农村义务教育投入的主体再认与保障制度变革
马青/东北师范大学农村教育研究所
[摘要]改革开放以来，我国农村义务教育财政体制改革主要遵循着“财力决定论”的逻辑。然而，这种以提高投入重心为主要内容的改革，却始终未能使经费问题得以根本化解。究竟应如何确定农村义务教育投入的主体呢？问题的关键在于实现“效益”与“公平”的有效结合以及地方主观能动性的充分发挥与中央宏观统筹的有效结合。因此，投入主体的确认必须突破“以财定事”的思维局限。按照“以事定财”的逻辑，农村义务教育投入主体的确认应以“县”为单位，实行分类确定。按照制度互补性原理，相应的制度设计包括: 增加县级政府的自有收入,加快推行“省管县”模式;坚持积极差别对待政策,变“区域性”划拨为“县级分位”划拨;改革政绩评价制度,提升教育责任在政绩体系中的地位; 以“权利”制约“权力”，增强“体制外”的监督力量。
[关键词]农村义务教育;投入主体;确认;制度变革
长期以来，经费短缺始终是阻碍我国农村义务教育发展的主要瓶颈。众多学者认为，只有提高投入重心，才能从根本上化解问题。按照这种“财力决定论”的逻辑进行推理，似乎只要“来源”得到保障，农村义务教育投入的窘境就能得以彻底的扭转。从农村义务教育财政体制的变迁来看，投入重心先是层层下放直至乡镇和村，随后又逐步上移，开始是实行“以县为主”，在《义务教育法》重新修订后，伴随着农村义务教育经费保障新机制的实施，中央和省级政府的投入增大，投入重心再次出现了上移的倾向，“以省为主”的投入体制已现雏形。可是，这种以提高投入重心为主的财政体制改革，在缓解经费“来源性”压力的同时，却又陷入了“管理性”困局，经费截留、挪用等现象丛生，投入“缩水”问题也时有发生，严重影响了农村义务教育的健康发展。问题的根本解决必须摆脱“就问题而谈问题”、“就投入而谈投入”的误区，应跳出“财力决定论”的思维惯性，那么，农村义务教育投入究竟应主要由哪级政府承担更为有效，如何才能实现地方政府主观能动性的充分发挥与中央政府宏观统筹的有效结合，就成为亟待进行的研究课题。
一、农村义务教育投入的现实困境
近年来，农村义务教育投入的“来源性”问题受到了普遍重视，可是“管理性”问题却得不到足够的关注。农村义务教育经费保障新机制实施后，“来源性”问题尚未根本化解，而“管理性”问题则更加凸显。
（一）“来源”问题未能根本解决
自分税制改革实施以来，特别是农村税费改革实施后，中央政府与地方政府之间在农村义务教育上的事权与财力不对等的问题愈发严重。农村义务教育经费保障新机制实施后，尽管中央和省级政府加大了经费投入，甚至中央政府在中西部地区还“拿了大头”，可是投入却主要集中于公用经费，人员经费则仍然主要由县级政府“统筹”。按照国际的经验，义务教育公用经费与人员经费之比，小学达到30%对70%，中学达到40%对60%，就被认为是合理的。就我国2000-2005年农村义务教育的公用经费占其事业经费的比重而言，不论是初中还是小学都要小30%。2006年以来农村义务教育公用经费数量有所增加，但其占农村义务教育事业费的比重也很难超过人员经费。那么，农村义务教育就依然是由县级政府承担了主要责任。某种意义上讲，所谓的农村义务教育“经费”保障新机制实际上主要还是农村义务教育“公用经费”保障新机制。针对很多财力薄弱的县而言，“小马拉大车”的局面并没有得到根本改变。2008年9月下旬至年底，国内多个省份先后发生的中小学教师上访事件，很大程度上，正是这种“以县为主”的教师待遇保障体制所导致。
（二）违规现象大量存在
自农村义务教育经费保障机制改革实施以来，中央政府给予了高度重视。国务院及相关部委出台了多项保障政策，内容涉及经费的来源、分配、使用和监督等各个方面。此外，教育部、财政部通过国家教育督导团和全国保障办组成的督查组，对河北、山西等相关省份还进行了专项检查。可是，各种经费违规现象依然大量存在。主要表现为：时限性政策得不到有效贯彻，滞留、不按时划拨问题严重；配套性任务不能充分落实，不少县级政府并未履行配套责任；禁止性政策难以奏效，截流、挤占和挪用现象泛滥成灾。从国家审计署的审计调查来看，在审计调查的16个省份中，有3个省未按照规定的分担比例落实资金，少承担资金1.08亿元，在审计调查的54个县中，有8个县未按规定落实应承担的资金1350.58万元，占应承担资金总额的71.78%；29个县存在滞拨资金的问题；46个县存在挤占挪用教育经费的现象。[1]
（三）“责任”与“激励”不能相容
由于衡量地方政府的投入和产出异常困难,度量成本非常高,因此计时工资制和记件工资制并不可取。此时,根据地方政府的政绩排序来度量其产出就成为一种成本相对较小的可行方式,这种政绩排序考核的是各地区有关指标的相对水平。[2]地方政府官员要获得职位升迁就必须使自己的政绩高于其他的官员。那么，特定的政绩考评体系便产生了特定的政府行为，形成了地方政府官员的一种“应试”心理。虽然不少地区也将教育发展的责任列入政绩考核，但其“强度”明显小于以GDP为核心的经济发展指标。中央政府既要求地方政府保障农村义务教育经费，又不在政绩评价中着重强调发展农村义务教育的责任，从而形成了中央政府为发展农村义务教育而要求地方政府保障投入与地方政府官员为获得升迁而发展经济的矛盾。尽管造成农村义务教育投入问题的原因很多，可是这种发展取向上的矛盾却尤为关键。“经济大省的教育贫困”就是最好的例证。2001-2006年，地方政府预算内教育经费高于财政经常性收入增长的省，最少的年份只有13个，预算内教育经费占财政支出的比例高于上年的省，最少的年份则只有7个。2007年农村义务教育经费保障新机制全面实施后，在强大的政治压力下，部分省级政府的投入增大，县级政府的投入却增长缓慢，而且还出现了负增长。
二、农村义务教育投入主体的重新确认
既然投入重心的变更难以化解农村义务教育投入问题，那么，我们就应摆脱原有的思维定式，对农村义务教育的投入主体进行重新审视。公共产品按照层次划分为地方性公共产品和全国性公共产品。那么，农村义务教育是地方性还是全国性公共产品呢？这是解决农村义务教育投入问题最基本的逻辑起点。而该问题的解决首先在于定位思路的明确，以此为基础才能明晰定位标准，进而对农村义务教育投入主体进行定位。
（一）定位逻辑：变“以财定事”为“以事定财”
农村义务教育投入主体的定位主要有两种思维逻辑，即“以财定事”的逻辑和“以事定财”的逻辑。 “以财定事” 的逻辑，就是在现有的条件下，哪级政府具有相应的财力就由哪级政府承担责任。 “以事定财” 的逻辑，就是哪级政府承担责任的效果更好就由哪级政府承担责任，再根据事权保证相应的财力。依据“以财定事”的逻辑可能会在短期内就使投入问题得到缓解，但难以从根本上化解问题。改革开放以来，我国农村义务教育财政体制之所以始终处于被动调整的状态，很大程度上就是受“以财定事”的思维惯性影响。另外，“以财定事”的逻辑还可能会影响农村义务教育经费的有效利用。假设农村义务教育是地方性公共产品，但是地方政府不具备相应的财力，按照“以财定事”的逻辑，就会交由财力较强的中央政府或省级政府提供。可是，由此引发的委托代理风险又是无法避免的，地方政府官员出于自身利益的考虑往往会将上级政府的投入或者据为己有或者挪作他用，导致投入“粘”在其到达的地方，形成粘苍蝇纸效应(flypaper effect）。[3] “以事定财”的逻辑则按照有效性原则来确定责任承担主体，然后在做出保障其财力的制度安排，并进行严格的问责制度，从而既有利于消除效率低下的弊端，又能避免投入不稳定的问题。显然，农村义务教育投入主体的定位应坚持“以事定财”的逻辑。
（二）定位标准：“效益”结合“公平”
从已有的研究来看，学术界对地方性公共产品和全国性公共产品的划分并没有统一的标准。英国学者巴斯特布尔（C.F.Bastable）认为政府间事权、财权的划分应依据三个原则，即受益原则、行动原则和技术原则。受益对象是全国居民的由中央政府负责支出，受益对象是地方居民的则由地方政府负责；统一规划的领域由中央政府负责，需因地制宜的领域则由地方政府负责；规模大且技术复杂的项目由中央政府负责，否则即由地方政府负责。[4]美国经济学者塞力格曼（Seligman）提出了以效率和规模为准则的划分方式，即规模大的由中央支出，规模小的由地方支出。而国内的很多学者则由公民接受义务教育的权利性和政府对义务教育的责任性推导出农村义务教育的全国性公共产品性质，可是这只能是判断农村义务教育之公共属性的标准，却不能成为政府间责任分工的主要标准。我们认为，不论采取什么样的标准，最终目标都在于公共产品供给效率的提高和质量的改善，即达到用最少的投入来实现最好的效果，而且还不能有失公允。因此，对农村义务教育投入主体的定位至少应符合三个标准，即效益标准、受益标准、公平标准。效益标准是指实现效率最大化和质量最优化的统一，即用最少的投入来办最好的教育。受益标准同样是十分重要的标准，从某种程度上讲，这种“谁受益，谁负责”的方式更能体现公平性。例如，日常消费品的使用，只有实行“谁受益，谁出钱”的原则才是公允的。再者，针对我国区域发展失衡的现实国情，在农村义务教育投入主体的确认中还必须结合中央政府的统筹功能，如此才能真正地维护义务教育的公共属性，并实现其“人类平等的伟大工具”之职能。
（三）农村义务教育投入责任：以“县”为单位分类确定
从效益标准来看，农村义务教育投入主要由县级政府承担更为有效。按照经济学的规律，经费的管理可能出现四种情况，即花自己的钱办别人的事时，只讲成本不讲效果；花别人的钱办自己的事时，只讲效果不讲成本；花别人的钱办别人的事时，既不讲成本也不讲效果；花自己的钱办自己的事时，才既讲成本又讲效果。而农村义务教育经费管理要实现“花自己的钱办自己的事”就应实行经费投入主体与管理主体的统一。就农村义务教育的管理主体而言，无疑应该是县级政府。因为，“地方政府能较好地了解掌握居民的偏好，而中央政府所掌握的关于居民偏好的信息则带有随机性和片面性。中央政府在提供公共产品时必然会受到失真信息的误导，提供的公共产品或者太多造成浪费，或者太少满足不了需要，从而不能达到资源配置优化与社会福利最大化。如果由地方政府来提供公共产品情形就不一样，就不会发生偏差”。[5]而县级政府在整个国家行政体系中所处的“承启”位置，县级政府职能的相对完善和行为的制度化，又决定了县级政府承担经费管理责任的天然优势。县级政府的信息优势也有利于提高农村义务教育质量，更好地满足地方居民的需求和办人民满意的教育。与之相应，只有县级政府成为投入主体时，才能更有利于实现“用最少的钱，办最好教育”的效果。相反如果由中央政府或省级政府埋单，则不仅会影响有效供给，还会增大地方政府利用信息优势同中央政府或省级政府进行讨价还价的砝码，很可能导致各种隐性成本增加，从而降低经费的使用效率。
从受益标准来看，农村义务教育投入同样应主要由县级政府承担。地方性公共产品与全国性公共产品的主要区别在于空间的局限性。地方性公共产品的成本与收益基本上只局限于某一地理区域，全国性公共产品则在主权范围内不受地理空间的局限。有人认为，“作为一项具有明显外部性的公共产品,教育特别是义务教育的作用远远超越了地方的范围而影响到整个国家的发展,而且随着劳动力市场的发育、整合以及劳动力在全社会流动的加剧,教育的外部效用更加突出。因而,把基础教育视为地方事业而要由地方负担费用,在逻辑上是不成立的”。[6]可是，从直接受益上看，农村人口的流动，并不能如同外交、国防那样会同时使全国的居民都受益，主要的受益者仍然只局限于特定地区，只不过可能会由流出地转变为流入地。近年来农民工数量逐步增长，但不可能让所有农民都进城。而且，随着技术进步和资本有机构成的提高，城市吸纳劳动力的能力也很难持续大幅提高，金融危机的爆发已为我们敲响了警钟。那么，农村自身的振兴和小城镇的发展就成为了必然的选择。农村剩余劳动力的就地转移或者就近转移便成为了可能。那么，依据农民的大量流入城市而将农村义务教育确定为全国性公共产品的观点是难以站住脚的。
从公平的角度看，考虑到我国社会发展的失衡性，农村义务教育又不能完全实行以县级政府为主的投入模式。区域发展失衡和区域内部发展失衡是我国的现实国情，尽管随着近年来我国经济发展水平的整体性提升，县级政府的财力得到了极大改善，可是无论在中西部地区还是在东部地区，由于地理、历史的原因，总会存在一些财力较为薄弱的贫困县。如果将发展义务教育的责任交给这些县级政府，在自有财力无法应对的情况下，要么会导致县级政府再次变相地将责任转嫁给当地居民，从而造成“义务”教育不“公共”；要么会造成教育投入不能保障，继续拉大城乡、区域义务教育发展的差距，也会降低义务教育的“公共性”。所以，中央和省级政府对贫困县的支持是不可缺少的。
总之，农村义务教育投入责任在政府间的划分应坚持“效益”结合“公平”的标准，实行“以县为单位分类确定”的模式，在考虑到区域之间和区域内部发展失衡的基础上，对于具备投入能力的县实行县级政府为主的投入模式，对于不具备投入能力的贫困县实行中央和省级政府为主的投入模式。
三、建立以“县”为单位的农村义务教育投入保障制度
既然农村义务教育投入应实行“以县为单位分类确定”的模式，那么，中央政府所应做的就不是提高投入的重心，而应建立以“县”为单位的农村义务教育投入保障制度，在增强县级政府的自有财力水平的前提下，坚持积极差别对待的原则，对“县”实行分类按需对待的策略。相应的制度设计至少应涉及保障的“基础”、“动力”、“监督”三个因素。 “基础”问题的解决在于县级政府自有收入的增加，使县级政府“能够”履责；“动力”问题在于政绩评价制度的改革，使县级政府“愿意”履责；“监督”问题则在于社会监督力量的增强，使县级政府“不得不”履责。
（一）增加县级政府的自有收入：加快推行“省管县”模式
增强地方政府财力的途径主要有两种，一种是加大中央政府对地方政府的转移支付力度；另一种是进行财政体制改革，增加地方政府的自有收入。显然，只有通过后者才能实现“用自己的钱，办自己的事”的效果。较为可行的办法就是加快推行“省管县”模式，完善省级以下财政体制。所谓“省管县”的财政体制就是由省直接对县财政进行管理，是自上而下的放权过程, 即把“市管县”体制下省辖市的部分财权下放到县一级，旨在通过省、市、县三级之间财权的重新配置, 实现县级财权的回归, 从而实现事权和财力的匹配。[7]从各省试点的运行情况看，多数改革比较到位的地区都获得了不小的成效，特别是县（市）级政府的自有财力得到极大增强。以浙江省为例，2004年县乡级财政收入590亿，占全省财政总收入的65.4%，远远超过了省级和市级财政所占比重。而财政支出则占据全省财政支出的63.7%，基本上实现了事权与财力的对等。[8]研究证明，省级以下政府间的财政制度安排是造成省际教育投入差异的重要原因，在省管县模式下，县（市）级政府自有收入对农村义务教育的支出，明显优于市管县模式。[9]
（二）坚持积极差别对待政策：变“区域性”划拨为“县级分位”划拨
针对经济发展的差距，我国往往是以区域为划分单位，将全国划分为东、中、西三大区域，农村义务教育投入问题的解决同样如此。然而，这种划分方式却无法反映作为实施农村义务教育主体之县级政府的实际财力状况，扩大了“贫穷的范围面”，仍无法避免“撒胡椒面”似的投入缺陷，导致有限的资金无法投入到最需要的地方。因为，即使经济不发达的区域和省份也存在着财力充裕的县。2008年，中部地区的江西省有30个县的财政收入超过5亿，12个县的财政收入超过10亿。所以，应将“区域性”划分变为县级“分位”划分，依据农村义务教育现有的发展水平和未来的发展目标，将全国县级单位分为发展型、维持型和贫困型，建立全国县级义务教育经费需求档案。对于发展型和维持型的县，中央政府不进行重点支持，只对维持型的县给予适当的发展经费补助。中央政府和省级政府应制定出教育“贫困”县“脱贫”战略规划，集中财力加大对贫困型县级政府的农村义务教育投入，限期内完成。目标完成后，在按照三种类型重新对县级政府进行排序，再次对贫困型的县进行教育“贫困”治理。据此方法循环进行，以实现农村义务教育的均衡发展。
（三）改革政绩评价制度：提升教育责任在政绩体系中的地位
政绩考核是对地方政府官员进行评价的主要依据，对地方官员的行为具有导向作用。所以，要保障地方政府对农村义务教育投入责任的落实到位就应改革现行的政绩评价体系，不仅要加入教育发展指标，而且还应将教育发展指标的位次提高，并严格执行问责制度，促使县级政府官员“像发展经济那样来发展农村义务教育”。再者，随着我国政府职能由建设型向公共服务型的转变，发展农村义务教育也理所应当成为县级政府的工作重点。可是，至今农村义务教育的地位却仍处于经济发展之后以至边缘，甚至有的县级政府违背国家政策以牺牲教育来换取经济的发展。实践也证明，只要地方政府的领导重视，教育就可能会发展的更好。税费改革后，安徽省之所以能在巨大的财政压力下全力发展农村义务教育，甚至不惜挪用其他方面的投入，很大程度上，就是因为发展农村义务教育已成为一项重要的“政治任务”。因此，政绩评价改革就显得尤为关键。
（四）以“权利”制约“权力”：增强“体制外”的监督力量
正像孟德斯鸠所说的那样，“一切有权力的人都容易滥用权力；要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。 [10]但如果仅有来自政府内部的权力进行监督，“以权力制约权力”的目标也较难实现。社会公众作为我国国家权力的最终享有者和教育的享受者，拥有相应的监督权和知情权。可是，从现有的监督形式来看，我国仍以政府体制内的监督为主，民众难以找到便捷、有效的“说话”渠道，由于监督者与被监督者之间存在着种种相关利益，还容易形成“局内人”效应，导致监督机制流于形式。依据宪法地方政府对地方人民代表大会负责，地方人民代表大会则对地方政府进行监督，但两者存在着众多利益链条，甚至地方人大的经费都要由地方政府提供，于是监督者和被监督者便会形成攻守同盟，这也是农村义务教育投入存在的诸多问题，直到上级政府或者学术界直接介入后才暴露出来的原因。因此，国家应通过相关的政策来鼓励社会各界以民主推选的形式在当地教育、法律、媒体等社会各界选拔富有责任心、正义感的“专家”、媒体记者、教师和农民代表作为核心成员，组成农村义务教育监事会，他们没有工资待遇，不受制于地方政府及其监督部门。并且通过定期民众测评，决定去留。如此，一方面有利于教师、农民等利益相关者的意愿充分表达，因为他们会积极地争取和维护自身的合法利益；另一方面专家的参与，能够增强监督的权威性与专业性；再者，由于不受制于地方政府，也有利于监督信息的披露与违规行为的及时处理。
本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《新农村建设与农村教育发展战略调整研究》的中期研究成果(2007JJD880229)研究成果。
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（文见《教育发展研究》2009年第21期，正式发表时有所修改和调整）