破解独立学院“独立”困境的探讨
费坚 /南京农业大学 /扬州大学
摘要：提起独立学院人们自然就从独立性来认知独立学院，然而如今“独立”的多重潜在隐喻成为制约独立学院生存发展的主要瓶颈。本文主要利用现代理论工具来破解独立学院的发展困境，让“独立”的表面隐喻和潜在隐喻形成契合。同时，笔者针对该设想提出了一系列的组织设计和配套措施。
关键词：独立学院；发展困境；破解路径
独立学院，是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。[1]独立学院是高等教育大众化发展过程中将优质教育资源和社会资本有机结合的新型办学模式，经过几年的实践，已经发展成为民办高等教育事业的重要组成部分。独立学院以“独立”命名，就是从制度意义上赋予其独立的地位，人们理所当然的也就从“独立”一词的表面隐喻来认知独立学院的独立性。然而如今“独立”的多重潜在隐喻亦即实际上许多方面的不独立却成为制约独立学院生存发展的主要瓶颈。因而，如何利用现代理论工具来破解独立学院的发展困境，让“独立”的表面隐喻和潜在隐喻形成契合，使“独立”从稀缺型存在走向选择型存在是理论研究的重点，也正是本文研究的缘起所在。
一、阻碍独立学院“独立”进程的“力场”分析
（一）利益集团的诉求表达使独立缺乏内驱力
在独立学院走向独立的过程中，有许多的群体和个人基于自己的利益考虑而不希望独立学院走向独立，这并不仅仅是一个观念问题，这些利益相关方实际上是形成了大大小小的利益集团。虽然利益集团中各类成员的利益诉求的出发点不尽相同，但是落脚点就是不希望独立学院真正独立。
1、作为利益集团主导成员的母体高校不愿意独立
最初，很多公立大学是利用体制转轨中的制度缺位，以灵活的办学方式弥补办学经费的不足。独立学院存在与发展总是与一定的利益链结在一起，这种利益的分成中就蕴藏着母体高校的“回报”，这样的回报有资金方面的、权力方面的和声望方面的等等。因而，母体高校担心独立学院进一步独立会从其控制下脱钩，失去本应得到的“合理回报”，当然就不愿意独立学院独立。
2、作为利益集团主体成员的独立学院不追求独立
独立学院不愿独立主要是想借着公办学校的优势为自己求生存、谋发展。一个最明显的表现就是在实践中有很多独立学院采用了混淆视听的名称来命名，如**大学临床医学院、**大学理工学院、**大学信息技术学院[2]等。看到这样的名字，人们通常想到的就是大学的普通二级学院，并看不到独立学院的影子，表面看似乎只是个名称问题而已，其实这是独立学院不愿意独立的表现。
3、作为利益集团客体的家长和学生不希望独立
中国民众向来比较相信政府和重视权威，教育部的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(以下简称《若干意见》)规定“申请者要对独立学院的教学和管理负责，并保证办学质量”，那么与普通的民办高校相比，公办高校的独立学院显然更容易吸引家长和学生的眼球，因而在家长和学生的思想中不愿意独立学院走向独立。在选择学校的环节如此，在进入学校后这种情结愈发强烈，几乎所有的学生们都盼望着那一纸毕业证书上能出现一个主办高校的名字。
（二）资本的逐利性使独立缺乏推动力
1、内外投资方对回报的过分期待
资本逐利性所造成的推动力缺失主要表现为合作方不愿独立，所谓“背靠大树好乘凉”，公立大学的优质教育资源和无形资产会给投资方安全感。然而，如果独立学院真正独立，在短期内就很有可能造成回报预期降低以及投资风险增大，作为资本持有者的合作方当然就不愿意独立。同时，举办方并非仅仅像《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》）第十一条所规定的那样“主要利用学校名称、知识产权、管理资源、教育教学资源等参与办学。”有很多的独立学院的举办方和投资方都是公立高校，因此举办方投入的期待回报性也是阻止独立又一重要因素。而在正常的市场状态下，任何投资都是有风险的，目前投入独立学院的部分资本就是利用了国家政策的疏漏和机制的欠缺，利用独立学院这一平台规避市场风险，怀有这种心理的投资者对回报的期待必然是非理性的的，而这种非理性的期待促使他们不愿意甚至阻挠独立学院的独立。
2、收益分配中对人力资本的忽视
目前在很多独立学院中，只有从事学生工作的教师和部分工勤人员是专职工作人员，大部分的专业教师都是由母体高校或者当地其他高校的教师兼职担任。使用兼职教师的确可以有效的降低办学成本，一名专职教师一年至少要发放4-5万元工资，再算上其他的各项补贴这个数额可能会更高。而用兼职教师只需要支付50-100元不等的课时费，假定一名老师一个学期带两门课，则只需要支付4000元左右的课时费。专职兼职费用的巨大差别，让许多的独立学院都选择了使用兼职教师。但是仔细分析之后发现这种分配方式实际上忽视了人力资本的价值，就是在独立学院上课的几千元的课时费绝大部分还是被派出学院提成或共享了，这样的规则显失公平。而这样做的结果就是大大挫伤了教师去独立学院上课的积极性，这种教育成本的节省很大程度上是以牺牲教育的质量为代价的。因而，没有一支业务精湛的教师队伍，教育质量缺乏保证的独立学院，是很难走出母体高校的卵翼真正走向独立。
（三）制度体系的结构失语使独立缺少保障力
1、法律概念的逻辑失序：公信力的缺乏
制度的缺陷主要表现在法律的缺失和对现行法律法规的挑战、法律制度中相关规定的逻辑划分不严密、现有法律法规的既有概念边界不明确等几个方面。我国《宪法》第（19）条规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”用“社会力量”这个概念，旨在强调其办学与政府办学的不同。我国《民办教育促进法》第2条规定：国家机构以外的“社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。”但是《民办教育促进法实施条例》第6条第2款规定：“参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产的管理义务，防止国有资产流失。”该规定明确告诉我们，公办学校可以利用国有资产举办民办学校。这显然与《宪法》 和 《民办教育促进法》的规定有冲突。
《高等教育法》中规定高等学校的举办者可以是国家、企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量都可以是高等教育的举办者，各级人民政府是高等教育管理者，高等学校自身是办学者。而《若干意见》指出社会组织和公民个人是独立学院的合作者，公办高等学校是独立学院办学的申请者。独立学院的举办者、管理者、办学者都没有明确界定，至于合作者、申请者词语本身的涵义也难以与举办者、管理者、办学者对应起来。《若干意见》出现的一些概念定义无法从高等教育法中找到法律依据，也并没有对法律中的有关内容作出科学诠释。
“公办学校”与“民办学校”概念的使用不规范，是现有法律法规的又一个特点。实际上“公”与“民”，从语法上讲是相对反义词，不是严格按同一分类标准划分的，严格的对应措辞应该是“公与私”、“官与民”。如果国家法律法规以及具有指导性作用的政府文件中自身都存在这样的缺陷，势必严重影响其公信力。
2、权力架构的设计失范：执行力的匮乏
目前的独立学院管理根据投资方的不同，管理制度各异，但是不管哪种管理制度，都存在权力失衡、架构失范的组织隐患。我国独立学院比较多的是“公办高校+校办企业”和“公办高校+民营企业”两种形式。“公办高校+校办企业”型, 因为投资方是公办高校的校办企业, 学校对企业有很强的影响力，更有甚者母体高校作为独立学院惟一的投资主体，从而母体学校就掌握了相对完整的控制权。而“公办高校+民营企业”型, 如果母体学校本身没有优良的教育资源作为合作资本, 而只想借独立学院谋取经济利益, 投资方就会成为独立学院的实际掌控者。这两种情况的发生在理论上都是基于股东利益的单边治理, 其流弊往往是举办者代替办学者, 出资者分割法人财产权, 资本趋利性驱逐教育公益性。[3]在这样的环境中，独立学院的内部就会充斥争权夺利之风，由于权力体系的异化，会接连带来各级工作人员的工作体系异化。如此一来就会制造一个“人人都想说的算，没人肯去抓着干”的不良氛围，过大的组织内耗显然会严重制约组织的执行力。
二、破除“独立”困境的多维探究——来自三个层面的对策组合
此种利益集团从组织程度的角度来分析属于非社团性的利益集团，该种利益集团的特点就是没有专门的组织，是建立在共同意识到得种族、语言、宗教、地区和职业利益基础之上的，它们以文化和经济利益为联接点。[4]正是由于这种利益集团组织的不完整性，只要成员中的各成员得到了自己想谋求的利益，或者是失去了谋求这种利益的通路，那么利益集团就会自然的归于瓦解。
（一）深层次分化，多角度突破，瓦解利益集团的联结
1、提高培养质量，赢得社会认可，消除家长学生的担忧
①有效创新，探索办学特色。办学水平与质量、特色与竞争力是独立学院办学的永恒主题。“独立学院要做到有特色，就必须找准自身的发展定位，即在科学分析社会需求和学校所处环境的基础上，根据自身实力确定学校在高等教育系统中的位置，合理地选择自己的发展方向和空间，明确自身的奋斗目标、建设重点和办学特色。”[5]
②多元培养，优化办学模式。按照以学习成绩为标准的一元化评价标准来看，独立学院大部分学生肯定处于劣势，但如果以创业能力、实践能力、文体特长等多元化的评价标准出发，独立学院的学生则具有较大优势。我们应该从学生的实际出发，坚持多元化的质量观，突出个性发展的原则，创造条件培养个性化的人才，在改革中逐渐形成自身的的办学特色。根据实践，独立学院可以采用订单式培养、双轨制培养、中外联合（合作）办学、“双证制”培养模式，促进人才培养模式多元化和最优化。
③扩大宣传，塑造办学形象。独立学院既要内强质量又要外塑形象，即要加大对外宣传的力度，通过各种媒体让社会充分了解学院办学的相关政策、办学运行机制、人才培养模式等。另外还要加大对外拓展力度，通过建立实训基地以及组织学生参加社会实践活动，加强独立学院间的交流与合作，信息共享形成团体优势，让社会各界来关心、参与独立学院的办学。
2、落实法人地位，独立经济核算，剪除母体高校的溢价回报
《若干意见》中规定,独立学院具有独立法人资格,能独立承担民事责任，但是这样的规定目前缺乏具体的制度保障体系。我们谈到母体高校不愿推动独立学院独立的原因就是为了从独立学院获得股权收益之外的回报，而没有一套完备的制度来落实独立学院的法人地位是造成母体高校此种存有此种觊觎的根本原因。只有使这些制度相对科学和完备，才能从制度层面充分保障独立学院的独立性。建立现代学校制度是实现独立学院独立发展、确保独立法人地位的制度保证。概括为为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度为我们设立一个科学高效的现代学校制度提供了良好的范本。现代学校制度“主要指符合现代社会发展要求，契合现代教育的基本理念，以学校产权制度、组织制度和管理制度为主要内容的学校教育制度。” [6]现代学校制度是若干制度的总称，包括学校组织制度、学校管理制度、学校产权制度、独立学院的章程等等。
《民办教育促进法》第35 条规定,民办学校对举办者的投入享有法人财产权。而独立的财务制度是法人财产权的具体体现，是独立学院实行现代法人治理的重要内容，也是独立学院真正独立的必备前提。财务独立是指有独立的单位账号，建立独立的会计核算体系和财务管理机构，内部实行独立的经济核算，并按国家有关规定实行预算管理。独立的核算和财务管理制度是独立学院管理活动的核心手段。基于明确的法人主体制度和独立财务核算制度，独立学院就获得了独立的制度支撑，同时也就彻底的剪断了母体高校对独立学院的控制，进而封堵了母体高校从独立学院获得额外回报的渠道。
3、严格注册登记，规范学院命名，去除独立学院的依赖
2008年颁布的《办法》第二十三条明确规定“依法设立的独立学院，应当按照国家有关规定办理法人登记。”现代学校制度可以确立起学校的法人地位及其相应的权利与义务，而对法人依法办理有关登记也是现代法人治理的必要举措。
一般来说独立学院的名称后缀应以地名或者企业冠名的形式。《办法》规定独立学院不以营利为目的，那自然就不应该属于企业法人。而作为民办机构应该归民政部民间组织管理局管理，在现有的民间组织的分类中，有社会团体、民办非企业单位、基金会、境外基金会代表机构四类。综合分析独立学院的各种属性将其对应归于民办非企业单位是比较合适的。经查中国社会组织网，在国家民间组织管理局登记的主管部门为教育部的组织只有北京师范大学-香港浸会大学联合国际学院，而这并不是一所独立学院。[7]由此看来，目前独立学院的登记制度是很不完善的，在今后的工作中，我们必须从登记注册这一源头性工作上对独立学院进行更加规范的管理，对独立学院的登记程序、主管部门、命名规则都要设立确切的规定。
（二）市场化运作，盈利化转型，调和多元资本的冲突
1、把握市场导向，降低投资风险
独立学院作为中国民办教育的重要部分，走进市场的中扬帆弄潮，最终实现完全的市场化运作将是必然的选择。没有依据市场规律来运作，独立学院永远难以放开手脚、打开束缚，但是市场的开放性给了其机会的同时也增加了资本的风险，那么该如何化解这种矛盾呢？“独立学院人才培养应该与区域经济对接，即根据社会经济发展对人才的需求，坚持把人才培养的目标、规格与用人单位的要求进行有机结合。” [8]独立学院学科和专业的建设，应以就业为导向，延伸和发展母体高校的重点学科和特色专业，主动调整优化学科和专业结构，加强学科专业建设，改革教学方法和手段，以市场需求为原则来建设和发展某些应用性、应急性和超前性的学科和专业。在办学时，独立学院就要“重新区分哪些知识和技能是社会所必需的，哪些是可有可无的，哪些是可增可减的，从而建立起有自己特色的核心课程体系和多元化的辅助课程体系。” [9]将独立学院的办学建立在市场需要的基础上，投资方投入的资本自然不会流于呆坏，资本在运行中展现生机与活力而且还会有扩容升值的空间。从而形成教育和市场的良性互动的局面，有效降低了投资的风险。
2、发展制度雏形，完善分配体系
尽管《办法》规定教育不应当以营利为目的，但是独立学院应当具有盈利的能力。因为假如长期不能盈利，独立学院就会成为一个消耗性的组织，必须完全依靠外部的投入来维持自己的生存。《办法》的制定者也许只是为了维护教育作为公益事业的崇高地位而采用了这样严谨的措辞，却没有向人们说明为了公益的教育是否可以有盈利。根据人们的理解，高等学校的“非营利性”之界定不是说其不可以有盈余，不可以赚钱，只是强调其不可以“营利”为目的。[10] 换言之，只要教育是为了公益性的追求是可以有盈利能力同时进一步推论后也是可以“营利”的。盈利是指的独立学院在一个会计年度里面可以出现的总收入大于总支出的状态，而如何使收入大于支出呢？
从独立学院的经费来源分析，主要有三个方面。一是投资方的资本投入；二是学生的学费；三是独立学院取得的收入。那么独立学院取得收入靠的是它的各项营利性活动，譬如校办企业、专利出让、科技服务等等。在一定时期内投资方出于对风险的规避，投入只能是一定的，而不会任由独立学院开口要钱。那么独立学院的营利活动收入越高，在学生学费一项上的寻租就越少，也就是说作为受教育主体的经济压力会因此而减少。因而，教育的公益性非但没有受到破坏反而是更加优越了。
从人力资本的分配方面分析，提高教师待遇是改善办学质量的必由之路。因为独立学院本身没有国家的财政性经费的支持，教师待遇的提升要靠自己来解决。在投资方投资基本持平，为了维护教育的公益性又不能盲目增收学费的情况下，也只有学校通过营利性活动来增加收入才是提高教师待遇的根本出路。
（三）高标准立法，分权式组织，规范制度体系的构建
1、厘清概念边界，制定口径统一的法律法规
面对存在着诸多矛盾冲突和边界模糊的法律法规以及其他规范性文件，首先厘清基本的概念边界是重振法律公信力的当务之急。独立学院是近些年的新生事物，对其各种概念的定义一直存在很多的争议，但是为了更好的管理和规范独立学院的办学行为，国家教育主管部门有必要就这一问题展开详细的调研和论证，在此基础上尽快把一些基本要件确定下来。比如说公与私、官与民的相对意义；申请者和办学者究竟是什么关系；社会力量与社会组织和公民个人是一个怎样的包含关系等等一系列的问题都是亟待解决的。只有把这些基本概念的边界厘清之后，在共同的措辞空间中开展系统的立法工作，所立之法才能够使为社会所信服之法。在目前的情况下，由于法律体系本身的不完善，利益集团的各方就很容易找到各种法律法规之间的冲突，而简单的选取有利于自己的法律法规来为自己辩解，间接上冲击了法律的崇高地位。
2、促进分权制衡，构建“三权分立”的组织架构
独立学院是社会资本和优质教育资源相结合的产物，为确保独立学院的合法利益，同时也为了保证社会力量办学过程中的合法权益，可以运用“三权分立”的理论架构进行有效治理。独立学院“三权分立”的治理模式，是指在教育改革与发展过程中，形成投资者的所有权、母体高校收益权与独立学院的办学权这三种权力相互制衡的一种体制。具体来说，按照制度化结构治理的原则，首先在成立董事会及其人员组成上，应当体现社会参与管理的要求，至少应包括三方面人员：一是学校投资者；二是教育家和社会贤达或与学校没有直接利害关系的教育行政人员；三是院长、母体高校干部、教师代表、办学方代表、学生代表、家长代表和社区代表等。在这样的董事会里, 投资者考虑办学效益, 学院院长则会从学校教育教学的角度去考虑学校的发展, 而社会贤达则相当于企业中的独立董事, 成为社会利益的代表者。共同治理型是民办高校的理想治理结构。[11]另外，在涉及独立学院重大立项决策，可以采用“三权制衡”的模式防止资本的寻利性，防范投资者的短视，制约举办高校加强控制和反独立的倾向，同时也有利于防止人治的主观臆断性，促进独立学院的重大决策的科学性。
三、结论
按笔者观点及以上论述，目前独立学院只是单一隐喻的过渡性的独立，要求完全的独立任重而道远。而今独立学院的“独立”之路还处在一种由于利益集团博弈、寻利资本冲突和制度规范匮乏所造成的困境之中，要达到对独立学院的矫治，还必须依靠持续不断的努力。套用学者徐建平一句并不是很新鲜的话：“独立学院办学模式的发展前景是光明的，但发展的道路是不平坦的。” [12] “在国家进一步完善法律和政策的基础上，独立学院应该逐步的分化瓦解利益集团的实力、寻求多元资本的平衡和谐。当成长壮大到一定规模、一定程度的时候，从母体中彻底分离出来，成为真正意义上、完全独立的优秀民办大学，应该是一个必然的趋势。” [13]
要想达到光明的彼岸，独立学院必须先完全“独”才能真正“立”，使独立学院从稀缺型存在向选择型存在迈进，真正成为具有自身特色的民办高校，充实到民办教育队伍中去，形成“公”“民”二分天下的格局，方能走出一条我国高等教育发展进步的康庄大道。
参考文献：
[1] 《独立学院设置与管理办法》[EB/OL].
http://www.drcnet.com.cn/DRCNet.Common.Web/DocViewSummary.aspx?docId=1666902&leafId=15809
[2] 独立学院名单[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/67/info7067.htm
[3] 龚山平,斯荣喜.独立学院法人治理及管理机制创新[J].教育发展研究,2007,(3B).
[4] [美]阿尔蒙德,鲍威尔.《比较政治学》[M].上海:上海译文出版社,1987.
[5] 张兴.高等教育办学主体多样化研究[M].上海教育出版社.2003年版，P142-143
[6] 杨天平,张水玲.现代学校制度建设与学校变革研究[J].七方民办高等教育国际论坛学术论文集,2004,(12).
[7] 全国性社会组织查询[DB/OL].
http://www.chinanpo.gov.cn/npowork/dc/searchOrgList.do?action=searchOrgList
[8] 张亚平,冯大生主编.江苏高等教育体制创新与服务能力研究[M].南京:江苏人民出版社,2005.
[9] 贺黎,董普,赵庆祝,王薇华.高等教育新事物——独立学院发展浅议[J].中国地质教育,2005,(1).
[10] 厉以宁.怎样看待教育单位的“利润”与教育的非营利性[N].光明日报，2001-10-16.
[11] 苗庆红,等.怎样优化民办高校治理结构[N].中国教育报, 2006-02-18.
[12] 徐建平,等.公有民办二级学院办学模式研究[J].现代教育科学,2003,(1).
[13] 教育部高等教育评估中心.独立学院办学条件检查验收与教学工作水平评估及经营管理模式创新指导手册[M].北京:华夏教育出版社,2005.
（文见《教育发展研究》2009年第22期，正式发表时有所修改和调整）