以公立学前教育为主导 促进普及和公平
——世界主要国家和地区学前教育办园体制改革的经验
杨冬梅，夏靖，张芬
（北京师范大学 教育学部，北京 100875）
摘要 为有效实现学前教育普及和公平发展，世界主要国家和地区先后进行了以大力发展公立学前教育为主要内容的办园体制改革。其主要经验是：强化政府在学前教育供给中的主导责任；以公立学前教育机构为主导力量促进学前教育普及和公平；建立政府间举办和发展公立学前教育的责任共担制度；财政重点保障公立学前教育发展；优先建设公办幼儿教师队伍；引导并支持私立学前教育向多元化、非营利性方向发展。国际办园体制改革经验对我国新时期深化学前教育办园体制改革进而促进学前教育普及和公平具有积极的启示和借鉴意义。
关键词 办园体制改革；国际学前教育；普及；政府责任；财政保障机制
随着国际社会对学前教育功能价值和公益性质认识的日趋深刻，普及公平而有质量的学前教育日益成为世界主要国家或地区学前教育改革和发展的战略目标。为有效实现这一目标，世界主要国家和地区相继对学前教育进行改革。鉴于办园体制关系到办园主体间的权责分配，进而对教育资源的配置、教育布局结构等产生决定性影响，世界主要国家和地区普遍将办园体制改革作为深化学前教育改革的重要突破口，确立了以公立学前教育为主导的改革路径，通过强化政府举办公立学前教育责任，财政优先、重点用于保障公立学前教育发展，优先建设公办教师队伍等多种举措，有力地促进了学前教育的普及和公平发展。这些国家和地区有法国、美国、韩国、新西兰、澳大利亚、俄罗斯、印度、巴西、墨西哥、古巴、朝鲜、约旦和我国台湾省等，包括经济发达国家、人口大国、发展中国家、社会主义国家以及亚洲国家和地区。
当前，我国学前教育改革和发展正值关键期，社会各界对普及学前教育需求十分强烈。深入研究并揭示世界主要国家和地区学前教育办园体制改革的主要经验，对于深化我国学前教育体制改革、加快学前教育普及和发展具有重要的参考和借鉴意义。
一、世界主要国家和地区推进学前教育办园体制改革的背景
世界主要国家和地区办园体制改革与学前教育功能价值的日益彰显、社会变革、学前教育自身发展困境等有着密不可分的内在联系。
（一）国际社会对学前教育重大意义与价值的认识日趋深刻
在各领域研究的共同推动下，国际社会对学前教育意义和价值的认识不断超越已有框架。首先，学前教育对于个体发展与终身教育具有重要奠基价值。巴西《国家教育计划》（2001年）第1.2条明确指出：在人的全面发展中，学前教育扮演着越来越重要的角色，它奠定了儿童智力、人格、情感、生活以及社会化的基础，该阶段的经验对个体一生发展具有重要的奠基性作用。我国台湾地区《幼儿教育券实施方案》中也强调：幼儿教育不仅是个体终身发展的重要关键阶段，亦是一切教育的基础。其二，发展学前教育有助于增强社会凝聚力、促进政治稳定。学前教育因有助于缩小儿童学业成就差异进而有利于缩小社会发展差异、增强社会凝聚力。正是认识到这一点，美国、以色列、德国和我国台湾地区等将发展弱势种族/地区/民族学前教育作为促进社会融合和政治稳定的重要手段。其三，世界许多国家和地区如美国、英国、印度、挪威等卓有远见地认识到儿童是国家未来人力资源，国家未来发展取决于儿童发展，明确地将儿童早期教育置于事关国家未来实力和国际竞争力的战略高度。对学前教育重大价值意义的深刻认识成为世界主要国家和地区大力推进学前教育办园体制改革、优先发展公立学前教育的根本出发点。
（二）普及学前教育成为世界各国政府有效应对时代变迁和社会发展现实诉求的重要途径
满足妇女就业的愿望、促进妇女工作与家庭责任之间的平衡和着力解决儿童贫困与教育劣势问题等是引发世界各国普遍重视发展学前教育的最直接因素。
随着越来越多的妇女强烈要求走向工作岗位，传统家庭模式逐渐向核心家庭过渡，寻求家庭以外的学前教育服务成为女性实现平等就业最紧迫的需求。而学前教育供给不足则成为妇女就业的最大实际障碍之一。墨西哥学前教育改革前幼儿园所严重不足，约60%的妇女因子女保教问题无从解决而无法就业[1]。为支持妇女就业、实现妇女平等地位，各国相继采取措施大力发展学前教育以保证充足的学前教育供给。消除儿童贫困、维护弱势儿童基本教育和发展权利则是各国政府改革和发展学前教育的又一重要动因。贫困是世界性难题，严重威胁到人类社会的可持续发展，而儿童贫困，特别是教育贫困是贫困代际循环的根源。美国、英国、印度、澳大利亚等国政府在长期的“反贫困”实践中深刻意识到通过为贫困弱势儿童提供普惠性、高质量的学前教育来保障其拥有良好教育开端，是从根源上消除贫困的有效途径。同时，贫困地区和人群的学前教育权利不可能依靠市场或学前教育自身的改革来实现，惟有依靠国家和政府的积极行动以维护弱势群体儿童的学前教育基本权利不受侵害。
（三）学前教育供给体制存在的突出问题成为制约学前教育普及和发展的瓶颈
许多国家和地区长期过度依赖市场机制提供学前教育造成诸多学前教育供给问题，难以满足普及需求，成为引发世界各国和地区改革学前教育办园体制的直接动因。
首先是学前教育机构供给不足。充足的机构供给是保障学前教育普及的基本条件。如前所述，妇女大规模进入劳动力市场以及核心家庭的增加导致学前教育需求空前高涨，而很多国家公共学前教育机构严重不足，学前教育服务受益人群极为有限，据联合国教科文组织发表的报告显示，世界平均每十名儿童中只有一名能够进入学龄前教育机构[2]。因而，扩大学前教育机构数量和规模、增强学前教育供给能力成为各国和地区改革与发展学前教育的首要目标。
其次，学前教育机构布局失衡，农村等贫困地区学前教育供给困难。据联合国儿童基金会研究报告（2003年）显示，因政府对私立机构缺少有效引导和监管，巴西、韩国、印度、埃及、印尼等国家学前教育机构布局明显失衡，绝大多数机构（以私立机构为主）集中在城市等发达地区并服务于有支付能力的人群，农村等贫困地区及其人群学前教育供给非常困难[3]。因此，大力发展和普及农村等贫困地区学前教育成为多国和地区改革办学体制、扩大学前教育供给与普及的重点任务。
再次，私立学前教育机构质量难以控制。许多国家的私立学前教育机构其课程设置、师资聘用和培训等影响教育质量的重要方面均由机构自行解决，而政府对私立机构又缺乏有效的督导、支持和帮助，造成大量私立学前教育机构办学和教育水平与质量参差不齐，严重制约学前教育全面、均衡发展。
综上所述，基于对发展学前教育重要价值的高度认识，为有效应对社会需求和学前教育改革发展面临的挑战，世界主要国家和地区普遍意识到必须大力改革学前教育以促进学前教育的普及和公平发展；鉴于办园体制直接涉及到教育资源配置、教育布局等重要问题，对学前教育普及的影响至关重大，因而成为各国学前教育改革的焦点。
二、世界主要国家和地区学前教育办园体制改革的主要经验
政府与社会之间、各级政府间的办学权责如何分配是决定办园体制改革性质，进而影响改革成败的关键。通过研究发现，世界主要国家和地区改革办园体制的共同趋势和理念就是强化国家提供和举办学前教育的主导责任，在此基础上，积极支持和引导市场、社会参与办学，共同实现学前教育普及。
（一）强化政府提供学前教育的主导责任
学前教育由谁主导提供是决定一国学前教育办园制度性质的关键问题。基于学前教育的重要功能价值和普及学前教育的战略目标，世界主要国家和地区纷纷将由政府主导提供学前教育作为办园体制改革的核心理念。
首先，很多国家明确将学前教育纳入公共服务体系，由国家或政府主导予以保障。如法国《分权法》（1983年）明确规定“国家对于包括学前教育在内的中小学教育‘负有重大责任’”，、《教育法典》（2000年），古巴《教育国有化法》（1961年），巴西《宪法》（1988年）、《教育指导方针与基础法》（1996年），印度《宪法》（1950年），美国《提前开始法》（1981年）和《不让一个儿童落后法》（2001年）等明确规定：学前教育是“国家公共事业，其组织和执行由国家予以保障”，包括学前教育在内的教育“属于国家公共服务”、发展学前教育是国家职责，“国家教育职责包括面向0-6岁儿童的学前教育”、“国家、各州、各市政府及家庭共同承担学前教育责任”，“国家要努力向6岁以下的所有儿童提供学前教育”。这些法律对明确国家主导提供学前教育责任提供了重要依据和根本保障。
其次，为进一步强化政府主导提供学前教育责任，很多国家制定并实施学前教育免费制度，并明确指出国家是推行学前教育免费的主要责任人。法国《教育法典》（2000年）明确指出“建构免费和世俗的各级公共教育是国家的责任，在幼儿学校实施的公立学前教育与义务教育均免费”；英国在《儿童保育法》（2006年）明确政府要“确保适龄儿童接受免费学前教育”；根据巴西《宪法》（1988年）第208条和《教育指导方针与基础法》（1996年）第4条，国家和政府教育责任的第一项即实施包括学前教育在内的免费的基础教育。
值得指出的是，过去长期对投资举办学前教育不太重视的国家和地区，近年也不甘落后，由政府主导提供学前教育的趋势日益明显。其中较为突出的，如韩国政府近年来一改“学前教育属于私人领域事务而非公共责任”的消极态度，对学前教育给予高度重视，大刀阔斧加快建立政府积极干预的公共学前教育体系，举办公共、免费的学前教育如今已成为韩国国家政策法律制定中优先考虑的议题之一。其他类似的国家还有泰国、约旦、蒙古等。
（二）以公立学前教育机构为主导力量促进学前教育普及和公平
世界主要国家和地区在办学体制改革过程中，积极、不断加大公立学前教育机构数量和比例，逐渐确立起以公立学前教育机构为主导力量的办园格局。
首先，许多国家形成了以公立学前教育机构为主体的办园格局。根据2008年公布各国公/私立机构数据统计，世界经合组织（OECD）有一半以上的国家公立机构数比例达50%以上，其中，有约五分之一的国家公立机构数高达80%以上，如卢森堡、法国、匈牙利、比利时、意大利、西班牙、丹麦等，其中卢森堡、法国、匈牙利等国甚至逼近100%；而特别值得关注的是，墨西哥、巴西、俄罗斯、古巴、朝鲜等国也同样以公立学前教育机构为主体，墨西哥公立机构比例为90%，俄罗斯达95%以上，巴西占到75.1%，古巴实行学前教育国有化制度，以国家举办的公立机构为主体。不仅如此，很多国家公立机构在园儿童数占总入园儿童数比例也高于私立机构。据联合国教科文组织2004年报告表明，北美、拉美/加勒比海、欧洲有80%以上的国家其公立机构在园儿童比例超过了50%，甚至更高[4]。
其次，不少原先以私立机构为主的国家和地区，近年来政府举办公立学前教育机构的力度明显增强，以公立园为主导实现普及的趋势日趋明显。这类国家和地区以韩国、印度、约旦和我国台湾地区最具代表性。近年来，为有效解决学前教育供给不足特别是弱势地区、人群学前教育供给难问题，这些国家和地区相继加大财政投入力度，大力增设公立学前教育机构，公立机构数量、比例不断加大，在园儿童数持续上升。韩国自1976年建立第一批5所公立园以来，公立园数量跨越式上升，1986年公立园数达到2562所，比私立园多出800多所 [5]。
需要指出的是，很多国家和地区公立学前教育机构具有明显的弱势扶助性质，是各国和地区普及弱势地区、人群学前教育的中坚力量。在韩国、印度和我国台湾的农村贫困地区、偏远山区或原住民地区，政府明确普设公立学前教育机构，使弱势儿童平等享有学前教育机会成为可能。不仅如此，约旦和我国台湾地区还实行弱势儿童优先入读公立园制度，公立园弱势扶助性质更加凸显。这些国家和地区办学体制改革的成效表明，在保证公立园普惠性和公益性前提下，以公立园为主导力量有利于加快学前教育普及、保障弱势地区及其人群学前教育公平。
（三）建立中央和地方各级政府举办和发展公立学前教育的责任共担制度
在明确由政府主导提供学前教育的基础上，世界主要国家和地区建立了中央和地方政府共同举办和发展公立学前教育的责任共担机制，为公立学前教育健康均衡发展提供了重要保障。
首先，不少国家为保障弱势地区、人群学前教育基本权利逐渐形成以中央政府投资举办为主、地方政府主要负责项目管理和部分经费筹措的办园责任共担模式。学前教育发展不均衡、弱势地区和人群学前教育权益得不到保障是许多国家强化中央政府责任、加大对弱势地区支持以缩小城乡和区域间发展差距的重要动因。印度的“儿童综合发展服务计划”（Integrated Child Development Services）、美国的“开端计划”（Head Start Program）、英国的“确保开端计划”（Sure Start Project）、澳大利亚的“学前教育普及计划”（Universal Access to Early Childhood Education）和古巴的“教育你的孩子计划”（Educate Your Child）等，都是由中央政府发起并主要或全部由中央政府投资举办、旨在面向弱势地区和人群提供免费或低价公立学前教育的项目，地方政府主要负责项目管理，印度个别财力较好的州也承担少部分经费。值得注意的是，这些国家行动计划不少已持续了几十年之久，为了提供更普惠、优质的公立学前教育，印度、美国、英国等在法律中明确提出中央政府要不断加大对这些国家计划的支持以扩大公立学前教育的覆盖面并提升其质量。
其次，部分国家形成以地方政府为主举办公立学前教育、中央政府负责宏观统筹管理的办园责任共担模式。俄罗斯联邦《教育法》（1992年）明文规定组织提供普遍性的免费学前教育是地方政府（主要是市）的权力。2007年俄罗斯市政府办园数在所有政府办园总数中达到了80%以上[6]；巴西联邦政府、州政府和市政府均参与公立园举办和建设，但根据巴西《宪法》（1988年）等相关法律规定，提供免费学前教育主要是各市的责任和义务，市政府应优先发展基础教育和学前教育[7]。因此在巴西所有政府办园中，市立园数比例占绝对优势 [8]；德国的公立园建设及其服务内容的扩展也主要是由各州政府负责。需要指出的是，这些国家鼓励地方政府为主举办公立学前教育目的在于赋予地方政府更多的办园自主权，使学前教育更加适应地方民众需要，中央政府则通过立法、拨款、规划、信息服务、督导等对学前教育进行宏观调控，确保学前教育质量和公平。
（四）建立财政优先、重点发展公立学前教育的保障机制
公立学前教育在实现教育公益性、保障弱势地区和人群平等受教育权利、传达国家意识形态、价值观念等方面具有明显的功能优势，因而成为世界主要国家和地区学前教育财政投入的优先和重点保障对象。
首先，明确学前教育财政投入优先、重点用于举办和发展公立学前教育机构。根据巴西《宪法》（1988年）第八章第213条规定，公共资金应用于包括公立学前教育机构在内的公立学校，政府有优先投资和扩展地方公共教育系统的法定义务。此外，《宪法》还设定了包括公立园在内的公立教育预算最低比例标准。在《国家教育计划》（2000年）中巴西政府再次重申确保国家资源用于发展包括公立园在内的联邦公共教育；俄罗斯在《学前教育机构示范条例》中也规定了公立园的运行所需费用和设备的提供由政府负责，私立园则自行负责，由此为公立园的优先发展提供了法律依据；我国台湾地区各市县公立园经费全部由政府负担，幼教总经费的90%用于支持公立园发展，同时公立园接受政府的供给预算。学前教育财政的优先、重点保障使公立机构获得了更充足的财政资源，为其健康稳定发展奠定了物质基础。
其次，不断加大对公立学前教育的财政投入力度以确保其持续健康发展。美国《开端计划法案》（2007年修订）明确规定，联邦政府每年对属于公立学前教育系统的开端计划投资要根据需要持续增加；印度公立学前教育主要依托“儿童综合发展服务计划”来实施，为扩大公立学前教育机会并提升其质量，印度政府不断追加财政投入，“八五”期间共投入了260.13亿卢布，“九五”期间增至570.23亿卢布，“十五”期间则增至1168.45亿卢布，与“八五”间相比总量翻了近5番。此外，印度政府2008年决定上调“儿童综合发展服务计划”教师工资，仅此一项政府则多支出5亿多卢布。各国对公立学前教育的持续加大投入有力地保障了公立学前教育的可持续发展，更好地彰显了公立学前教育的公益性质。
（五）着重建设公办幼儿教师队伍以确保公立学前教育有质量的普及
世界主要国家和地区在大力发展公立学前教育机构以扩大教育机会的同时，高度重视公立园教师队伍建设，以保障公立学前教育有质量的普及。
首先，明确公立园幼儿教师的身份与地位。明确的身份定位是落实教师合法地位和权益的前提。不少国家和地区对公立园教师做出了明确、高位的身份定位，主要有三类：国家公务员、国家或者地方教育公务员和公务雇员。法国、古巴公立园教师与小学教师同样都属于正式的国家公务人员；日本公立园分为国立园和公立园，其中，国立园教师是国家教育公务员，公立园教师是地方教育公务员；英、美等国公立学校附属幼儿园教师属于公务雇员身份。这些国家对公立园教师身份的明确规定为落实教师地位及其正当权益提供了刚性保障。
其次，着力保障公立园教师的工资待遇。工资待遇对稳定教师队伍、提升教师职业吸引力有着重要的影响。许多国家和地区明确规定公立园教师与中小学教师享有同等工资待遇。我国台湾地区《幼稚教育法》（1981年）第13条规定，公立幼儿园教师的工资待遇、保险、福利、退休、抚恤等比照公立国民小学教师的规定办理；法国、韩国、古巴等国政府也明文规定公立园教师享受与小、中学教师同等的工资待遇，工资由政府财政拨付。政府的着力保障使这些国家的公立园教师普遍享有较高的工资待遇，如古巴公立园教师月工资接近大学教授，与医生相当[9]；日本国立和公立园教师工资比一般国家公务员还高出20%左右。与之同时，巴西、印度等国通过相关法律政策对公立园教师最低工资标准做出规定，使公立园教师的基本工资待遇明显提高。
第三，严格准入，从源头上保证公立园教师队伍素质。基于教师素质对学前教育质量的重要影响，世界主要国家和地区对公立园教师的甄选、聘用通常有严格的资质要求。美国对公立学校附属幼儿园和“提前开端”计划幼儿教师资格要求都很高，前者必须具有学士学位，且在经过州政府核准、有资格颁发证书的大学的教育系取得幼儿教育证书才可能被录用[10]；后者最低学历必须达到相当于我国大专水平。韩国国立、公立园教师必须拥有4年学院或大学学历，入职前要经过严格的符合公务员招考要求的国家考试[11]。值得关注的是，近年来不断提高公立园教师准入资质的国家越来越多。
第四，着力加强公立园教师职业培训促进专业发展。在职培训既是教师的正当权益也是教师的责任或义务，近年越来越多的国家和地区对此做出明确规定。根据日本《教育公务员特例法》（1949年）第21条，包括幼儿教师在内的公立学校教师兼具在职培训的权利和义务；美国不少州政府要求公立园教师必须在规定年限内通过继续教育获得更高级学位才有可能升级或延长教学证书；为了切实维护公立园教师在职培训和专业发展权益，古巴政府特别制定了在职教师带薪休假学习政策，教师进修期间工资待遇和岗位均保留不变，以使教师更加积极、主动地接受培训。
（六）引导并支持私立学前教育向多元化和公益性方向发展
私立学前教育对于增强一国或地区的学前教育供给能力，满足家庭和社会对学前教育的多元化需求，形成公、私立机构之间良性竞争机制等均具有重要作用。因此，世界主要国家和地区在推进以公办为主导的办园体制改革时，亦将私立学前教育视为学前教育事业的重要组成部分和促进学前教育普及的有益力量，积极鼓励和支持私立学前教育的健康发展。
首先，积极引导私立学前教育向多元化方向发展。世界主要国家和地区政府大力举办公立学前教育机构的主要目的是面向社会提供普惠性的、基本的公共学前教育，而其发展私立学前教育的主旨则在于满足家庭和社会对学前教育的选择自由。因此，各国和地区给予了私立学前教育机构较高的自主权，鼓励这些机构在接受各种法律法规保护和规范的同时，积极探索多元化办学。如今私立学前教育机构在许多国家从办学理念、课程设计、开放时间、实施场所到组织形式等都较为灵活多样，满足了家庭和社会对学前教育的多重需求。
其次，引导并支持私立学前教育向非营利性方向发展，更显其公益性。其中一举措是将政府财政适当投向私立机构，要求获得资助的机构必须将其所获资助用于非营利目的。巴西《宪法》（1988年）第八章第213条明确规定，公共资金用于民办学校、教会或慈善学校必须确保其非营利的目的；另一重要举措是将私立机构区分为非营利性质和营利性质两类，并优先给予前者财政支持，如美国、英国、葡萄牙和我国的港澳地区等。以我国港澳地区为例，香港明确规定，符合资格的非牟利机构可获得政府财政补助，营利性机构则不在其列；澳门出台了《为普及免费教育订定对非营利性私立教育机构给予之辅助》等系列政策，亦主张财政资助非营利性幼教机构。这些举措有助于引导社会举办更多非营利性机构和促使一部分营利性机构逐渐转变为非营利性机构，对于促进私立学前教育机构更好地满足普通民众需求、进一步实现学前教育公平与均衡发展具有积极的意义。
参考文献：
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http://nieer.org/resources/research/HeadStartChapter.pdf.2009-10-18.
(文见《教育发展研究》2010年第24期，正式发表时略有调整。)