论学生参与大学规章的制定
——一个基于比较的考察
江林海
摘要：学生参与大学规章制定，是学生参与高校管理的一种重要形式。基于高校学生乃是大学自治的主体之一，保障相对人参与是正当程序的基本要求，学生参与制定大学规章获得了正当的理论基础。在教育发达国家和地区，高校学生参与大学规章制定的形式，主要包括提出建议与参加决策，个体参与与群体参与等。以此为鉴，我国应当强化大学自治和正当程序理念，保护学生在大学规章制定中的知情权、建议权和决策权等权利，并通过培育学生组织等保障学生更好地参与大学规章的制定。
关键词：学生参与；大学规章；制定；比较考察
作者简介: 江林海 浙江工业大学 副教授 邮编 310032
中图分类号：G640 文献标识码：A
大学规章制定是高校管理的基本内容和重要环节。学生参与大学规章制定，是学生参与高校管理的一种重要形式。20世纪中后期以来，学生参与高校管理作为一种教育理念逐渐被越来越多的人所接受。学生参与作为一种权力分享，是高校管理民主化、效率化的重要步骤。正如布鲁贝克在《高等教育哲学》中所言，“明智的分享权力并不等于削弱权力，反而可以多出成果[1]”。随着学生参与高校管理程度的不断加深，大学规章制定中的学生参与理论基础不断充实，方式更加多样，呈现出新的特点。本文试在比较考察教育发达国家和地区做法的基础上，分析我国学生参与制定大学规章存在的问题，并提出改进的意见和建议。
一、学生参与大学规章制定的理论基础
关于学生参与高校管理的理论基础，学者们已经从政治学、经济学、社会学、管理学和教育学等学科视角分别进行了建构。对于大学这一特殊的学术组织和规章制定这一具有“立法”性质的活动，我们还可以从大学自治理论和正当程序理论的角度进一步加以考察。
（一）高校学生乃大学自治的主体之一
关于大学自治的内涵及其与学术自由的关系，不同国家、地区的表述并不完全一致。在美国，大学自治是学术自由概念的一部分，是一种“团体性的学术自由”，与个人的学术自由相辅相承。如美国学者爱德华•希尔斯认为: “所谓大学自治是指大学作为一个法人团体享有不受国家、教会及任何其他官方或非官方法人团体和个人， 如统治者、政治家、政府官员、教派官员、宣传人员或企业主干预的自由[2]”。大学自治是依学术本质的自治，原则上只要是大学为达成其研究与教学功能所必要的合理事项，都属于大学自治的范围。之所以实行大学自治的理由，在于大学是生产和传播高深知识的地方，“既然高深学问需要超出一般的、复杂的甚至是神秘的知识，那么自然只有学者能够深刻的理解它的复杂性。因而，在知识问题上，应该让专家单独解决这一领域中的问题。他们应该是一个自治团体[3]”。为了确保大学对外能够在不受外力不当干预的情况下，按照学术与教育事务本身的自主规律性，自行组织教育、教学活动，实现学术提升与培育人才的目标，对内有一个有利于研究、教育与学习的优良环境，维持井然的教育、教学和生活秩序，必需实行大学自治。
大学自治在对外关系上，主要涉及与国家的关系，即国家对大学自治的保障与干预，也即涉及大学与立法、司法之间的界限；在内部关系中，体现为一种对高校内部事务进行自主管理的能动权力，包括大学自治立法权（规章制定权）、大学自治行政权（执行权）等。随着知识经济的到来，服务型大学作为一种新的大学模式逐渐为国际理论界所关注和讨论。不仅美国，澳大利亚、新西兰、加拿大、英国、瑞典、挪威、法国、德国的大学，都在某种程度上以不同方式向服务型大学的方向发展，服务型大学很可能成为全球大学发展的共同趋势[4]。正如学者指出的:“大学不能只为了教师及其学科而存在，大学之所以存在，第一是要为学生服务，坚持人本主义的哲学概念，使学生获得全面发展；第二是要为社会发展服务[5]”。越来越多的学者认为，大学自治的主体包括高校学生，高校的事务应由高校的成员(教师、职员、学生)共同决定。高校应保证学生参与高校教育决策，听取学生的意见，最佳方式莫过于让学生亲自参与到与其有重要关系的学校内部管理中来，将学生的意愿直接反映到管理中去，从而达到教育服务的直接性、有效性。因此，学生参与大学规章的制定，乃是作为大学自治主体的固有权利。当然，这并不意味着我们主张高校学生参与所有大学规章的制定，甚至回到历史上曾经出现的“学生治校”模式。学生参与制定的大学规章范围，主要应以涉及学生权益为限。
（二）相对人参与是正当程序的基本要求
正当程序原则是宪政国家最为重要的法治理念，源于英国的自然正义原则，一般认为1215年英国大宪章是正当程序的源头。自然正义原则有两项基本要求：“任何人不能审理自己或与自己有利害关系的案件；任何一方的诉词都要被听取[6]”。美国将正当程序原则写入宪法，后又通过第十四条修正案，赋予其至高无上的权威。正当程序包括实体性正当程序和程序性正当程序，不仅适用于司法、行政活动，也适用于立法活动。立法活动的正当程序要求，一是给相对人表达意见的机会，即保证其立法过程中的参与权。立法涉及到的是不特定主体的利益，程序的正当性要求立法必须听取相对人的意见和建议。凡是某行为涉及到相对人的利益时，应该听取相对人的陈述或辩解。二是说明理由。立法应当说明决策理由，这样，不仅使当事人及利害关系人不独知其然，而且知其所以然。立法程序正当性要求立法决策者对相对人的意见作出回应，说明采纳意见与不采纳意见的理由。
大学规章的制定作为高校的一种“立法”活动，其制定程序也应符合正当性的要求。涉及学生的事项，大学是否制定规章、立什么规章、规章内容如何规定，高校学生应有动议权。大学生是大学里最大的群体，他们应该享有对学校和自身事务的管理权，参与高校的管理是合法的要求，他们的意见和建议应当在大学规章中有所体现。由于高校学生通过参与规章制定过程，向高校管理者充分反映了他们的意见，同时，高校管理者通过说明理由，其意图也获得了学生的理解，这样自然就使大学规章更容易得到高校学生的“信仰”，在执行中得到学生的配合。另一方面，高校学生已经具有初步成熟的知识体系和独立的判断能力，不乏一些可贵的革新思想和富有建设性的意见。在大学规章的制定过程中，如果能按照正当程序要求保证高校学生知情权、建议权、听证权等权利的享有，则不仅会避免高校的自治走向专断，还会为高校自身发展与高等教育革新输入新鲜血液。在美国，从学者的论著中可以看出其对学生参与大学规章制定问题的重视。如著名的高等教育法学家William.A. Kaplin 教授认为，学生参与其行为规则的制定对确保他们的共识是很有价值的；George P. Smith 教授则在诸如涉及学生权益的校规制定等事项上，力主一定要保障学生有效参与[7]。至于学生参与的具体形式，各国则有所不同。
二、学生参与大学规章制定的主要形式——以美国为例
各国学生参与高校管理，都经历了一个漫长的发展变化过程。相应地，高校学生对大学规章制定的参与也经历了一个发展变化的过程。以美国为例，美国在殖民时期，学生在高校管理方面基本没有自由和影响；从内战时期开始，在一些非学术领域，高校的独裁制和家长制开始出现一定范围内的松动；到19世纪末，许多高校允许学生有一定程度的选课自由，学生还被允许自己寻找住所，还发展了体育活动、办报办刊、戏剧演出、辩论活动等课外活动项目，学生自由程度和参与意识有所萌发。从20世纪20年代开始，在Antich College和Benington College等高校，不断有学生被接纳为学校行政管理委员会的成员，学生在一定程度上参与了大学规章的制定；到了20世纪60年代，受到国内反战思潮和国际反帝斗争的影响，美国高校学生积极关注并投身于政治运动，并由此激发了学生对参与学校管理的要求。学生通过游行、示威等各种方式争取在校园范围内的更大自主权力，并对美国大学内部管理产生了重要的影响。到今天，美国高校已经建立许多保障学生参与大学规章制定的制度。学生也采取了比较理性、倾向于合作而非对抗的方式参与大学规章的制定，并在具体的实践中不断合理调适和平稳发展[8]。据1999年美国哥伦比亚大学法学院的Curtis J. Berger与Vivian Berger两位教授的调查，美国159所高校（92所私立，67所公立）中有将近80%的高校允许学生参与大学学生惩戒等规章的制定[9]。
现阶段，以AAUP为首的美国十个全国性教育团体在最新修订的《关于学生权利与自由的联合声明》中重申，“学生作为学术共同体的成员，应该有权利以个人或集体的方式，就学校政策和涉及学生群体整体利益的事项自由地发表意见，对于影响学术和学生事务的大学政策的形成和运用过程，学生群体应该有很明确的参与方式。”该声明的第十脚注，还特别将此处的学术和学生事务广泛地阐释为包括所有有关学生教育经历的行政和政策事宜[10]。日本东京大学的“大学改革委员会研究发展小组”在其所提的“改革大学制度专题报告书”中，也曾做过类似的阐释。
通过对以上规定进行分析，我们可以发现，学生参与大学规章的制定，以是否具有决定权考察，主要可以分为提出建议与参加决策；以参与是否具有组织性划分，则可以分成直接参与与间接参与。
（一）提出建议与参加决策
大学制定规章，如涉及学生权益，则必须尊重学生的知情权（如公布），听取学生的意见和建议（如召开座谈会或者听证会）。如美国加州大学伯克利分校的校规中规定：在修订学生行为守则（广义的制定程序）时，除非是基于全校范围的相关政策的调整或特别的规定，否则校长必须咨询教师、教工人员和学生的意见，包括学生代表们的意见。大学社区的任何成员在任何时间都有权利向校长提交修改学生行为规则的书面建议。在正式修改学生行为守则前，所有的修改意见都要提交分管法律事务的副校长办公室，以审查确保其与全校政策以及法律相一致。在不少国家和地区的高校里，学生甚至可以通过在大学委员会中拥有一席之地，取得一定的决策权，直接介入大学规章的制定。据美国的一项调查，在大约88％的美国高校中，其各种委员会中均有学生代表参加；在大约20％的高校中，其董事会允许学生列席[11]。密歇根大学规定，学生行为规范的修订，必须经过学生冲突解决办公室内部的自我评价、外部同层次学校的审查以及学生集体委员会的审查，最后由校董事会批准实施。在我国台湾地区，学生参与制定大学规章的权利还得到了法律明文规定的保障。《大学法》（2003修订）第17条第1款明确规定：“大学为增进教育效果，应由经选举产生之学生代表出席校务会议，并出席与其学业、生活及订定奖惩有关规章之会议”等。
（二）直接参与与间接参与
高校学生除了以个人的名义直接参与大学规章的制定活动外，还可以通过其它直接或者间接的参与方式：一是通过大学委员会。在美国大学中，通常有许多专门委员会，其成员一般由教师、学生及其他人员组成。这些委员会能够对学校的规章进行讨论、审议、建议，有的拥有一定决策权。许多高校的学生在大学委员会中拥有一席之地，并在大学规章的制定中发挥积极作用。二是学生参议院。学生参议院是美国高校学生参与管理的重要组织形式，它对学生事务拥有一定的管理权力，为学生提供了自我管理的平台和机会。学生参议员经全体学生选举产生或者从各种学生群体和团体中选出。学生参议院调查、听取和收集学生的各种反映，并与学校磋商解决办法；每学期一次的例行访谈校长，讨论和询问有关学生关心的问题等，并参与大学规章的制定。三是发挥学生报社和学生电台的作用和影响。学生报纸范围从国际风云到校内比赛，应有尽有，在大学校园生活中发挥着重要作用。美国高校的学生报基本上是学生自办，其经费管理、内容编辑等都由学生自主负责。学生办报事实上是学生参与管理的一种重要形式，它能够直接或间接地对大学规章的制定产生影响。通过群体有组织地参与大学规章的制定，显然更有利于提高学生参与的质量和影响力[12]。
三、返观中国：现实问题与完善路径
近年来，我国不少高校都在尝试开展一些鼓励大学生参与学校管理和自我管理的活动，但从整体上看，学生参与管理还普遍存在着参与程度不足、参与范围有限、参与效度不高的现象。由于缺少健全的机制和程序，使得学生的参与仅仅局限于部分一般性决策和决策的初始阶段，而学校改革发展重大方针的确定和重要决策的制定以及决策的拟订方案、筛选评价、比较择优、组织实施、监督反馈等阶段则普遍缺乏学生有组织、高质量、实质性的参与。而学生组织和学生干部更多的是在管理人员和学工干部的指挥下承担事务性、联络性工作，同样缺少独立锻炼的机会。很多学生提到，通过座谈会反映意见缺乏强制力，难以对决策产生影响，而学代会、自律会等学生组织代表的产生不具有广泛性，往往成为“干部的会议”，难以反映广大学生的心声。显而易见的是，参与制定政策和进入决策层是学生眼中参与学校事务管理最有效的两个途径，而这恰恰是我们目前工作的空白点。但同时相当一部分学生对于参与到政策制订和决策机构中去之后，他们自身能否得到充分的尊重以及他们的意见能否获得足够的重视也有相当大的疑虑[13]。
在我国，根据《高等教育法》第41条第1款的规定，校长享有制定具体规章制度的职权。大学规章的制定，通常是各个主管部门提出立项意见并提出规章草案，报校长办公会议审议决定。在这个过程中，尽管有时会通过座谈会等形式征求学生意见，但常流为走过场，形式化、表面化倾向较为严重。大学规章一旦制定以后，一般都是高校自身基于教育部相关规定或情势变化启动修改程序，高校学生尚没有启动规章修改的权利。追根溯源，我们不难发现，我国高校在制定关涉学生权益的规章的过程中，未能充分保证学生参与权的行使，恰恰正是因为缺乏大学自治和正当程序的理念。由于长期实行计划经济体制与高等教育集权制度，我国高校更多地受到政府控制，自治空间非常狭小。高校制定大学规章，往往更多地体现了政府的意志，而不是真正体现大学自治的理念，高校学生被片面地视为管理的客体。另一方面，我国法治建设中“重实体、轻程序”的传统根深蒂固，高校管理者的正当程序意识仍然比较淡薄，对“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本差别”（威廉•道格拉斯语）缺乏深刻的认识，忽视了学生的程序权利保护并通过程序保护体现其实体权利。因此，与教育发达国家和地区存在明显差距就不难理解了。尽管这些国家的学生参与大学规章制定均经历了较长的发展变化过程，但是我们仍然可以相信，我国高校学生参与制定大学规章同样具有美好的前景，具体改进路径试建议如下：
（一）强化大学自治和正当程序理念
作为大学规章制定者的高校管理者，应当率先强化大学自治和正当程序的理念。大学基于大学自治拥有制定大学规章的权力。学生作为高校成员之一，理应与高校管理者、教师和其它员工分享高校管理的权力，其作为高校主体的权利应当得到尊重，参与制定大学规章属于题中应有之义。正当程序要求让学生参与涉及其自身利益的大学规章的制定，否则此类规章侵犯学生权益的可能性无疑将大大增加。在制定程序排斥学生参与的情况下，即便制定出的是实体正当的规章，也会让其可接受性与学生遵守的自觉性大打折扣。很多时候，学生对一项制度的抵触往往并非基于制度内容本身，而是源于对酝酿过程的不民主以及出台程序的不公开。学校政策的主要制定者和执行者是否具有鼓励学生参与决策的理念，将直接影响到学生参与程度的高低和参与作用的发挥。因此，各级管理者要充分尊重学生的人格和合法权利，承认学生在学校运行中的主体地位，努力营造有利于学生参与的政治文化氛围，为学生参与学校决策和管理创造良好的环境。
（二）保障学生参与制定大学规章权
高校在制定涉及学生权益规章的时候，首先要尊重学生的知情权，要履行公布和说明义务，将立什么规章、为什么立规章、规章作了哪些规定告知学生，使学生了解大学规章的出台背景和主要内容；其次，要切实落实学生的建议权（包括修改现行大学规章的动议权），要通过召开座谈会、听证会等形式，主动征求学生的意见，学生意见不予采纳的要予以说明理由；再次，可以改革学位授予委员会等大学管理组织，适当吸收学生代表直接参加大学规章的制定过程，渐进地赋予学生一定的决策权。建议将来修订《高等教育法》时，要将高校学生参与制定大学规章作为一项权利法定化，制定大学规章必须听取学生意见，学生意见不予采纳的要予以说明理由，未经这一程序的规章不发生效力，法院在司法审查中可直接撤销依之作出的行为。
（三）引导学生有组织地参与大学规章制定
学生通过学生团体参与大学规章的制定，对民主反映学生诉求大有裨益。一旦允许学生直接参与大学规章制定并具有决策权，则更需要通过学生代表来行使这一权利。我国现有学生团体为数不少，但多数不具有以团体身份参与大学自治事务的权利，难以在大学规章制定过程中反映并维护学生的相关权益。政府和高校要加强引导，健全学生会等学生组织，将学生组织作为制定大学规章时征求意见的对象之一，认真听取其意见建议；要完善学代会制度，使选出的代表能够真正成为学生权益的代表，在大学规章的制定过程发挥应有的作用。高校学生也要努力提高主人翁意识，提升参政议政的能力和民主法制意识，建设好学生团体，更好地参与大学规章的制定，共同实现大学自治的美丽图景。
参考文献
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（文见《教育发展研究》2011年第三期，正式发表时略有删改。）