论高校组织模式存在的问题与重构
全力
（温州大学，副研究员， 温州 325000）
摘要：大学是以知识为操作材料，从事专门知识的传播、创造、应用、整合的组织，学术性是大学的本质，但当今高校组织模式的行政化以及官本位文化的盛行，与大学之本质相违背，学术屈从于行政权力，阻碍了高等教育的发展。因此，高校需要破除行政化，简政放权，实现大部制改革，重建有利于学术的大学组织文化。
关键词：组织模式；行政化；组织文化
近年来，我国高等教育发展迅速，2009年共有各类高等院校2689所，在校学生人数2979万人，位居世界第一，高等教育的毛入学率为24.2%。但是，在高等教育规模快速发展的同时，也暴露出越来越多的问题，比如科研投入产出比低、大学精神沦丧、大学学术的异化等等。出现窘境的原因是多方面的，其中之一在于高校未处理好规模扩张与组织模式变革之间的关系，高校的组织模式与所处之环境呈现出诸多冲突和不协调之处。生存环境的变化要求高校在组织模式上进行变革，以此来适应组织的复杂性，并与外界环境融合。纵观世界大学的发展历程就是一部大学组织制度与社会环境互动的历史，世界一流大学都是在主动响应环境的变化而不断进行革新中屹立于世界大学顶峰的。在我国从教育大国向教育强国迈进的背景下，打造一批高水平乃至世界一流的大学已经上升到国家战略的高度，而建设高水平大学不仅仅是要素集聚的过程，更需要科学构建高校组织模式，适应并推动高等教育的发展。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》明确提出要完善中国特色现代大学制度，要推行教育管理体制改革，高校的组织模式变革成为了重点关注的对象。本文将探讨现有高校组织模式存在的问题，以及重构的路径和目标。
一、现有高校组织模式的主要问题
在长期的计划经济体制下，我国高等院校作为教育或其他政府部门的行政下属，其内部组织管理活动也依据政府的组织方式与管理模式，行政结构上是条块分割的直线职能制模式，学术组织结构上以“校—院—系”三级结构为基本类别，带有浓重的经验性、行政性特征[1]。这一管理体制虽经上世纪80年代至今的多次变革，学校的办学自主权得以扩大，行政色彩得以弱化，办学水平得到提高，但由于宏观政治体制和现行的资源配置方式的关系，目前的高校组织模式仍然带有浓重的行政化色彩，甚至被学者戏称为“计划经济的最后一座堡垒”。具体来看，我国高校组织模式的弊端主要体现在如下几方面：
1、高校管理模式行政化
成长于计划经济体制的我国高校仍然深受传统教育管理体制的束缚，管理模式的行政化主要体现在两方面：
其一是高校外部管理体制的行政化，主要体现在政府对高校的管理体制上。现有管理体制把高校作为国家行政体系在高等教育系统的延伸，所有的高校都被定义一定的行政级别，教育部属重点985大学为副部级大学，普通本科院校为局级。政府通过对高校领导的任免和选拔控制了学校的人事权，由此产生的高校领导有相当部分具有政府部门任职背景，这就使得高校领导的身份首先是官员、然后才是教育管理者，根据相关调查，北京大学、清华大学、浙江大学等11所985高校的22名党政一把手，有超过半数的曾在党政结构任职[2]，在地方高校中同样存在此问题，一些即将退休的地市级副职官员到高校中担任正职，本应由教育家治理的学校变成由官僚治理，加深了高校对于政府的行政依附关系。上级主管部门不仅控制了高校领导的任免，而且积压了高校在招生、学科专业设置、教学、学术研究上的自主权，比如主管部门利用自身掌握的资源，采用各种评审、申请、教学评估等方式，强化了对高校的行政控制和直接干预。
其二是高校内部的行政化。在高校外部管理体制行政化的同时，高校内部的行政权力也日趋膨胀，呈现出日益加剧的干部管理体制的“官本位”。如果说高校外部管理体制的行政化是由我国现行体制决定的话，那么高校内部的行政化完全是自导自演。在高校外部管理体制行政化的影响下，既得利益的驱使下，高校内部的行政化也越演愈烈。在高校内部从校长到处长、科长都对应相应的行政级别，行政管理模式统治着高校。学校内部行政权力膨胀带来了严重的不良后果，行政权力与学术权力之间关系倒置。大学从其诞生开始，就一直作为传递深奥知识、分析批判现存知识，并探索新的学问领域的机构[3]，可见大学的本质职能在于创造和传播知识，学术是大学的根本，因此，学术权力也应该在高校内占据主导地位，并且学术权力的拥有者应该是真正参与科研和教学的学术人员。但目前，纵观国内高校学术权力或者为行政权力所压制，或者二者融为一体。学术权力的分配以行政权力为基础进行，如学术委员会主任一般由大学校长兼任，委员组成则无一例外是各学院院长和部处负责人，而真正应该掌握学术权力的学术人员却被排挤。高度的集权剥夺了教师在教学管理上的主动权，高校教学内容的安排、专业、教材的设定都由行政部门决定，使得教学内容违背教学规律，使得教育的实际结果与大学的职能相脱节甚至背道而驰。
2、高校组织结构增加了交易成本
根据新制度经济学理论，由于有限理性和机会主义存在，任何组织的运行都有成本，因此需要选择最佳的组织模式以实现组织成本最小。高校的交易成本主要是内部的管理成本、信息沟通成本等，比如在教育生产过程中学校制定各种计划、目标、规章制度并监督保证其有效实施的成本。
高校现有的金字塔式的组织结构是遵循韦伯的科层制理论而设计，该理论认为，如果能够找到预先存在的确定的理性技术与方法，组织即可实现最优目标。该组织结构是与过去确定性、线性、序列性易于量化、有清晰的起点和明确的终点的环境相适应的。但是，这一组织结构在外界环境逐渐已经演变为非对称性、混沌和分形的、不可预测的系统的情况下[4]，不仅未发生变革而且变得愈加严重。学校的管理机构日趋庞大，部门众多，一所2万人规模的普通本科院校拥有的党政部门多达30余个，仅处级干部就100多名，这一现象也被戏称为“校级干部——走廊，处级干部——礼堂，科级干部——操场”。并且，学校在加强管理的名义下，机构不断膨胀，比如为了迎接本科教学水平评估而设立评建办，为申请博士点而设立申博办等等，而欧美大学的组织结构设置则相对简单、分工明确，其效率也较高，如拥有三万多名学生的德国柏林自由大学仅仅拥有8个行政机构，即人力资源和财务部、工程和设备部、国际办公室、学术事务部、科学研究部、数字系统中心、能源审核与电力管理服务部、性别公平办公室[5]。
层级繁多、结构复杂的现有高校组织结构在两方面增加了交易成本。一方面，众多的行政机构增加了管理成本。根据管理幅度理论，众多的管理机构已远远超过了最优的管理幅度，这就导致学校领导对各行政部门的控制能力下降，并且，我国高校中行政人员比重在30%以上，庞大的行政机构造成了职能交叉、多头指挥，效率低下等问题。另一方面，科层制的组织结构使得层级繁多，增加了信息沟通成本，高校内部信息传递不畅、高层领导难以快捷地获取来自学生与教师的信息，而普通教师与工作人员对于学校的决策也缺乏理解与支持，这就使得领导决策缺乏实际依据，导致决策的不民主和低效率。
3、高校组织文化压抑创新
所谓文化，就是一群人共同分享的价值和信念体系，高校的组织文化就是其全体成员共享的机制系统。多普森等把大学组织文化模式划分为四种类型：学院模式、官僚模式、团队模式和企业模式。学院模式是以尊重学术权威、学者治校和教授治校为代表的经典治理模式，官僚模式是按照韦伯的科层原理设立的组织文化模式，团队模式是由众多分散团队组成的组织任务明确、强调成员间合作的组织文化模式，企业模式是一种外适型的组织文化模式。当然，任何一所大学均为此四种类型文化的交融汇聚的产物。值得强调的是，高校组织是依赖共享价值和信息系统得以不断延续的，这也正是高校组织比商业组织寿命更长，影响力更大的主要原因所在。但时至今日，我国的高校组织文化却令人担忧。无可否认，高校社会化色彩越来越浓厚，其内部越来越多地充斥着各种利益的关系和利益的冲突，大学作为知识的殿堂已不再令人感到那么的单纯和神圣。
首先，高校内部“拜官文化”的盛行，压抑了学术自由与创新。在今日之大学文化中，“以官为尊、以官为荣、以官为大、以官为求的官本位文化泛滥”，“拜官文化”的盛行压抑了高校的尊重知识人才文化的盛行[5]，致使学校内部不当教授而争当处长，高校对学术自由和真理的追求让位于科层规则。
其次，高校内部学术文化的异化。在市场机制对高校传统文化的冲击下，高校传统的学术标准和道德观念发生了动摇，尤其是近年来功利化的学术评价制度，科研工作量化评价以SCI、SSCI等作为评价工具，导致高校出现各种各样的学术造假，诸如校长学术抄袭、院士学术造假之类的事例层出不穷。
二、组织重构的动力机制
任何一个组织要想变化，都要有巨大的外力挤压，有组织内部变革的强烈要求，有对未来的策划提供具有连贯性的替代。英国著名教育家阿什比把影响大学的主要力量分为三种：一是社会对人才的需求，二是来自大学自身的内在发展逻辑的力量，三是来自于政府的政治力量，这三种力量中，社会需求和政治力量可以看作高校发展的外部力量，而高校自身发展逻辑则为其内部力量，从不同力量发展而来的高校也呈现出不同的效率和稳定性。除此三种力量之外，高校信息化建设也推动了高校组织的重构。
1、社会需求力量
在当今条件下，社会需求已经成为了大学发展以及变革主要动力[6]。现今中国大学所处外部环境已和其建立之初有了天壤之别。首先是高等教育的需求规模增大，随着我国经济的快速发展，对高等教育人才需求的规模迅速扩大，我国的高等教育已经由精英教育转变为大众教育。高等教育培养的目标不再是社会精英阶层，而是培养符合社会需求的各专业人才。其次，我国高等教育需求的层次提高，伴随着全球化竞争的加剧，我国要想提升国家竞争力就必须培养一大批高素质人才，而建设高水平大学就成了必然选择。社会需求的变化必然会推动高校组织模式的变革，根据管理学的权变理论，并不存在完美的管理模式，组织的管理模式必须不断地根据外在环境的变化作出反应，实施变革。当组织环境发生变化时，现行的组织结构就会呈现出不适应甚至完全无效，原有的组织结构成为了持续发展的阻力，此时就需要对现行组织结构加以调整，以适应发展的需要。
2、政府的政治力量
当今世界，大学已经成为国家发展的重要推动力量，高等教育已经成为社会经济发展的支持要素，比如世界经济最发达的美国拥有数量最多的顶级大学。可以说，大学的发展建设是国家战略的重要组成部分。自上世纪90年代以来，针对当前高校组织模式的弊端，我国政府推行了事业单位改革、人事制度改革等相关政策，2010年7月公布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》，对高校的改革提出了明确的目标，要求“健全统筹有力、权责明确的教育管理体制。以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平。明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”。可见，对高校组织模式的变革存在相应的政策依据。
3、高校组织内部力量
大学是以知识的传播、应用和创造为主要目标的机构，最初的大学的知识主要是与宗教相关的神学知识，随着知识的发展逐渐演变出法学、医学等知识[7]。进入工业社会后，伴随着知识数量的不断增加，知识的探究也越来越精细，这就导致了学科的分化。然而学科分化的结果必然要求学科之间的交流和融合，诸多现代重大问题无法用某单一学科的理论加以解释，这必然要求不同的知识、不同学科的相互结合，促成了学科之间的融合。国内的高校组织普遍存在学科专业划分过细，导致学科专业缺乏整体性以及知识的支离破碎。普通的本科大学通常拥有二十甚至三十个学院，而在欧美大学多数按照大学科门类设置学院，拥有的学院数量较少。可见，现有的高校组织管理模式和学科划分限制了学科之间的交流和融合，不利于知识的创造和传播。
4、电子校务的推动
电子校务，就是以教育系统的办公自动化为基础实现高校管理决策的科学化和公共服务电子化。电子校务改变了高校组织内的信息分布和权力结构。在电子校务条件下，信息的传递不再按照传统的层级逐渐进行，而是以开放的网络传播方式进行，这提升了信息传播的效率，并且借助于BBS等信息手段支持，全校师生员工获取信息的权力和机会相对均衡，组织成员之间的交流也更为频繁。信息传播效率的提高加速，信息获取机会的增多，使得高校的信息结构向交互化和网络化方向发展，信息分布趋于均衡。
而当电子校务引起信息结构变化时，权力结构必将发生相应的变化。电子校务促使行政权力下移，促使高校组织结构扁平化，更多的分权和授权不可避免。电子校务条件下，信息技术改变了原有的层级之间信息不均的现象，普通师生和行政人员获取信息的机会大大增加，伴随着掌握信息的更加充分，其决策能力大大提升，从而导致高校组织的分权。
电子校务打破了高校组织之间的条块分割、等级森严的格局，使高校组织向扁平化、矩阵化和柔性化转变。
三、高校组织模式的重构
当前高校出现的诸多问题都在于没能处理好变与不变的关系，陈旧的组织模式被坚守而大学精神被丢弃，因而在高校组织模式的变革中必须着眼于大学的本质与学术精神。大学基本任务包括三方面：传播、扩展和应用知识，三者分别于大学的教学、研究和社会服务职能相对应。事实上，三种任务的实现均和知识有关，知识是高校的基础素材，高校组织是社会的学术与文化组织，因此现代大学组织模式的建立应该体现其文化特性，高校组织模式的重构也必须体现学术性，必须以增强学科发展活力、提高学术生产力为最终目标。
1、管理模式的去行政化
首先，高校外部管理模式的去行政化。作为高校管理者，教育管理部门应该简政放权，转变职能，逐步落实高校的办学自主权，改革各级教育部门办学的模式。教育管理部门主要从事宏观指导、综合协调等职能，而不应该以教学评估等名义直接参与高校的教学、学术活动。另外，应该变革现有大学校长的“官僚化选拔方式”，大学校长应该由教育家担任。可参照西方的校长遴选模式，组建由教育部门、学者、教授、校友和其他社会人士组成的遴选委员会，负责对高校校长进行选拔，校长专职从事教育管理活动。
其次，高校内部管理模式的去行政化。必须重塑大学的学术组织特性，改变行政权力对于学术权力的压制，重新彰显学术权力，各项资源配置向一线教师、科研人员倾斜。在学校层面应该完善高校的法人治理结构，建立教授委员会，吸引优秀的学术人员参与高校管理工作，由教授委员会负责学科规划、学位审定、职称评定等问题。在院系层面，强化院系的学术管理职能，给予基础学术组织决定院系发展规划和专业发展、教师招聘、课程设置经费使用的权利，调动一线教师和学术人员的责任意识和创新意识。
最后，建立权力约束机制。权力的下放过程中，必须构建相应的权力制衡机制。否则，无约束的权力，必然导致权力的滥用。根据新制度经济学的委托代理机制，在政府、学校、学院之间建立剩余控制权激励制度，通过详实的契约，明确各方的权利义务，不同主体之间的权利主体应当明确。
2、组织机构的重构
在现代大学巨型的、多目标的、复杂而且松散连结的情况下，高校内部的组织机构必须进行调整，进行必要机构改革，实现学部制。应该实现对学科的超越，超越并非简单地否定学科，而是实现不同学科的相互借鉴和融合。学科作为高校最基础的学术单元，组织机构的设置必须有利于学科的发展。首先，应该针对学科专业的高度分化现状，提倡大学科概念，过于细化的学科划分，肢解了学术组织的整体合理性，也不利于学术的发展。其次，实现学科共同体的相互承认，学科共同体内部和学科共同体之间的相互承认是学科发展和高校学术进步的前提。从欧美大学学科设置的经验上来看，打破细化的学科边界之后，有效促进了学科之间的交流和学习，产生了大量跨学科的创新研究[8]。目前国内已经有部分高校在学部制上进行了有益的探索，比如浙江大学、武汉大学等研究型大学。浙江大学在进行学部制改革后，促进了相近学科之间的信息、资源共享，产生了类似于“头脑风暴”般的创新成果，有助于院系间的整合和复合创新型人才的培养。在行政结构设置上，精简行政机构数量和人员编制，利用电子校务推进学校的行政机构改革。高校信息化的实践证明，信息化可以提高了信息沟通和交流的效率，使信息传递更加准确，为学校的行政改革提供强有力的技术支持。高校在行政结构上应该实现组织结构的扁平化、矩阵化、柔性化，赋予普通工作人员更多的决策权力，只有这样才能充分调动组织成员的自主性，更好的为教学科研服务，实现高校的跨越式发展。
3、组织文化建设
根据社会学的研究，组织内一致的文化价值观，相比各种正式的治理机制成本更低、效率更高，可以更好的调节组织成员的行为，适应组织目标。同样，在组织变革过程中，组织通过构成要素和要素间关系的变动形成新的组织结构，新的结构形成后如果缺乏与之相适应的文化价值观，真正的组织模式的转型则难以实现。高校组织文化建设就是形成共同愿景，形成组织成员共同的价值观，愿意为组织的战略愿景去奉献，可以创造巨大的组织凝聚力。
目前，许多高校对于组织文化、大学之精神关注不足，导致大学的核心价值观沦丧。针对目前高校内“拜官文化”盛行和学术异化等现象，首先在制度上应该将学术自由精神具体体现在制度层面，强化独立意识，建立一种行政与学术权威相互牵制的制度，把学术权力和行政权力分割，行政权力服务于学术权力。其次应该改变急功近利的学术评价方式，对不同学术思想兼容并包，尊重学者的独立人格，在学术评价上，坚持以质为本，而非以量取胜，以长期的考核替代短期的绩效考核。只有如此才能促进学术创造和学术人才的成长，大学之精神也才能得以实现。毕竟，大学之存在不仅在于大楼和大师，更重要的是大学之个性和文化精神，大学之精神存，大学就可以焕发旺盛创造力。
参考文献
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[8] 张鹏，凌健.如何在坚守中前行：中国大学快速发展后的探讨和思考 —“大学发展与组织变革高峰论坛”综述[J] 复旦教育论坛 2010,3:66-69.
（文见《教育发展研究》2011年第3期，正式发表时略有删改。）