由“计划”转向“市场”
——高校专业设置管理方式的应然选择
杨同毅/华中科技大学博士研究生，青岛农业大学教授 (青岛 266109)
摘要：高等学校专业设置与审批一直沿用着“计划”式的管理方式，但是，随着社会环境的变化和高等学校自身的发展，“计划”式的管理方式已经不能适应学校发展的需要，需要进行适应性变革，即实行“市场”化的管理方式，由重视申报审批向重视举办质量评估转变，由资源分配向资源调控转变。
关键词：专业设置 管理方式 市场
专业申报与审批是高等学校和高等教育主管部门每年都要进行的重要工作。一直以来，高等学校要举办专业，就需要向教育行政主管部门申报，由主管部门审核把关，批准了才能举办。从建国以来，我国的高等学校专业设置管理就沿用着这样的管理方式。尽管改革开放之后，我国的专业设置工作先后于1987年、1993年、1998年作了三次大的调整，[1]但是，调整的只是专业的种类和数量，专业设置的管理方式却始终没有改变。2010年3月29日，教育部高等教育司下发了《关于征求本科专业目录修订工作意见和建议的通知》（教高司函〔2010〕50号），就专业目录的修订征求意见，其中包括“对改革专业设置调整管理办法”的意见和建议。也就是说，这次不仅仅是对“专业目录”进行修订，而且还可能对专业设置管理方式进行改革。对此，笔者发表一点个人意见，以供大家讨论。
一、高等学校专业设置管理的实质
从我国高等教育发展的来看，自1999年高等教育扩招以来，高等学校的专业数量（包括学科分布）有了一个较快发展，很多单科性高校都发展成为了多科性大学。比如全国的农林高校，截止到2008年6月，平均设置专业为51个，覆盖的学科门类都达到了7个以上。[2]全国高校的专业发展基本上都遵从着这一模式。很显然，高等学校的专业发展与规模扩大存在着正向相关性。那么，高等学校为什么谋求设置更多的专业？教育行政主管部门为什么要控制高等学校的专业设置？这其中的实质是什么？弄清了这个问题，就会对高等学校的专业申报和教育行政主管部门的审核把关有一个更加清楚的认识。众所周知，高等学校是以专业为人才培养的基本单元，尽管“热门”专业与“冷门”专业在专业规模上有所差异，但由于受师资、办学条件和就业等因素的制约，单一专业的学生规模总是被限定在一定的范围内。这样，在专业规模一定的条件下，拥有的专业越多，所能容纳的学生数量就越多，学校的在校生规模就会越大。我国普通高校的教育拨款机制主要是按照学生“人头”进行拨款，这样，学生规模越大，办学的整体效益也就越高。因此，从本质上讲，“专业”是一个学校办学的基本资源，专业申报是高等学校谋取办学资源的行为，拥有更多的资源、追求更大的规模效益是学校设置专业的基本动力。而专业审批是教育行政主管部门对某一高校是否具有对某专业的资源使用权的资格认定，也是对高等教育专业结构与布局进行调整的过程，因此，专业审批是一种资源配置与调整行为。这样，专业申报与审批就构成了一对矛盾，高等学校总是希望获得更多的办学资源，想方设法增设更多的专业，而教育主管部门总是对高等学校是否具有这种资源的使用资格持谨慎的态度。高等学校的专业设置就是在学校与主管部门的博弈中向前推进。
二、传统的专业设置管理方式具有时代的合理性
到目前为止，高等学校始终按照教育部颁布的《专业目录》进行专业申报，教育行政主管部门则按照国家计划、学校属性等来审批高等学校的专业设置和进行专业结构与布局的调整。这种管理方式带有较强的“计划”色彩，[3]是一种“计划”式的管理方式。这种“计划”式的管理方式与当时我国的社会经济发展模式相适应，并在社会及高等教育体制转轨过程中发挥了重要的质量保证作用。
首先，这种管理方式与当时的社会经济体制相适应。[4]社会经济发展模式是计划性的，因此，与之相匹配的人才培养也应是计划性的，落实在专业结构与布局上就是按照社会经济结构与布局设置高等学校，按照高校属性进行专业配置。国家根据不同地域的社会经济布局与发展需要，设置不同性质的学校，为这一地域的社会生产培养需要的人才，所以，农业高校办到农村去、矿业院校办到矿山去、石油院校办到油田去，等等。直到现在，学校的原有学科“属性”也是主管部门审批专业的重要依据。毫无疑问，这种按照社会经济布局设置高校、配置专业资源的方式具有“高效”、“经济”、“对口”的特点，较好地满足了当时的社会经济发展需要。
其次，这种管理方式与当时的高等教育管理体制相匹配。我国的高等教育实行的是高度集中的计划管理，作为高等教育事业的组成部分，高等学校的专业设置自然也要进行严格的计划控制与管理。在哪里设置、设置什么专业，甚至专业的培养目标、课程体系和教学内容、专业规模等都由上级行政主管部门来“计划”控制。高等学校只需按照“计划”和“生产标准”进行人才培养，然后按照国家“计划”将“产品”配送到计划好的部门就可以了。
再次，这种管理方式在高等教育“市场”转轨过程中较好地发挥了质量控制作用。长期以来，我国的高等教育都是一种“精英”教育模式，高等学校一直面对着巨大的“市场”需求。尽管从1999年开始扩招，2002年高等教育的毛入学率达到15%，进入“大众化”阶段， 2007年毛入学率达到23%，但是，高等教育的“市场”仍然保持着“校方市场”的强势。面对巨大的高等教育需求，高等学校只要设置专业进行招生，就一定有充裕的生源。对于那些“热门”专业、“时髦”专业，不论举办的学校条件优劣，都会因为专业本身的“热门”而被学生及其家长“追捧”。在这种市场状态下，高等学校受市场利益的驱动在专业设置上容易发生非理性行为。因此，在缺乏必要的市场约束机制的前提下，上级主管部门的行政审批就成为控制专业设置质量的有效手段。实际上，审批制也的确发挥了控制功能。从全国农业高校的专业设置情况来看，尽管随着规模扩张基本上都发展成为了“多科性”院校，但是，其主要专业仍然限定在农学及拓展出来的理学、工学、管理学学科之中，而且，农学学科依然是农林院校的最优势学科，[5]其“非农”专业基本上是沿着“涉农——近农——非农”路径拓展出来的。其他从单科院校发展起来的高等学校也有着类似的发展历程。很显然，这种发展模式保证了专业建设的学科依托和办学条件基础，从而基本保证了高等学校专业设置的起始质量。
三、社会经济发展模式的改变和高等教育体制的变革呼唤新的资源配置方式
尽管“计划”式的专业设置管理方式一直延用至今，并仍然在发挥着作用。但是，随着我国市场经济体制的建立和发展、高等教育管理体制的改革与深化、高等学校专业结构的变迁和高等教育市场的变化，传统的专业设置管理方式已经表现出了与环境的不相适应，甚至已经对高等学校的办学构成了某种阻碍。
首先，社会经济发展模式已经由“计划”模式转为“市场”模式，经济结构与布局已经主要由市场调节而不是计划调节，特别是随着我国工业化、信息化的发展，与此相关的产业已经不受自然地理环境的制约，产业布局具有了更大的“市场”随机性。从一定意义上讲，任何一个区域的经济结构都表现出了潜在的“全科”属性。与此相适应，任何一个区域中的高等学校都需要及时根据所在地域经济发展状况设置新专业以满足社会需要，都具有发展成为多科性或综合性的潜在可能。那种按照计划好的经济结构与布局、学校原来的学科“属性”、固定的专业目录来申报和审批专业的做法，显然与社会经济发展需求和高等学校发展需要相矛盾。
其次，高等学校已经成为面向社会自主办学的独立“法人”，根据发展需要自我设置专业是《高等教育法》赋予高校的权利。从理论上讲，“专业审批”这一行政行为不能也不应该超越“法”的规定。如果一个学校愿意申报某一专业且满足举办的条件，比如会计学（2010年教育部控制专业），尽管已有很多高校设置了此专业，教育主管部门也不应以行政手段剥夺该高校设置此专业的权利。主管部门可以通过公布相关信息进行必要的引导，但不能采取行政“剥夺”的方式，这有损于资源分配的公正性，也不利于高校之间的正当竞争和特色办学。
第三，随着高等学校自身的发展，各学校的专业结构已经达到了一个新的稳定平台。高等学校难以再通过“挖潜”实现专业数量的快速增长。而且，高等教育整体发展趋稳，生源也开始表现出萎缩的态势，高等教育市场开始向“生源”市场转化，高校需要以高质量的教学来获得市场竞争力。从环境因素看，政府已由重视规模扩张转向重视教育质量，对学校、专业的评估力度加大，社会对高校教学质量的关注也明显增强，提高人才培养质量的呼声和大学生就业难给高等学校带来很大的压力。这一切都使高等学校增设新专业的需求明显降低，高校的注意力开始转向提高现有专业的教学质量上。学校专业设置更加“理性”，对于新专业的申报开始持比较慎重的态度。换句话说，“市场”这只看不见的手已经开始对高校的专业设置发挥作用，“市场”获利将是高校设置新专业的根本性动力。
第四，在市场机制作用下，行政手段的控制性在降低，甚至面临着尴尬的结果。有人于2004 年对四川省69 所高校的专业设置进行调查，发现超过85％的学校设置了计算机和外语等专业，近50%的学校设置了艺术设计、电子信息科学与技术、电子信息工程等新兴专业。[6]北京、辽宁、广东等的相关研究也得出了相同的结论。[7]全国高校都出现了专业设置趋同的现象。[8]这说明，在“市场”利益驱动下，行政手段的控制作用是十分有限的，仅仅依靠行政手段难以对专业设置的结构与布局进行有效地调控。
很显然，高等学校自身和赖以生存的社会环境的变化使传统的“计划”式专业设置管理方式变得不可能了。在新的社会环境中，高等学校专业的设置和调整，既要遵循高等教育发展规律，又要遵循市场经济发展规律[9]，教育主管部门不应再简单地沿用计划经济的手段去处理在市场机制中所遇到的问题，[10]应充分发挥市场的调节作用，建立“市场”化的管理方式。具体说来，就是将专业设置权归还给高校，由学校面向社会根据需要自行设置与调整专业，让“市场”成为专业资源配置的主导力量。不可否认，市场机制会带来高校的趋利行为，并可能使专业设置具有一定的盲目性和投机性，也可能导致专业建设过程中的“浪费”，但是，“市场”化的管理方式符合社会环境的需求和高等学校的主体利益，有利于培养高校的主体意识、竞争意识和质量意识，有利于高校采取适合自己特点的发展道路和进行特色办学。
四、政府应建立符合“市场”规律的宏观调控方式
以“市场”为主导，并不是不要行政管理。只不过应改变传统的管理方式，建立符合市场规律的更加宏观的调控方式，要由重视审批环节向重视举办质量评估转变，由资源分配向资源调控转变。具体说来，主要应作如下改变：
1.政府的宏观调控应主要通过“市场”的方式而不是行政命令的方式进行。比如，政府应通过利益杠杆来调节高校对于“冷”“热”门专业的追求。对于国计民生需要但市场需求较低的基础专业、冷门专业，政府应给予利益倾斜，让那些举办这些专业的高校，能够获得与举办“热门”专业相当的利益，从而让承担这些专业的学校安心办好这些专业而不是盲目地追随“市场”利益。不是利用行政命令和主管者的好恶来限制某些专业的设置，而是通过利益调整让高校进行“市场”选择，以达到优化资源配置的目的。
2.教育主管部门仍需保留前期的审核权。但是，审核的不是某一具体的专业，而是针对学校有无举办某一个学科门类专业的资格进行审核。在已有的学科门类范围内，由学校自己确定专业设置，向教育行政主管部门备案即可。对于超越了原有学科范围的新专业，即涉及到新的学科门类应由教育行政主管部门组织相关专家进行严格的审查。
3.应建立明确的“市场”准入标准，对于新专业应设置明确的最低标准。比如，在第一次申报时（学科门类设置资格）须有能够满足专业核心课程的一定量的师资；此学科门类的第二个专业与第一个专业之间应有一定时间的申报间隔；每增加一个专业应有一定量的专业教师的增长，对于学科门类之内的专业应有一个平均的师资、条件值，等等。准入标准应是量化的绝对标准，达到了就准许进入，不进行控制性、平衡性删减。这样，可以改变过去由于担心审批不通过而重申报轻建设的状况，促进学校加强申报专业的前期建设投入，保证新专业的基础质量。
4.加大对专业举办质量的评估，发布高校专业质量信息。这应成为主管部门专业设置管理的工作重点。对专业举办质量和举办资格进行5年一轮的审核评估。凡是评估不合格的，撤销该校此学科门类的专业举办资格，并向社会公布。要定期向社会发布按专业统计的毕业生就业率、专业人才社会需求状况等信息。通过评估、相关信息发布引导学生对于专业的选择，让各高校的专业在市场竞争中优胜劣汰。
5．省属本科院校的专业设置管理权还应放到省里，由省级教育行政部门进行审批和评估。教育部对省属高校进行抽样评估，凡是抽样评估有问题的，可以从招生计划等方面对该省进行“制裁”。这样，有利于提高省级政府的统筹能力和责任，发挥省级主管部门的积极性，也有利于提高专业设置对于地方经济发展的适应性。
教育部早在2001年就提出了我国本科专业设置改革的目标，指出要“形成与社会主义市场经济体制相适应的学科专业调整机制”，[11]现在，是时候了。
参考文献：
[1]曾冬梅.建国以来我国大学本科专业结构调整的历史演进[M].南宁:广西教育出版社,2004.89.
[2]中华人民共和国教育部高等教育司编.中国普通高等学校本科专业设置大全（2008年版）[M].北京：首都师范大学出版社,2008.
[3]丛珊珊.改革开放30年我国高校本科专业设置的演变与思考[J].现代教育科学,2009(4).
[4][10]汪晓村等.我国大学本科专业设置与调整的历史演变和现实思考[J].高等教育研究,2006(11).
[5] 陈 然,江青艳等.我国高等农林院校学科专业状况研究[A].全国高等农业教育研究会2008年年会论文.
[6] 何岸，杜学元. 高校专业设置雷同问题浅析——以四川省为例[J]. 清华大学教育研究,2004(5).
[7] 刘晖.北京高等学校专业结构现状分析[J].中国高教研究,2004(10); 王少媛,刘宝生.辽宁省普通高校本科专业设置情况分析[J].辽宁教育研究,2008(3); 张曾,李华.广东省高校本科专业结构现状分析[J].高等教育与学术研究,2008(8).
[8]邓岳敏.我国高校专业设置趋同问题探析[J].广东工业大学学报(社会科学版),2009(2).
[9] 何秀成.经济发展与大学自身要素对高等教育专业设置的影响[J].高教探索,2004 (3).
[11]教育部.《关于做好普通高等学校本科学科专业结构调整工作的若干原则意见》，教高〔2001〕5号.
(文见《教育发展研究》2010年13-14期，正式发表时略有调整。)