关于大学生资助政策发展的比较研究
张民选
《教育研究》2007年第4期
摘 要：20世纪90年代以来，各国贫困大学生资助政策有了重要发展。英美等国增加了学生资助的投入总量，“按收入比例还贷”和“通过税收机构或养老保险机构回收贷款”等机制完善了一些国家的助学贷款制度，以助学贷款和助学金为主要成分的混合型资助政策成为基本的国际发展趋势，“促进公平”、“成本分担”和“高等教育的社会与个人回报”是左右各国资助政策的基本理念和衡量尺度。
关键词：大学生资助政策；助学金；助学贷款；回报率
20世纪80年代后期，在“人力资本投资”、“成本分担”等理论的推动下，免费的高等教育转变为收费的高等教育，以助学金为主的资助政策转变以为助学贷款为主的资助政策。自20世纪 90年代后期，特别是21世纪以来，各国对大学生资助政策有了重要发展，这为我国大学生资助政策的改革和制度的建构提供了最新国际经验。
一、美国：增加资助总量、减少贷款拖欠
美国是世界上高等教育最发达的国家之一，也是最早建立大学生资助体系的国家之一。美国联邦政府的资助政策始于1944年的《退伍军人适应法》。该法批准联邦政府通过财政拨款为退伍军人提供学费资助，以帮助他们完成学业，重新融入社会生活。1957年，美国颁布了《国防教育法》，从巩固国防的战略高度，为学习数学、科学、外语和师范学位的大学生提供学生贷款（Pekins Student Loan），在世界上首开用贷款资助学生的先河
1965年，美国颁布了《高等教育法》，宣布为了促进社会公平，维护学生权利，政府为贫困家庭子女提供助学金和贷款，如“佩尔助学金”（Pell Grant）和“斯泰福贷款"（Stanford Loans）。以后，美国国会多次修订上述法律，制定新法规，扩大资助资金数量和规模，调整资助理念、方法和政策。
20世纪80年代，美国曾经经历过一个以“小政府大社会”、“谁使用谁付款”为核心的新自由主义公共财政政策时期，建构了一个以助学贷款为主，奖学金、助学金、勤工助学混合资助的政策体系。进入21世纪以来，美国大学生资助政策的基本理念没有发生根本性变化，但注入了新的重要内容。它们集中体现在2005年联邦教育部制定的《联邦学生资助：2006—2010年五年规划》（以下简称《五年规划》）、2006年美国高等教育委员会的研究报告《考验领导力：勾画高等教育的未来》（以下简称《考验领导力》）和2006年美国联邦教育部的《高等教育行动计划：方便入学、控制负担、推进问责》（以下简称《行动计划》），以及一系列学生资助指南中，显露出美国最新政策中的三大要点。
1．加大大学生资助的财政投入
随着“问责”理念的兴起，国会和专家们对政府的学生资助投入的诉求不断高涨，美国高等教育委员会的《考验领导力》检讨了美国政府的学生资助资金投入和制度安排，提出了扩大资助规模和保障学生求学的强烈要求。随着美国财政状况的好转，联邦政府也开始承担起更大的资助责任。联邦学生资助局的《五年规划》反映出，在 2000年到2004年的五年中，美国“佩尔助学金”资金总量提升了5倍，达到131亿美元。2006年，美国联邦教育部又新增两项助学金，到2010年这两项助学金的资金量将达到45亿美元。 2006年，联邦政府提供和担保的新助学贷款总数达到620亿美元，比2005年增加40亿美元。
2．将贫困学生资助与国家人才需求结合
在如何使用学生资助资金的问题上，美国联邦政府一直坚持按“高等教育回报”的原则办事。美国的专项助学金主要发放在“社会回报高”的专业，即国家急需、但个人就业范围小、个人未来收入较低、较少学生愿意学习的专业。这种把对贫困学生资助与国家人才需求结合的方针，能达到“一石二鸟”的效果。美国最新的《国防教育法》修订案，把俄语、汉语和阿拉伯语作为优先资助的专业领域，向这些专业的学生提供助学金。2005年，美国政府提出培养“10 000名优秀科学和数学教师计划”，把师范生列入提供专项助学金受助范围之列。2006年6月，美国教育部长斯佩林斯女士提出，新增设两项联邦政府助学金，一项为“学术竞争助学金”，另一项为“国家科学、数学专业英才助学金”（以下简称SMART GRANT），两项助学金的资金总量为7．9亿美元，以后五年将一共投入45亿美元。所有符合获得“佩尔助学金”资助条件并学习数学、科学和关键性外语学位课程的贫困学生都可以申请，估计有50万学生受益。斯佩林斯部长在宣布这两项助学金时强调，“数学、科学和关键性外语技能是我们全球经济中新的硬通货。这些新助学金项目不仅能使更多的学生上大学，而且能够使他们为当今世界做更好的准备”。
3．努力降低贷款的拖欠坏账率
助学贷款的拖欠和坏账，是用助学贷款作为主要资助贫困学生的国家普遍面临的难题。作为最早用贷款资助学生的国家，美国早期设立的助学贷款项目都属于“标准分期还贷”的传统贷款，即学生毕业后每月支付固定数量的还款，银行回收学生的还贷。然而，学生的还贷拖欠使美国政府背上了沉重的财政负担，也使贷款的担保机制越来越复杂，但越来越无效。到1999年，美国学生贷款的拖欠坏账率已经达到了12．73％，拖欠金额达到258．8亿美元。美国社会一直呼吁改革贷款回收机制，提高贷款效益。近年来，美国政府在降低拖欠率方面采取了几项有效措施
第一，建立“按收入比例还贷”等新型还贷机制。1998年，美国联邦政府决定，把“斯泰福贷款”和“联邦家庭教育贷款”的还款方式从单一的“标准分期还贷”方式，改为可供学生选择的“标准分期还贷”、“逐年递增还贷”、“延长年限还贷”和“按收入比例还贷”的四种还贷方式。美国社会民众和专家都相信，“按收入比例还贷”等方式有助于提高还贷比例，也有利于学生提高还贷能力。美国正在打破传统的还贷方式，扩大“按收入比例还贷”等方式的运用范围，以发挥其实际作用。
第二，政府直接管理助学贷款，教育部、财政部、税务局和社会保障部门合作回收贷款。联邦学生资助局在其《五年规划》中指出：该局“已经与国会和国内税务局一起制定相关法规，以便允许联邦学生资助局依法按照税务局的纪录来跟踪贷款申请者”，从而保证贷款出借的准确性和回收的安全性。从1994年开始，美国政府就开始改革贷款的回收机制，国会议员威廉·福特提出了关于由政府直接发放贷款，并利用税收和社会保障信息系统跟踪贷款学生，回收贷款本息的议案。议案获得通过并在当年试行。1998年，联邦政府决定，正式设立“联邦直接贷款”，并把“斯泰福贷款”和“学生家长贷款”都包容在“联邦直接贷款”中。2005年，“联邦直接贷款”的发放金额已经达到128亿美元，惠及1 900万名学生。联邦政府通过教育部、财政部、税务局和社会保障局的信息合作，提高了贷款回收效益。
第三，明确对拖欠者的处罚，教育学生诚信负责。目前，美国政府公布的处罚规定包括：取消“暂缓还贷”资格，取消再借助学贷款权利，将账户转入债务追讨机构，将拖欠信息列上国家资信局黑名单七年，国家税务局强制扣款并罚款，雇用单位有权应借款人要求扣除工资，取消开业从事某些专业活动的资格等。这些制度安排和经济措施已经在美国产生了明显的效果。在助学贷款总量不断增长的条件下，美国学生贷款的拖欠率已经从最高时期的17％下降到6％。
第四，确定减免还贷项目，鼓励学生从事社会需要的事业。在过去的20多年中，美国逐渐形成了相对稳定的减免还贷制度。全免还贷的项目有：全职从事边远地区和低收入地区中小学的贫困学生教育工作，全职从事公立特殊学校和非牟利特殊学校的教育工作，全职从事残疾人员早期干预的各种专业工作，全职从事政府规定的紧缺专业教师工作，全职从事对高风险学生和低收入家庭学生的教育辅导工作和全职从事护士和医疗辅助技术工作，等等。部分减免还贷的项目有参加和平队海外志愿者工作及参军服役。
二、英国：先上学，后付费
英国《1988年教育改革法》和《有限助学贷款方案》白皮书最初试图建立的是，“缴学费上大学，贫困学生贷款，学生分期定额还款，银行回收贷款”的资助政策。1990年，正式开始实施这一政策，其基本内容是，政府设立“公营学生贷款有限责任公司”专门处理学生贷款业务；每位大学生每年最多可以贷款1 065英镑（伦敦地区最高贷款额度为1 665英镑）。学生“分期定额还贷”，每年每月的还贷数量固定不变，还款期为毕业后5年分 60期还清，学生还贷由学生贷款公司回收。然而，英国的学生贷款公司也很快就遇到了财政麻烦。到1996年就有36％的学生因为收入低而申请推迟还款，10．4％的学生无故违约和4％的学生拖欠。助学贷款政策难以为续，学生抱怨无还款能力，家长呼吁高等教育机会均等，社会要求坚持“成本分担”原则，政府面临来自各利益群体的巨大压力。
1998年，英国政府在听取巴尔教授、伍德霍尔博士等学者的建议，研究了澳大利亚和新西兰等国改革的成功经验，决定试行“通过国民保险系统”回收贷款和学生毕业后“按收入比例还贷”的新机制。在国会专门委员会调查研究的基础上，英国政府在2004年通过立法，建立了“先上学，后付费”的大学生资助政策新体系，2006年正式实施这项新政策。这一大学生资助政策新体系包括五方面内容。
1．以“先上学，后付费”和“按成本收费”为核心的学费政策
由于高等教育给大学毕业生带来巨大的个人收益，同时，高等教育的维持和发展需要占用大量公共财政资源，因此，高等教育成本应该由纳税人和受益者共同分担。英国教育部副部长强调，“由于接受高等教育的人比没上大学但同样有资格上大学的人多获得10万英镑的收入”，“高等教育应该是收费的教育”。根据“公立高校学费应相当于25％左右的成本”的成本分担原则，以及对英国高校成本的统计调查，英国政府批准各高校可以在2010年以前，根据各学科的成本，把学费定在0—3 000英镑的幅度内。
除了收费标准，还有何时收费的问题。世界各国的普遍和传统的做法是，学生先缴费再入校学习，但这样会使部分学生因为贫困而无法入学。为此，英国政府提出一项具有创举意义的收费办法——“先上学，后付费”，即“先帮助你上学，你赚钱后再缴学费”。具体地说，就是先允许所有学生借贷款上大学，彻底解决“因贫困无力缴费而无法上学”的问题。政府同意，待学生毕业工作、收入达到一定门槛后，再按收入比例归还助学贷款。
2．建立“按收入比例还款”的助学贷款
英国政府规定，从2006年起，大学毕业生在步入年收入超过15 000英镑的“还款门槛”后，开始还助学贷款的本息，每年还款的金额相当于年收入的9％。如果一个大学毕业生经常处于失业状态，或者年收入经常低于15 000英镑，当这名毕业生达到65岁时，政府将为他核销所欠贷款，由政府支付剩余债务。有人担心“按收入比例还贷”会延长还款周期，但英国政府发现贷款实际回收率提高了，且随着收入的增多，毕业生还会加快还款速度。对此，伍德霍尔还提供了计算模型。
英国的“按收入比例还款的助学贷款”包含两个部分。一部分是“学费贷款”，这部分贷款的金额取决于大学的收费标准，每个全日制学生都有权借“学费贷款”，学生的学费贷款直接转给学生所在大学。另一部分是“生活费贷款”，这是一项“按贫困程度测定提供的贷款”，即学生要获得贷款，需要按家庭收入等因素来评定。表1显示了由四大要素决定的最高生活费贷款金额。
3．由税收部门回收助学贷款
英国政府选择了税收部门作为学生助学贷款的回收机构，并通过全国税收网络来跟踪和计算毕业生年收入是否达到还款门槛和每年应还贷数额。通过税收系统回收贷款有两个优势。一是税收系统能将所有毕业生纳入系统，使所有毕业生的收入与还贷信息处于同一系统之内，保证信息完备准确、贷款回收便捷和新贷款资金来源。二是这个系统已经覆盖全国，能够查找在任何地方工作的毕业生，因此，无需再建立其他系统，节约了贷款回收的运作成本
4．建构多种资助协同的混合性资助系统
随着英国经济和政府财政的好转，政府重新设立了助学金。助学金的资助功能是，帮助贫困学生解决部分学习生活困难，因此，定名为“生活费助学金”。英国政府的助学金资助群体目标是，为所有全日制大学生中的40％左右的学生提供数量不一的生活费助学金。对贫困学生来说，每个人能够获得助学金的数量，要根据学生家庭经济状况来决定。最贫困的学生可以获得相当于生活费用的40％左右的助学金。需要指出的是，每个获得助学金的学生同时还需要借部分生活费贷款，仅凭助学金学生还不能完全满足基本生活所需。对贫困学生来说，他们获得的是一个“混合资助包”，其中包括学费贷款、生活费贷款和生活费助学金。表2显示了学生家庭经济情况与助学金发放标准以及借贷生活费贷款的关系。这样的混合资助就使纳税人和政府用较少的钱，实现不让贫困学生辍学的目标；学生则在接受政府资助的同时，肩负起还款的责任
另外，英国政府还向特殊学生群体提供“特殊助学金”，如“残疾学生助学金”、“学生子女税收减免”、“教师培训津贴”和“健康护理津贴”等。其中，“教师培训津贴”相当充裕，所有小学教育专业的师范生（教育学士及教师证书课程）都能够获得包括学费和生活费在内的6 000英镑，所有中学教育专业的师范生（学士学位加一年本科后教师教育证书课程，或者荣誉学士学位课程）都能获得 9 000英镑的专业津贴。如果本科学习其他专业，毕业后接受一年制的“本科后教师教育证书课程”，学生则可以免除学费，并获得1 200英镑的教师培训津贴。
5．为私立高校学生提供“学费贷款”
英国政府注意到，到私立高校就学的也有贫困学生，他们也有经济困难问题和接受资助的平等权力。因此，英国政府明确提出，私立学校的学生每年同样可以获得最高3 000英镑的学费贷款。同时，英国政府提醒私立学校，学生受资助的学校和课程必须经过质量保障部门的审核注册。英国政府提醒学生：私立学校的学费可能会高于3 000英镑，多余的部分只能由学生自己支付，或者通过其他渠道的资助来支付学费；政府并不对私立高校强制实行“先上学，后付费”的政策，而只是加强对私立高校的财政监管。
三、澳大利亚和新西兰：“高等教育贡献方案”
20世纪80年代以前，澳大利亚和新西兰两国也实施“免费上大学和贫困学生获助学金”的大学生资助政策，1989年和1992年两国分别改革并建立了名为“高等教育贡献方案”（Higher EducationContributionSchemeECS）的大学生资助政策。最近几年，这两国的“高等教育贡献方案”更加完善精致、更具法律权威。
1．根据“成本分担”的理念设计的收费制度
澳大利亚和新西兰两国不但坚持高等教育应该是非义务教育，所有接受高等教育的人员及其家庭都能够从高等教育中获益，因此，也都应该分担高等教育的成本，并提出了设计精致、社会认可的收费制度。
首先，“缴纳学费”不仅被视为“高等教育的成本分担”，且被作为“对高等教育的贡献”及“对社会经济发展的贡献”为社会广泛接受。
其次，学费收取的实际金额也按照各学科的成本高低，划分为“医学类学科学费”、“实验室类学科学费”和“非实验室类学科学费”三个层次不同的学费标准。进入不同类型学科专业学习的学生按不同的标准缴费。
另外，澳新两国为了不使收费阻碍学生上学，又设计了“先缴费”和“后缴费”两种选择，即学生可以选择在入学（开学）前缴纳学费，或者是借贷款缴费，毕业后再还贷款。先缴学费的学生因为减少了政府对助学贷款的贴息和贷款运作成本，可以获得“缴费优待”（所缴学费相当于学费标准的80％）。
2．实行“按收入比例还贷”的助学贷款，还款回收由税务部门负责
当毕业生获得了高出社会平均的收入时，税务部门就按毕业生的收入确定本年度应还的贷款本息，毕业生也有义务在缴纳所得税时，一并向税务局还贷款。收入越高，当年应还贷的比例越高；如果收入低于政府确定的标准，当年暂停还款。 2003年，澳大利亚通过了《高等教育贡献法》，明确规定毕业生按收入比例还贷是法定义务。对自愿多还款、加速还款的学生，政府给予减免部分还贷的奖励。
对大学生资助是全社会的事业，贷款发放和资金回收都应该由政府各部门参与，由相关部门共同实施。1992年的《新西兰大学生资助法》规定由税务部门负责贷款回收。2000年，此法的修正案又重申教育部负责确定学费标准和资助标准，大学负责对申请学生的审核。税务部门负责贷款回收。修正案还补充规定，贷款的发放由劳动与收入部（现名“社会发展部”）负责，该部还同时负责向特殊困难学生提供其他资助津贴。澳大利亚《高等教育贡献法》也作出了类似的规定。
随着经济状况的好转，两国开始向特别困难的学生提供助学金和其他津贴。2005年，新西兰政府规定，如果父母2004年的收入总数在34 000新西兰元以下，25岁以下并仍然由父母供养的大学生除了可以借贷款支付学费，还可以每周获得 115新元的生活津贴。没有工作和收入但有孩子的大学生，还可以获得房租、生活津贴和儿童津贴等项资助。
四、其他国家的改革发展
近几年来，法国、德国、东欧及中亚的许多国家和亚太地区国家如日本、新加坡、菲律宾等国也在积极探索和建构它们的大学生资助政策。法国、德国和一些欧洲国家目前还处在从“免费高等教育”向“收费的高等教育”转型的过程之中，遇到的阻力很大。但是法国和德国的私立高等院校已经蓬勃发展起来，私立高校已经开始通过提供优质教育，向学生收费。东欧及中亚的前苏联地区国家目前仍在探索之中。亚太地区国家的资助政策已经比较清晰，日本、韩国、菲律宾和新加坡都以提供助学贷款为主，辅之以限制条件严格的助学金和奖学金。
2005年，著名的国际组织“教育政策研究所” （EPI）对15个发达国家高校成本和学生资助比较研究表明，助学贷款目前仍然是各国主要的资助方式（10个国家采用），其中日本、英国、美国、澳大利亚、新西兰、瑞典和加拿大等国贷款学生的比例和贷款在政府资助中的金额都超过50％，德国、芬兰和荷兰等欧洲国家也开始增加助学贷款在学生资助中的比例。但是，在20世纪80年代曾经引起人们讨论的大学毕业生税及高等教育券等资助办法至今没有国家真正使用。
新加坡的“中央准备基金”是一项国家强制性储蓄基金。新加坡《中央准备基金法》规定，每个公民都必须将20％的工资收入存入该基金，雇主另配同等数量的资金一同存入基金，以备不测。职工储蓄者可以用这项基金养老、购房，类似于我国的公积金和养老金。职工退休以后，基金及利息由基金会分期发还。经过新加坡政府批准，中央准备基金可以用于特定项目。1990年，经新加坡《中央准备基金法》批准，中央准备基金设立了大学生助学贷款。父母参加中央准备基金储蓄的所有大学生都可以贷款。借该项贷款的学生在毕业就业后，在按时缴纳准备基金储蓄的同时，按协议分期归还贷款。
五、启示
大学生资助政策一直是各国政府和社会广泛关注的话题。从各国大学生资助政策的改革发展中，我们至少能够获得以下启示。
第一，近年来，各国的经济和财政状况虽然比 20世纪70、80年代有明显好转，但高等教育仍然是非义务教育，各国仍然坚持“成本分担”原则。建立和完善高等教育按成本收费的制度是当前和今后一个时期高等教育财政政策中的一个基本原则。各国的实践显示，大学生及其家庭作为高等教育的直接受益者，应该分担成本。缴纳相当于公立学校25％左右成本的学费已成为许多国家的选择。我国是一个处在“社会主义初级阶段”的发展中大国，经济发展很不平衡，未来高等教育发展的任务还非常艰巨，高等教育的发展仍然需要国家、社会、家庭和学生共同“分担成本”。因此，不可轻易放弃高等院校的收费政策。
第二，根据“教育回报率”理论，政府可以在统计研判的基础上，对社会回报高、个人回报小，即社会急需、工作艰苦、待遇较差的专业给予奖励和津贴，鼓励大学生学习这些专业，并从事相关行业或者到相关地区去就业。美国、英国和新加坡都采取了类似的资助办法。师范、农林、护理、矿业、地质、航海及军事等专业通常是各国政府优先考虑的专业。
第三，助学贷款的还款方式和资金回收机制是助学贷款政策成功与否的关键。各国学者曾经提出毕业生税、教育券等多种办法，但到目前为止，“按收入比例还贷”和由“税收部门或者养老保险系统回收贷款”是最为有效的贷款回收方法。这种方法的采纳是英国实现“先上学，后付费”的关键。而澳大利亚和新西兰两国从一开始就采取“按收入比例还款”和由“税收部门收款”的制度，改革就相当顺利。新加坡于1990年建立的“中央准备基金助学贷款”也实施顺利，拖欠率极低。连最早使用传统助学贷款的美国也开始实行“按收入比例还贷”，并透过税收部门和社会保障部门的合作来降低助学贷款的拖欠率。
各国政府已意识到，大学生资助是一项全社会的工作，需要各政府部门的紧密合作。新西兰、澳大利亚、新加坡和英国已经用法律形式确定了各政府部门在学生资助方面的职责和功能。作为长远的改革发展目标，我国真正要用助学贷款来解决大部分贫困生的上大学问题，也要及早研究和设计新的贷款回收机制，向“按收入比例还款”及由“养老保险机构回收贷款”的方向发展。
第四，为私立学校学生提供助学贷款已经被英国、美国、澳大利亚、新西兰、日本和韩国等国家认同，它是政府的责任和学生的平等权力，这应该引起我们的充分注意。随着民办学校学生所占学生总数比例的逐渐扩大、总人数的增多，而民办高校中贫困生的实际比例不低于公办学校。因此，在条件许可时，政府应该安排某种资助，这也是对民办高校的一种扶植和监管手段，因为学费是民办学校的生命线。英国、美国和日本等国都将对民办学校学生的资助定位于“对民办高校的奖励扶植”，但政府的扶植有先决条件，即民办高校必须接受政府的监管、审核和认证
第五，努力增加学生资助资金总额，提高各项资助方案的系统效益是解决高等教育大众化和普及化时代学生资助需求日益扩大的根本出路。 1990年，美国联邦政府贷出的各项助学贷款的总金额为700亿美元。到2005年，贷出的助学贷款总金额已经达到4 000亿美元。英国在完善贷款回收机制的同时，增设了助学金，使45％左右的学生获得数量不一的助学金。
此外，各国政府在大学生资助方面的宣传，包括宣传设计口号响亮，简明易懂，行之有效、宣传办法、精细计算和周到便捷的人性服务，都值得认真学习和借鉴。