关于教育质量国家标准建设的思考
艾飞飞 张珏
（复旦大学高等教育研究所，上海市教育科学研究院）
摘要：面对《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出的基本实现教育现代化的战略目标，面对各级教育发展重心逐步从扩大规模转向提高质量、促进公平和注重内涵发展的新阶段，我国教育的发展站在了新的起点上，迫切需要建立新标准、竖起新标杆。建立教育质量标准正成为国际机构以及许多国家的全局性、战略性、先导性的重大举措，我国研究建设教育质量国家标准恰逢其时。本文将以此为背景，分析我国现有的教育质量国家标准中存在的问题，并提出相关的政策建议，以完善教育质量国家标准的建设。
关键词：教育质量；国家标准
研究和建立各级教育质量国家标准是“十二五”规划及我国中长期教育改革和发展的重大战略及阶段性的重点任务，要求立足于国家层面，从各级教育的特点出发，综合考虑教育过程、结果及环境支撑，全面考量宏观、中观、微观的教育质量。这既不是一项单纯的理论研究工作，也不是要系统地推导出一个涉及众多方面的质量概念框架，其最重要的目的在于通过系统研究和比较分析，选择适应我国国情和教情的教育质量指标（不能仅为若干刚性数量指标），科学确定其基本标准和体现分类指导的发展标准。同时，教育质量国家标准的建设需要国家相关的政策体系加以支撑，需要通过完善相应的监测、诊断、评价、预警及其信息发布体系，建立并逐步形成支撑、保障长效机制，以发挥其提升教育质量、推进教育公平和推动教育发展方式转变的功能。
一、国际教育质量标准的相关举措
教育质量国家标准有其深刻的内涵和意义。就国家层面而言，作为经济总量越来越大的人口大国，要与其影响力及国际地位相适应，我国在教育发展方面也应该制定一些先进的指标，贡献给国际社会，从而对全球的教育产生积极的影响，这是我国展示软实力的重要机遇。对于研究建立教育质量指标及其标准，一些国际机构、发达国家或地区既有相关研究成果、也有实践经验，既有指标、标准体系，也有落实指标标准的对策举措。
1、OECD教育发展指标体系
OECD教育发展指标体系以经济学的“输入—输出”模式为基础，形成了背景（Context）—投入(Input)—过程(Process)—产出(Product)的分析模式，简称CIPP模式。具体而言，OECD教育发展指标体系是从教育背景、教育投入、教育过程、教育产出四个维度展开统计和描述的，并且在每个纬度上，都是既重视数量的统计又重视质量的指标，在教育产出上尤其重视质量指标。具体而言，OECD的指标体系主要包括以下几个主题：A类指标，主要是教育背景方面，反映教育的人口、经济及社会背景。B类指标，主要是教育财政与人力投入方面，反映政府对教育合理、有效的投资目的。C类指标，主要是公民的受教育机会、教育参与及教育进步等，反映教育的全民参与性，以及教育的平等性。D类指标，主要是学习环境及学校组织，反映教育政策对教育实施过程及内部组织的影响力。E类指标，主要是教育的个人、社会产出和劳动力市场等，反映教育与个人的发展关系，体现教育对提高生产力水平的贡献。F类指标，主要是学生的学业成就，反映教育的内部效益。
此外，OECD持续推进的“国际学生评价项目”（PISA）就是全球化背景下多元教育质量评估体系的一种实践。作为OECD的成员国，美国已经连续实施完成四轮PISA，同时，我国教育部及部分省市也通过正式或非正式的方式参加国际性的测评，如教育部考试中心参加了PISA2006试测，上海参加了PISA2009。
2、美国的国家教育进展评估(NEAP)
国家教育进展评估(NEAP)，是由美国测试且在全美范围内统一实施的教育测评方式，是目前美国国内惟一连续的、长期的中小学生学业成绩测量体系。NEAP每两年实施一次，在全美和各州范围对小学和中学的关键年级(包括4年级、8年级、 12年级)进行教育评估，其主要目的是以各个学科的课程纲要为基础，参照全国范围建立的学生成绩标准(分为三个级别：基础、熟练、高级)，反映美国学生必需掌握的有关知识和技能，并要求学生在不同的年级对这些学科都有深入的理解。NEAP的主要测试领域是阅读和数学测试，这是在全国范围内进行的测试。此外，有的州和地区还定期对写作、科学、历史、地理、公民学、外语、艺术等学科进行测试。其实施的首要目标是向美国公众报告中小学的教育状况，促进教育质量和学生学业成就的不断提高。
3、其他机构、国家的相关举措
《联合国可持续发展教育十年(2005-2014)》中强调，有质量的教育是可持续发展的必要条件，这就把提高教育质量提到了一个更高的层面。另外，早在上世纪末，欧盟在提升教育质量方面的合作就已经启动，如欧洲101所中学推行的学校教育质量评价的试验计划。2000年，欧盟还提出了涉及16项教育质量指标的《欧洲学校教育质量报告》，这16项指标分别包括在教育成就(7项)、成功与转换(3项)、学校教育的监督(2项)、资源与结构(4项)四个领域内。2007年，欧盟又提出了“实现教育培训目标，建设连贯管理过程的指标、基准框架”，持续关注和推进教育质量指标建设。
此外，不少国家也颁布了关于教育质量的一些指标，如：英国的《学校督导大纲》和《地方教育局督导大纲》；日本各级教育的学习指导要领；俄罗斯的普通教育国家标准和教育督导指标体系（对学校办学条件的要求细致入微，甚至规定了黑板和体育馆地面的照明标准）。
二、我国教育质量标准建设存在的问题
教育质量国家标准的研究设计是一个不断实践探索和逐步完善的复杂过程，如果没有相关的政策加以落实，就难以发挥其有效的作用。因此，教育质量国家标准的建设需要国家相关的政策加以支撑，在指标、标准研究的同时，需要同步研究和建设相关的政策以监测评估体制和工作推进机制。目前，我国现有的教育质量标准的政策文件存在着一些问题，这已成为制约我国教育质量提高的“瓶颈”。
1、国家层面没有明确的教育质量国家标准
教育质量标准不完善导致相关教育政策的现状是，国家层面没有形成明确的教育质量国家标准。具体而言，现有的各级各类教育质量标准不明确、不规范，没有具体详细的标准，相关的一些教育发展指标较为笼统，只是简单地按照一定的类别进行数据统计，缺乏细致的描述，这致使各地、各学科、各学段在实施教育质量管理过程中各行其是，没有统一的依据可循。
2、现有教育质量标准的政策相关性较弱
政策相关性是建设教育质量国家标准的指导原则，教育质量标准的确定与变化都应该与具体时期教育政策的发展和变化密切相关。然而，我国现有教育质量标准的政策相关性较弱，一方面，教育质量标准的内容陈旧，一旦成文后就很少再做修改，不能及时地根据政策的变化而做改进，致使这些标准的时效性低、创新点少，从而难以引起各级教育部门的重视。另一方面，教育质量标准的制定缺乏政策敏感性，一些重要的教育政策出台后，教育质量标准难以及时从中汲取有用的养分，甚至缺乏与政策同步的意识。
3、教育信息的采集科学性不足
我国现有的教育统计信息主要是通过各级教育行政部门在固定的时间逐层统计上报得来的，这种统计方法过于偏重数量，却无法更多得涉及到质量方面。这与我国的教育现状是息息相关的，由于我国各类学校数量多，城乡差距大，质量监测对象为数众多，教育质量标准所需数据的采集难度较大，建立教育质量标准面临的难题很多，这就造成了现有教育质量标准政策文本的数据来源的有效性不高，教育信息的采集缺乏科学性，从而难以形成科学的、有效的教育政策文本。
4、现有教育质量标准过于传统，与国际标准不能完全接轨
我国教育质量标准的指标设置目前采用的还是我国传统的指标项目，未能借鉴和采纳联合国教科文组织制定的关于国际教育标准的分类方法，因而无法实现与国际标准的完整对接，也就无法与国际标准进行全面准确的比较。因而，国际标准中一些先进的指标体系难以贯穿到我国现有的教育质量标准中，传统的教育质量标准跟不上时代发展的步伐，自然难以起到其对教育发展的指导作用和意义。
三、完善教育质量标准建设的建议
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中明确提出要积极开展各级各类教育质量标准的研究和探索，形成一套科学规范、符合实际、覆盖各级各类教育的质量标准体系。因此，加强教育质量标准建设，完善教育质量标准政策迫在眉睫。需要设立国家层面的教育质量标准的指标体系，通过监测发展、评价达成度、预警发展态势、分析诊断原因，形成综合判断，从而对各地教育改革和发展发挥“标杆”性指挥棒作用，形成一种新的推进和保障机制，推动教育事业实现全面、协调、可持续发展。
1、明确教育质量标准政策制定的主体，形成政策体系
要形成一个自上而下的教育质量标准政策制定的主体，一方面国家教育主管部门要担当起领导作用，积极探索制定一个明确的教育质量标准。另一方面，各个政策制定的参与主体要有明确的职责，充分发挥各类人员的作用，从而形成教育行政部门主导，学术研究支撑，以课题研究为平台的政策研制机制。
要求相关部门出台具体的政策，为教育质量国家标准的建设提供一定的政策依据，这些政策中应该包括教育质量国家标准建设的战略目标、重点难点、实施原则及步骤等基本要素。最终要形成一定的政策体系，这一体系不仅包括健全的教育质量保障体系，也要形成不同层次、不同类别的教育质量标准构成的框架体系。这一政策体系要求严格遵守国家教育法规政策、党的教育方针，并体现出国家确定的教育发展思路、目标要求、战略取向（如推进教育现代化、全面实施素质教育、增强教育服务社会发展和人民群众需求的能力等）。
2、标准化与特色化相结合
我国仍是一个发展中的人口大国，各级各类教育分布在全国不同的区域，受各地经济社会、文化传统、教育诉求、地理环境等方面因素的影响，教育事业发展尤其是教育质量水平存在很大差异。因此，教育质量标准的建立必须体现区域差距，围绕基本要求设计研究指标，并根据实际发展水平、教育现代化发展阶段特点，设计基本标准和不同的发展标准，分类指导处于不同水平的各地教育发展，从而发挥国家指标标准的实际导向及其激励作用。
另外，不仅各级教育应有不同的教育质量指标及标准，即便是同一级教育，不同类型的教育，也应该在设有一般性教育质量标准的基础上，增加一些特殊的教育质量标准。如：各类高等教育应具有共同的基本教育质量标准，在此之外，985、211、地方本科及高职高专、电视大学、网络学院等类型的高等教育及其机构，均还应有不同的教育质量指标或标准。
3、综合考量宏观、中观、微观教育质量
我国是一个发展中的人口大国，国家体制及文化传统具有自身特点，环境影响和支撑保障能力很不均衡，教育发展问题更加复杂，研究和建立教育质量的国家标准，就必须考虑教育发展的宏观指标、中观指标和微观指标。
首先，要立足微观。围绕学生学会学习、学会生存、学会发展以及各级教育教学的核心理念、教育教学内容及方法，研究设计学生能力提升、全面发展以及课堂教育教学层面的指标与标准。其次，要关注中观。围绕学校与教育的管理、运行、投入保障，研究设计学校与教育的法规、管理、投入、师资队伍、保障以及投入、产出和运行成效等方面的指标及标准。再次，要体现宏观。从教育在国家和区域发展中的战略地位及其落实情况、教育制度政策、教育在国家或地区发展中对社会、经济、科技以及文化的推动力、影响力和贡献度等内容，研究设计教育质量指标及其标准。
4、适应时代发展的要求，与国际接轨
我国建立的教育质量国家标准必须从教育特有的培养人的功能出发，既要在人的品德、价值观等方面体现中华民族传统美德、优秀传统文化的要求，又要面对新时代、新环境的新要求，增设部分适应国际趋势新变化、应对全球发展新挑战的基础能力、基本素养方面的教育质量指标及标准，或体现相关的导向。
首先，面对信息化、终身学习环境的变化与发展趋势，就需要将教育者、受教育者利用网络学习、获取多种信息、自我解决教育教学、解决学生学习及生活中难题的能力，纳入教育质量国家标准建设体系。其次，面对经济全球一体化、多元文化交融、环境变化、低碳生活方式的新趋势、新要求，就需要将不同文化的理解、人与环境的和谐、健康文明、低碳生活方式的素养及要求，纳入教育质量国家标准建设体系。第三，面对呼声日益高涨的均等分享公共服务诉求，面对制度公平诉求，面对民权民生执政理念的深入人心，就需要将教育公平、相关制度建设、执行力、公共评价及其广大让农民群众的认可度等，纳入教育质量标准体系。
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（文见《教育发展研究》2011年第7期，正式发表时略有调整和改动。）