多万平方米、涵盖经济、管理、文学、工学、法学等多学科的一所综合性民办普通本科院校。¹⁶因此，学校在新的制度框架下，形成了一个相对稳定的组织与制度结构，并且在新的领导团队带领下通过学校师生的共同努力取得了巨大发展成绩。作为组织发展的转折点，联合建校是学校适应时代发展的一个重要基础，政府在其中充当了主导性角色。3所中专学校的公立性质以及浙江树人大学一直所具有的民办公助独特传统，为政府介入这次联合组建提供了合法性基础，既符合时代发展环境的需要，也适应了政府在制度、政策与利益方面的需求。这是一次政府介入的强制性制度变迁，新的制度安排呈现了极高的效率，对于浙江树人大学而言，是一次具有重要发展意义的制度创新。

（本研究中的资料获取得到了浙江树人大学档案室陆玲娟老师的大力支持，在此深表感谢！）

参考资料：

¹徐绪卿等．分类指导 分类评估 分类管理——全国民办本科高校教学评估研讨会综述[J]．教育发展研究，2008（12）：67

²郭建如．陕西民办高校的组织转型——以四所民办本科高校为例[J]．高等教育研究，2007（09）：59

³林毅夫．关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁[A]．R．科斯，A．阿尔钦，D．诺斯．财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[M]．上海三联书店，2000（11）：374

⁴海因兹-迪特•迈尔，布莱恩•罗万．教育中的新制度主义[J]．北京大学教育评论，2007（01）：15

⁵郭建如．社会学组织分析中的新老制度主义与教育研究[J]．北京大学教育评论，2007（01）：143

⁶注：创建初期，学校名称为“武林大学”，后易名“浙江社会大学”，1985年，经董事会决定，正式改为“浙江树人大学”，一直沿用至今。

⁷注：2001年6月7日，省政府发文批复原浙江勘察工程学校正式并入浙江树人大学。

⁸林毅夫．关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁[A]．R．科斯，A．阿尔钦，D．诺斯．财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[M]．上海三联书店，2000（11）：396

⁹约翰•迈耶，布赖恩•罗恩．制度化的组织：作为神化和仪式的正式结构[A]．张永宏．组织社会学的新制度注意学派[M]．上海人民出版社，2007（07）：1-9

¹⁰李岚清．把一个适应时代要求的高等教育带入21世纪[A]．李岚清．李岚清教育访谈录[M]．人民教育出版社，2003（11）：

¹¹吴开俊．公立高校“转制”问题研究文献综述[J]．教育发展研究，2006（3B）：37

¹²张谷风．浙江省新增七所高校二级学院[R]．钱江晚报，2000年1月7日

¹³朱振岳．高职教育刮目相看数浙江[R]．中国教育报，2002年11月5日

¹⁴朱玉．树人实践[M]．浙江人民出版社，2002（08）：115-166

¹⁵朱玉．树人实践[M]．浙江人民出版社，2002（08）：161

（文见《教育发展研究》2009年第6期，正式发表时有所修改和调整）