省域推进素质教育的政策分析与理论思考*
——基于山东省区域推进素质教育的经验
孙元涛
浙江大学教育学院 博士后，（杭州 310028）
摘 要：我国近年来的高考改革，越来越倾向于将权力下放到省级行政单位，高等学校的招生，也实现了以省为单位配额，兼之省级政府和教育行政部门有较强的行政权威和决策资源，因此，以省为单位推进素质教育，施政者面临的决策风险大大降低，决策基础较为坚实。但是，通过刚性制度推进规范化办学，还远未抵及素质教育的核心。素质教育的进一步深化，尚需转变政校关系，引导舆论导向，整饬区域环境，提升决策、施政的专业化水平。
关键词：素质教育；区域推进；决策分析
以1999年中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》的颁布为标志，以提高国民素质为根本宗旨、以创新精神和实践能力培养为重点的素质教育进入了全面推进的新阶段。自上而下的行政推动，对素质教育的落实起到了重要的推动作用。但是，由于我国地域辽阔，各地经济发展水平差异较大，且文化水平及原有的教育基础状况极不平衡，因此，要想在推进素质教育的进程中实现全国上下“一盘棋”，是不切实际的。而且，素质教育这样一篇“大文章”，单靠某一所或某几所学校独立探索，虽然可能在改革实践中形成亮点，但从总体上而言则难以真正成“文”。更何况，离开了区域层面的整体推动和外部环境的支持，学校孤立探索所面临的阻碍和风险将大大增加。基于此，素质教育的全面推进既不能确立统一的步调，也不能用一把尺子来衡量。而是应该鼓励不同层次、不同地域的地方政府和教育行政部门，以自身现有的基础条件为出发点，因地制宜地确立适合自身发展水平、切合区域发展定位、适应当地经济社会发展需要的素质教育目标系统。通过放权、赋责、增能，激活区域行政推进素质教育的责任感和创造力，这是保证素质教育重心下移，即由国家层面的政策倡导逐渐渗透到学校日常教育教学行为中去的关键环节。因此，以“区域”为具体行动单位，以区域内的整体策划、全局联动为推进机制，在区域深化素质教育的过程中积聚力量，凝练经验，并且在条件适当的时候扩大经验和资源的辐射范围，可能是当前社会条件下全面推进素质教育较为务实的选择。
但是，“区域推进”是一个富有弹性的概念。究竟是以多大范围、哪一层级的区域为推进素质教育的具体行动单位，在学术研究和决策方面均无明确界定。早期被作为典型经验的“汨罗经验”、“烟台经验”，以及后来受到广泛关注的“闵行模式”、“潍坊模式”等等，均是在县、市（区）的层次上展开素质教育的“区域”实践的。而近几年来，山东省以省为单位推行素质教育的“区域探索”，则为区域推进素质教育提供了另一种经验。那么，以省为单位推进素质教育的政策基础是什么？山东省区域推进素质教育的实践，为素质教育的区域深化提供了哪些值得汲取的经验？如何更有效地提升区域推进素质教育的合理性与有效性？
一、山东省区域推进素质教育的成效与特点
2007年1月26日，山东省人民政府颁发了《关于大力推进素质教育的意见》，这标志着全面实施素质教育不仅被提高到了教育工作主题的位置，而且成为省级政府关切的重心和施政的重点。时隔一年之后，山东省副省长黄胜在全省年度教育工作会议上更进一步提出“把素质教育始终作为教育工作的主题，排除一切阻力和干扰，坚持不懈、义无反顾地抓下去，不达目的誓不罢休”、“必要时挥泪斩马谡”。这一鲜明的立场，略显强硬的措辞背后，既体现出施政者推进素质教育的决心，亦同时反衬出施政者对素质教育改革所可能遭遇阻力的清醒意识。借助省级人民政府和教育行政部门的行政权威以及有效的配套措施，山东省推进素质教育的改革，在较短的时间内即取得了可观的成效，在全国范围内产生了广泛影响。2009年1月，教育部副部长、国家总督学陈小娅到山东专题调研和实地考察素质教育工作时表示：山东省区域推进素质教育的探索表明，以省为单位全面推进素质教育是可行的……为在更大范围内推进素质教育提供了宝贵的经验，也增强了全面推进素质教育的坚定信心。[1]相对于以往素质教育的区域探索，山东省以省为单位推进素质教育的实践，走的是一条不同的路径，因而也呈现出值得关注的特点：
（一）以改革高中教育为突破口
高中阶段的教育，一直以来都被视为“应试教育”的“重灾区”。对于大多数的高中生来说，高中生活是一段处于“几近封闭的‘高压舱’内的生活期，是对其心理承受能力和调节能力的严峻考验期”。大部分教师都倾向于认为，高中阶段是“教育改革无须、也不可能真正进入的阶段”[2]。因此素质教育的先期实验，往往是从小学和初中开始的，并且也大多被限制在九年义务教育阶段。但是，如果不能破解高中教育这一难题，素质教育的深层次推进便不可能真正实现。山东省在以“省”为单位全面推进素质教育的过程中，选择高中作为突破口，正是因为看到了这一“突破口”对基础教育阶段素质教育深层次推进的重要意义。以高中为突破口，区域性地推进素质教育，这一政策设计与实践探索，既表现出了真正致力于解决素质教育难题的勇气和决心，也是基于对“省”作为素质教育区域推进行动单位特殊意义的深刻认识。
（二）以“回归”为旨趣
或许在很多人看来，以“省”为单位，从高中入手深入推进素质教育，这一政府“新政”的背后有着非常复杂、新颖的理论支撑。但是，在政策设计者看来，这一改革设计，既非了不起的创举，更无任何神秘的玄机。它“不是改革，不是新政，更不是革命”，而是更多地体现出一种朴实“回归”的意图：“回归育人、回归制度、回归主体、回归科学”。这一全省范围内的素质教育区域推进，其目的是“试图让山东的教育回归到国家的教育方针上来，回归到教育的基本规律上来，回归到国家的课程方案和办学要求上来”。[3]这样一份朴实、理性的心态，若能始终贯彻，对于区域推进素质教育而言无疑是非常珍贵的。这也说明，山东省以“省”为单位推进素质教育，是经过了较为充分的理论准备的。
（三）以规范办学行为为基础
之所以选择规范办学行为作为区域推进素质教育的基础性、先导性举措，是因为在施政者看来，各种不规范的办学行为，是阻碍素质教育深入推进的根本原因。因此，山东省出台《山东省普通中小学办学管理基本规范》，从五个方面强化办学行为规范化管理。一是规范课程设置。即按国家、省教育行政部门公布的课程方案把课程全面开齐。二是规范课时。既要开足课时，又不能超过国家规定的课时随意添加课时。尤其是加强对应试科目课时的监管。三是规范学生的作息时间。保障中小学生休息和健康的权利，把周末和节假日还给学生，把自主学习、实践性学习、探究性学习的空间还给学生。四是规范作业量。一方面是通过“做减法”把学生书面的作业量控制住，减轻学生负担；另一方面是“做加法”，改变学生的学习方式，基于自身发展需要和兴趣从事自主的读书活动、社会探究活动、社会考察活动、科学观察活动等等。五是规范评价、考试和招生。使评价机制、考试招生机制更好地适应素质教育的需要。具体而言，首先是中小学教育中的日常评价，采用“无分制”、诊断性评价。其次是建立学业水平考试制度。主张日常评价和终结性的考试相结合，再次是是强化综合素质评价，将学生发展性标志成果和成长档案作为大学、高中招生的重要依据。最后是招生制度改革：逐步实现以初中学业考试取代升学考试，以综合素质评价结果为依据录取新生，在评价基础上将招生指标的半数以上分配到初中学校，以多种方式录取新生，进一步扩大高中招生自主权。[4]
（四）以督导问责为保障
区域推进素质教育的政策设计能否得到贯彻执行，以及执行的效果如何，除了政策本身的适切性之外，还有一个不容忽视的因素是是否有强有力的督导问责机制作为保障。山东省在以“省”为单位区域推进素质教育的过程中，建立起了比较强力的督导问责机制。2007年，首先在义务教育阶段开展了学校规范化办学的自查自纠活动；2008年，对市级政府开展素质教育专项督导评估，要求每个县（市、区）都建立素质教育督导责任区制度，委派专兼职督学负责某一责任区或若干所学校办学行为的监管工作。督导结果纳为政绩考核重要指标。在此基础上，建立随机督查、行政执法问责机制。仅2008年前几个月，就有数十所学校因为违背相关规范、弄虚作假被取消规范化学校称号，相关责任人也受到了不同程度的处罚。[5]这一强力的督导问责机制，无疑具有强烈的震慑效应。在推进素质教育的早期，对于杜绝各种逆势而动的办学行为具有立竿见影的效果。
二、以省为单位推进素质教育的决策分析与理论思考
山东省区域推进素质教育的决策与实践之所以具有较强的可行性，且在较短的时间内产生较为广泛的影响，有其特定的决策基础。
第一，以省为单位推进素质教育，施政者面临的决策风险和舆论压力较小。对于很多地方政府，教育行政部门，尤其是中小学校长而言，在办学实践中推进素质教育之所以步履维艰，很重要的一个原因是素质教育改革潜在的风险，将有可能引发社会舆论和家长的广泛质疑。按照素质教育的理念办学，必然涉及学生学习时间的再分配。一种着眼于学生综合素质培养的教育，必然会部分地压缩学生用于应试科目的时间，尤其是用于“冲刺应考”的时间。若因此造成考试成绩下降，尤其是高考升学率降低，施政者将面临严峻的社会舆论压力。例如，2004年高考后，全国诸多媒体对所谓“南京高考之痛”的炒作，对区域推进素质教育而言，可谓一次沉重的打击；而2005年高考后山西省榆林地区某县教育局因高考失利集体辞职的事件，则进一步凸显出社会舆论和家长压力对教育行政部门推行素质教育信心的干扰。相比而言，以省为单位推进素质教育，不仅决策风险小，而且施政者面临的舆论压力也相对较小。因为，我国近年来的高考改革，越来越倾向于将权力下放到省（包括直辖市、自治区，下同）级行政单位。随着2004年基础教育课程改革向高中阶段的延伸和覆盖，全国范围内已经有越来越多的省份开始实行高考自主命题，自主阅卷。而且，或许对于以省为单位推进素质教育具有更重要意义的是，高等学校的招生名额，基本上是以省为单位来分配的。在这种情况下，以省为单位推进素质教育，至少在省级政府和教育行政部门那里，不必象以往那样，担心改革初期因削减对升学、应考等环节的时间和精力付出而可能造成的高考升学率暂时下降。因此，虽然以“省”为单位推进素质教育，工作可能复杂而艰辛，但是至少对于决策和施政主体而言，改革面临的风险则相对较小。这可能是山东省在区域推进素质教育工作中敢于放手施政，并且在短期内即获得较好实践效果的重要原因之一。
第二，“省”作为范围最大、行政级别最高的区域层级，相对于次级或再次级区域而言，具有更强的行政权威和决策资源，因此有助于从全局出发，调动各方面的资源，通过综合施治保障素质教育的推进。区域政府的教育理念和行政导向，是本区域学校教育的指挥棒，因此，如果政府真正意识到素质教育对青少年学生健康成长、对区域教育文化生态构建的重要意义，并能够将素质教育上升到提升民族素质的高度来认识，在这种认识和意识的指导下，以高度负责的精神区域性推进素质教育改革，则将有效地调动各种区域教育资源，促进区域教育“基质”的变革和质量的提升。相反，如果政府不重视素质教育或在推进素质教育方面不得力、不得法，不仅会导致素质教育在该区域难以有效推进，更重要的则可能因为行政性力量的逐级放大效应，导致盲目追求升学率、恶性的升学竞争等教育问题在该区域内层层加码，严重影响青少年学生身心健康成长。以省为单位推进素质教育，一方面可以借助省级政府、教育行政部门的行政权威，“强力”推行各种素质教育政策，借助自上而下的督导问责机制，对各种违背素质教育精神的不规范办学行为形成威慑力，而且，这种高位启动、自上而下的行政督责，不易受到地方上诸多利益关系的牵绊，便于具体施政；另一方面则便于在全省范围内统筹各种资源，通过引导公共媒体舆论导向，转变社会观念，建构素质教育区域推进的支持性社会文化生态。
但是，由于“省”是一个范围大、行政级别高的区域单位，为达到较好的推进效果，以省为单位推进素质教育，不得不较多地强调“统一行动”，山东省以“规范化办学”为基础推进素质教育，即体现着这种较强的“刚性”色彩。强有力的刚性制度对于强制组织和具体个人在短期内扭转与变革意向相悖的实践方式，对于有效地克服变革启动阶段可能遭遇的诸多阻碍，其效果可谓“立竿见影”。但是，以“省”为单位推行的刚性制度，由于不得不考虑在省内不同区域内的普适性，因此在制度设计上往往会忽略次级区域以及学校的丰富性与差异性；而且，刚性制度往往更多地用于维系一种底线水平，它在解决初步的浅层次问题时有良好的效果，但在触及深层次的文化心理问题时，在面对每一所学校办学实践中遇到的独特、个性化的具体问题时，单纯依靠刚性制度的强力推进，是很难奏效的。因此，山东省以高中为突破口，以规范化办学为基础区域推进素质教育的实践，或许还只能算是拉开了区域推进素质教育的“序幕”。正如山东省教育厅长齐涛所说，走规范化办学之路，还只是素质教育的基础性工作，素质教育“真正的内核、深层的东西并没有开始做”[6]。以省为单位区域推进素质教育，如何转化进学校的日常教育实践中，从而真正改变区域内基础教育的内涵和“基质”，这可能是未来素质教育深入推进必须认真思考并付诸实践的。
三、进一步深化省域推进素质教育的策略构想
随着我国社会转型的推进，社会发展开始越来越多地呈现出积极建构的特征：转型的重心逐渐从侧重于批判旧体制，打破传统观念、制度框架，转向积极探索新秩序、新价值的创建之路。在这种背景下，素质教育的区域实践，应该逐渐改变单纯批判、“预防”和“治疗”所谓“应试教育”弊病的思路，强调正向的积极建构的力量。以有效的素质教育实践，实现区域内基础教育“泥土”的置换和“基质”的改变。为此，应当强化政府责任，把素质教育置于“一切教育活动之魂的地位”[7]。相对减少可能对深入推进素质教育造成干扰的、对学校工作的干预和介入，克服“花样翻新”、“做表面文章”等浮躁的、运动式推进教育改革的做法，以便突出素质教育的核心地位。
第一，转变政校关系。以省为单位推进素质教育，虽然有其坚实的决策基础和较强的行政权威，但是这种高位启动、自上而下的改革路线，在解决“不做什么”时往往非常有效，而在解决“做什么”时，则必须实现思路的转向。即从省级政府和教育行政部门开始，逐层督导落实，将行政力量适时、适度地从学校管理和教育工作中抽离出来，实现自身角色和功能的重建：从原来替代校长思考、策划、管理，充当“大校长”角色，转为向校长赋权、赋责，充当区域推进素质教育的责任主体和学校素质教育改革的支持者、服务者角色。由原来的政校一体，走向政校适度分离，是解放学校创造力，激发学校变革的内部活力，促使学校走向主动发展的重要基础。转变政校关系，还意味着在区域推进素质教育的过程中，不仅要突出区域整体策划，更要尊重区域内次级区域的独特性，尊重学校的个性和创造性。从这个角度上讲，以省为单位区域推进素质教育的整体策划，要在框架性地形成合理的制度设计的同时，预留足够的创造空间，提供必要的引领、支持和服务，鼓励次级区域，并进而激发每一所具体学校的自主创新和主动发展。
第二，引导舆论导向。当前，公共媒体对高考升学率的过度“关切”、对高考状元的疯狂热捧，极大地刺激了学校、教师和家长唯分数至上、片面追求升学率的热情。因此，媒体的舆论导向，对于区域推进素质教育，虽然只能算“外围性”工作，但是，它对于形成素质教育深入推进的良好土壤，有着不容忽视的作用。如果说，“县域”、“市域”推进素质教育，在引导媒体舆论导向方面往往显得力不从心，甚至经常受到舆论力量的消极影响，那么，省级政府在区域推进素质教育的过程中，则能够多渠道、全方位地借助媒体力量，制造出较好的舆论环境，从而为素质教育的区域推进创造良好的社会基础。山东省区域推进素质教育之所以在较短的时间内赢得了广泛的社会支持，产生了良好的社会效应，与各种媒体的积极参与和有意识宣传是分不开的。引导公共媒体的舆论导向，首先应当强化媒体从业者的社会责任感，尤其要突出，在涉及教育问题的报道时，除了遵守一般性的职业伦理之外，还应当强化内在的“教育”立场，从有助于儿童身心健康成长的立场出发进行报道，而不是单纯为了“抓眼球”或制造轰动效应，无视对教育、对学生的负面影响。其次，应当把媒体和社会的关注重心引导到监督和推进素质教育的方向上来，在区域内形成支持素质教育的积极文化氛围。素质教育关乎民族素质和国计民生，因此不应该只由教育部门来推动，而应由政府、家庭、社会来共同推动。为此，教育部门和宣传部门应当善于运用媒体的力量，加大社会宣传力度，使全社会都能正确认识素质教育的重要性，从而形成全社会共同推进素质教育的正确导向。
第三，整饬区域环境。相对于与“应试教育”做斗争而言，以“建设性” 的思维，为受教育者创造丰富、健康、高雅的区域文化环境，提供身心健康发展所需的各种有益的教育资源，可能是今后区域推进素质教育更值得努力的方向。因为，只有当素质教育真正扎根学校，扎根课堂，扎根到每一个具体教师的日常教育实践中，“应试教育”才能真正失去其生存的根基和土壤；学生的主动健康发展，从而民族素质的提升才能真正得到逐步实现。为此，在以省为单位区域推进素质教育的过程中，除了需要借助公共媒体的力量重塑社会教育价值观之外，还需要在全省范围内致力于为学校、受教育者，为素质教育的健康发展，创造一种良好的区域文化环境。首先，应当由省级人民政府负责，采取自上而下，综合施治的方式，对区域治安、社会环境，尤其是学校周边环境进行综合治理和长效监管，防止社会不良风气和各种不良设施、娱乐场所对学校正常教学工作的干扰，真正实现让未成年人远离暴力、色情、毒品，为受教育者营造良好的成长环境。其次，鼓励各次级区域和学校，建立长效的家校沟通、家长教育制度，充分争取家长力量，理解、支持、辅助学校开展素质教育改革。再次，以省为单位，整合多方面资源，加大优秀精神产品的创作、生产和推介力量，以文明健康、适合受教育者身心发展水平的文化产品丰富受教育者的精神世界。最后，加快社会教育资源免费向学生开放的步伐。逐步实现各类文化遗址、博物馆、名人故居以及现存或潜在的素质拓展训练基地等在全省乃至全国范围内向学前和义务教育阶段的学生免费开放，更好地发挥其社会教育价值。
第四，提升决策、施政的专业化水平。改变决策观，走出单纯依靠经验判断、个人意志的决策误区，将决策建立在充分的学术研究基础上。当前，在部分地区中，不乏行政人员缺乏基础性的教育学素养，却又乐于、敢于对教育问题发表见解，发布“指示”，“自以为有权说出来的话就都是真理，下属必须照办”[8]，这在一定程度上造成了对教育改革的干扰甚至误导。在以省为单位推进素质教育的过程中，这种单纯依靠经验甚至个人喜好来指挥改革的做法，必须引起足够的警惕。改变这种状况，一方面需要教育决策者本人具有足够的民主、法律观念和一定的研究意识，另一方面则需要致力于改变当前存在的教育研究与教育决策相互隔离的状态，加强学术研究与决策之间的有效沟通，促进教育学科研究成果向教育决策的渗透转化。相对于县市而言，省级政府和教育行政部门在决策时所拥有的“智库”资源往往更为丰富，因此更有利于借助各种类型的教育科学研究，提高决策及其执行的科学化、专业化水平。在区域推进素质教育的过程中引入学术力量，其功能底线是避免决策者受过多的个人主观认识和经验局限，出现教育专业理论方面基础知识性错误；更高的功能期待则是通过教育专业理论的引入，打开决策者思维视野和提升理论意识，帮助决策者在长远和深层意义上把握教育改革的实质、方向、任务、策略、步骤与方法等重要因素，从而提高决策的水平、质量，促进决策执行和决策评估过程的完善。需要指出的是，对于区域教育决策主体而言，对学术力量的需要和引入，不能仅仅要求教育研究为已经确定的决策方案提供佐证，要更多地鼓励和引进“生成性”的政策研究和实践研究，逐渐淡化“预意性”政策研究[9]，真正将学术研究转化成为教育决策生成、执行、评价、修订的基础资源；转化成教师日常教育实践的行动指南或参照。
*本文系叶澜教授主持的国家社科基金“十一五”规划重大课题“建设创新型国家与和谐社会背景下的素质教育研究”（课题编号：AAA06002）的阶段性研究成果。感谢山东省教育科学研究所杨玉春博士赠阅相关文献。
参考文献：
[1] 以省为单位推进素质教育可行——陈小娅赴山东进行专题调研[N]．中国教育报，2009－1－12．
[2] 素质教育调研组．共同的关注——素质教育系统调研[M]．北京：教育科学出版社，2006．246．
[3] 尤炜．不是新政的“新政”——山东省实施素质教育、推进课程改革工作侧记[J]．基础教育课程，2008（5）．
[4] 炜悠．实施素质教育：中华民族伟大复兴的需要——山东省教育厅副厅长张志勇访谈[J]．山东教育•中学刊，2008（8）．
[5] 尤炜．不是新政的“新政”——山东省实施素质教育、推进课程改革工作侧记[J]．基础教育课程，2008（5）．
[6] 尤炜．不是新政的“新政”——山东省实施素质教育、推进课程改革工作侧记[J]．基础教育课程，2008（5）．
[7] 叶澜．清思、反思、再思——关于“素质教育是什么”的再认识[J]．人民教育，2007（2）．
[8] 素质教育调研组．共同的关注——素质教育系统调研[M]．北京：教育科学出版社，2006．247．
[9] 叶澜．中国基础教育改革发展研究[M]．北京：中国人民大学出版社，2009．291．
（文见《教育发展研究》2010年15-16期，正式发表时略有修改和调整。）