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教育投入与保障：“十一五”回顾与“十二五”趋势展望
上海市教科院智力所 王红 田健
一、“十一五”期间我国教育经费投入的重大进展与主要特点
1.全国教育投入总量几近翻番，国家财政性教育经费投入首次突破万亿元
“十一五”期间，在教育优先发展的战略思想指导下，我国各级政府都加大了教育投入，并不断完善教育经费保障机制，使教育经费总投入从“十五”期末（2005年）的8418.8亿元增至2009年的16502.7亿元，增幅达96%，几近翻番。
在国家贯彻落实“三个优先”方针政策和各地区采取多种新举措以增加教育经费投入的推动下，国家财政性教育经费投入在2008年首次突破万亿元，并在2009年达到12231.1亿元，比2005年增长了137%。2009年，国家财政性教育经费占国内生产总值的比例达到3.59%，比2005年提高了0.77个百分点。其中预算内教育经费也持续增长，2009年达到11419.3亿元，比2005年增长了近145%。
在教育经费各来源渠道及构成上，国家财政性教育经费占总投入的比例快速提高。2009年，国家财政性教育经费占总投入的比例达到74.1%，比2005年提高了12.8个百分点。其中预算内教育经费投入比例为69.2%，比2005年提高了1.8个百分点。各级政府征收用于教育的税费比例略有提高。其他非财政性教育经费占总投入的比例为25.9%。
2.义务教育被全面纳入公共财政保障范围，城乡免费义务教育全面实施，公共教育资源向农村和中西部地区倾斜、确保整体质量提升的政策重点进一步凸显
2005年，农村义务教育保障新机制建立，2006年免费义务教育政策先于农村开始实施，并快速拓展到城市地区，义务教育全面纳入公共财政保障范围。
2009年，全国义务教育经费总投入达到7249.2亿元，比2005年增长了103.8%。义务教育财政预算内教育拨款保持快速增长，2009年达到6357.6亿元，比2005年增长了151.4%；占义务教育经费总投入的比例持续上升，2009年达到87.7%，比2005年提高了16.6个百分点。
“十一五”期间，中央和地方各级政府推动公共教育资源继续向农村倾斜，确保农村义务教育“重中之重”的地位，农村义务教育经费实现了快速增长。在农村义务教育经费总投入中，财政预算内教育拨款所占比重继续提高，2009年该比例达到92.6%，比2005年提高11.8个百分点；城乡义务教育的生均教育经费之比从2005年的1.7：1缩小到2009年的1.3：1。
近年来，中央政府继续加大对中、西部地区义务教育的转移支付力度，地方政府也增加了对义务教育的投入，中、西部地区义务教育财政预算内教育拨款显著增长，占义务教育经费总投入的比重明显提高。2005-2009年，东、中、西部地区义务教育财政预算内教育拨款的增幅分别为117.0%、156.1%和198.7%，中、西部地区义务教育财政预算内教育拨款的增幅明显高于东部地区；义务教育经费总投入中财政预算内教育拨款所占比例，东、中、西部分别达到81.9%、90.6%和92.1%。
除了年度财政预算经费向农村和中西部义务教育倾斜外，中央和地方政府还通过设立、实施一系列的重点项目和工程，促进和提高义务教育质量。如农村中小学现代远程教育工程、新农村卫生新校园建设工程、中西部农村初中校舍改造工程等。
为提高农村义务教育教学水平，改善农村教师学历低，教学水平落后的现状，政府加大了教师教育培训方面的经费投入，先后实施了农村中小学教师校长培训、骨干教师培训计划以及农村教师特岗计划，2010年，中央财政又安排5亿元专项资金，支持启动实施“中西部农村骨干教师培训项目”。这些培训项目的实施对农村义务教育阶段教育质量的改善起到了一定的促进作用。
3.中等职业教育发展作为民生工程得以重点推进
“十一五”期间，国家大力发展职业教育，我国中等职业教育发展取得战略性突破。2009年中等职业教育招生总规模达到873.6万人，在校生规模达到2178.7万人，中职招生所占比例首次超过普通高中，普职比达到48.7：51.3。
为适应中等职业教育发展的需要，各级政府进一步加大教育经费投入力度，提高保障水平。2009年，中等职业学校教育经费总投入为1198.9亿元，比2005年增长110.8%。其中，预算内教育拨款为708.6亿元，比2005年增长164.5%，占中等职业学校经费总投入的比例达到59.1%，比2005年提高12个百分点。
“十一五”期间，中央政府还投入专项资金100亿元，实施“职业教育基础能力建设计划”，意在加强职业教育基础能力建设，努力提高职业院校办学水平和质量。
4.高等教育专项投入重在促进创新和质量提升
“十一五”期间，高等教育投入的重心旨在促进创新和整体质量提升。首先，是为适应创新型国家建设的战略需求提出建设高等教育强国的目标，在高等教育领域重点部署了“985工程”二期、三期和“211工程”三期的重点建设投入；其次是启动了面向本科院校的教学质量提升工程。
2008年1月，国务院常务会议同意进行“211工程”三期建设，由发改委和财政部各拨款50亿元建设资金，并鼓励地方政府和社会各界继续投入相关资金。“985工程”二期、三期建设也陆续实施。
与此同时，为切实把高等教育重点放在提高质量上，教育部、财政部自2007年初开始实施“高等学校本科教学质量与教学改革工程”（简称“质量工程”）。工程以提高高等学校本科教学质量为目标，以推进改革和实现优质资源共享为手段，按照“分类指导、鼓励特色、重在改革”的原则，加强内涵建设，提升我国高等教育的质量和整体实力。为此，中央财政提供了25亿元的专项支持。
5.关注弱势群体，推进教育公平，各级教育资助体系逐步确立并不断完善
普通高校财政预算内奖贷助学金大幅增长。“十一五”期间，高等教育阶段资助体系进一步完善，新资助政策体系使得每年300多亿元的各级财政资金覆盖全国1800多所高校的400万大学生。2009年，全国普通高校奖贷助学金总额为169.0亿元，比2005年增长167.8%，生均奖贷助学金为1151元，比2005年增加501元；其中，财政预算内奖贷助学金为174.9亿元，比2005年增长242.0%；全国普通高校奖贷助学金中的财政预算内拨款比例为64.9%，比2005年提高了14.1个百分点。
中等职业学校财政预算内奖贷助学金增幅较大。2007年，中等职业学校实行以国家助学金为主，以校内奖学金、工学结合、顶岗实习、学费减免等为辅的新的资助政策体系。2009年，全国中等职业学校奖贷助学金总额为141.1亿元，是2005年的18倍，生均奖贷助学金为885元，比2005年增加806元；其中，财政预算内奖贷助学金为117.7亿元，是2005年的24倍；全国中等职业学校奖贷助学金中财政预算内比例为83.4%，比2005年提高了21个百分点；生均财政预算内奖贷助学金为732元，比2005年增加683元。中等职业学校财政预算内奖贷助学金大幅增长，对于帮助贫困学生就学，扩大中等职业教育规模、促进教育协调发展发挥了重要作用。
普通高中财政预算内奖贷助学金大幅增长。2007年，普通高中实施中央专项彩票公益金教育助学项目，该项目是我国首次通过体彩等公益金的形式安排助学资金，彩票公益金投入教育资助使得高中生奖贷助学金激增。2009年，全国普通高中奖贷助学金总额为20.8亿元，是2005年的2.9倍，生均奖贷助学金为84元，比2005年增加58元；其中，财政预算内奖贷助学金为13.4亿元，是2005年的5倍；全国普通高中奖贷助学金中财政预算内比例为64.2%，比2005年提高22.6个百分点；生均预算内奖贷助学金为57元，比2005年增加46元。奖贷助学金的大幅增长大大提高了家庭经济困难学生的入学机会。
2010年，普通高中建立以政府为主导、国家助学金为主体、学校减免学费等为补充、社会力量积极参与的普通高中家庭经济困难学生资助政策体系，从制度上基本解决普通高中家庭经济困难学生的就学问题。
义务教育奖贷助学金总额增长近6倍。2007年秋季，全国农村义务教育阶段学校在免收学杂费的同时免收教科书费，并对家庭经济困难的寄宿学生提供生活补助。2009年，全国义务教育奖贷助学金总额为207.0亿元，是2005年的6.3倍；其中，财政预算内奖贷助学金为196.5亿元，是2005年的7.1倍。2009年，全国义务教育奖贷助学金中财政预算内比例为 95.0%，比2005年提高11.0个百分点。2009年，全国普通初中生均预算内奖贷助学金为205元，比2005年增加183元；普通小学生均预算内奖贷助学金为92元，比2005年增加78元。义务教育生均奖贷助学金的显著增长，对于巩固农村义务教育普及率，促进城乡教育公平和义务教育均衡发展意义重大。
二、“十一五”期间我国教育经费投入中存在的几个问题
1.国家财政性教育经费占GDP的比例仍未达到4%的目标，教育总投入仍显不足，各级教育生均经费仍处于较低水平
“十一五”期间，尽管全国教育经费投入有了很大的增长，国家财政性教育经费突破了万亿元，但与“逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%”的目标仍有距离。2009年，国家财政性教育经费占国内生产总值的比例为3.59%，与4%的目标相差0.41个百分点，而且仍低于2003年世界各国公共教育投入占GDP4.4%的平均水平，更远低于OECD国家5.2%的平均水平。
生均教育经费指数，即生均教育经费占人均GDP的比值，是一个把教育经费与国家富裕程度综合考虑的衡量指标。2005年经合组织成员国的小学和初中生均教育经费指数分别为21%和24%。2008年，我国普通小学生均教育经费指数为15%，普通初中生均教育经费指数为20%，比2005年经合组织成员国平均水平分别低6个和4个百分点。这表明，我国义务教育经费投入及保障仍处于较低水平。
2.生均教育经费的城乡差距、地区差距依然明显，教育资源的公平配置仍任重道远
——义务教育生均经费水平区域差距仍存在，城乡差距仍较明显
义务教育地区差距突出表现在中部地区普通小学和普通初中的生均预算内公用经费支出低于东部、西部地区，呈“中部塌陷”之势。而地区内部义务教育城乡差距较为明显的是东部和西部地区。2009年，东部城镇小学生均预算内公用经费支出为1104元，比农村高394元；普通初中生均预算内公用经费支出为1487元，比农村高434元。
——中等职业教育生均预算内公用经费支出地区间差距有扩大趋势
从总体上看，目前中等职业学校的地区间生均预算内公用经费水平差距较大，且地区间的差距有扩大的趋势。2009年中部地区的生均预算内公用经费是东部地区的1/2不到。2005年，中部地区与东部地区的差距为380元，扩大到2009年两者相差894元。因此，迫切需要科学制定生均经费基本标准，加大部分地区的公共财政投入力度，逐步缩小区域差距，提高办学质量。
——高等教育生均经费尤其是预算内生均公用经费中部地区明显偏低
“十一五”期间，东部地区高等教育生均经费总支出高于全国水平，西部地区有所崛起，中部地区增长较缓慢之势，中、西部地区的生均经费总支出差距扩大。2009年，中部地区高等教育生均经费总支出为13993元，比西部地区低2490元，比东部地区低7545元。
普通高等教育生均预算内公用经费也呈现出同样的趋势。2009年，东部地区生均预算内公用经费为5299元，中部地区为2256元，西部地区为3632元。
3.多渠道筹措教育资金的教育经费机制仍有待完善
《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》曾提出要完善教育经费保障机制，在政府增加教育投入的同时，要鼓励和引导社会资金的投入，拓宽经费来源渠道，形成多元化的教育投入体制。而2009年，全国教育投入中社会捐赠经费、企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费的比例与2005年相比均有所下降。
《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》提出进一步落实税收优惠政策，积极鼓励企业、个人和社会团体对教育捐赠或出资办学，研究并适时出台对外商投资企业按照国民待遇原则征收教育费附加的有关政策。但是现行的《企业所得税法》相关税收优惠规定，因扣除比例过低，不能真正起到鼓励和促进作用。
三、“十二五”期间我国教育经费投入发展趋势展望
1.政府教育投入力度必将进一步加大，多渠道筹集教育经费的体制也将进一步完善
《规划纲要》“保障经费投入”专章开宗明义，明确指出教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是教育事业的物质基础，是公共财政的重要职能，要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入。
一方面，要求各级政府要优化财政支出结构，统筹各项收入，把教育作为财政支出重点领域予以优先保障；保证实现三个增长；足额征收教育费附加，专项用于教育事业；提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年实现4%的目标。另一方面，也明确提出，要充分调动全社会办教育积极性，扩大社会资源进入教育途径，多渠道增加教育投入；完善财政、税收、金融和土地等优惠政策，鼓励和引导社会力量捐资、出资办学；完善非义务教育培养成本分担机制，根据经济发展状况、培养成本和群众承受能力，调整学费标准；完善捐赠教育激励机制，落实个人教育公益性捐赠支出在所得税税前扣除规定。
相信随着这些条款的逐步落实，我国政府教育经费投入的力度会大大加强，而多渠道筹措教育经费的基本格局也将进一步完善。
2.学前教育将成为未来五到十年教育经费投入的重点领域
综合分析《规划纲要》提出的未来十年我国各级各类教育事业发展的主要目标，以及完善教育经费投入机制的相关论述，可以预见，在“十一五”期间国家教育经费重点向义务教育和中等职业教育倾斜之后，“十二五”期间，学前教育将成为未来五到十年我国经费投入的重点领域。
按照《规划纲要》提出的目标，2020年学前教育发展提出的目标是：普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育，学前教育在园幼儿总规模达到4000万人。“十二五”期间要实现的目标是：学前一年毛入园率要达到85%（2009年为74%），学前两年毛入园率要达到70%（2009年为60%），学前三年毛入园率要达到60%（2009年为50.9%）；学前教育在园幼儿的规模要达到3400万人（2009年为2658万人），净增规模达到742万人。规模的大幅扩充，必将对增量教育资源提出很强的刚性需求，包括校舍扩建、教育仪器设备添置、专任教师和保育员等配备以及日常运行经费投入等等。即便是遵循“学前教育建立政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制”，由于学前教育普及的增量主要集中在中西部农村地区，因此政府的财政性教育经费投入仍将是主要来源。
3.教育经费投入将进一步向农村欠发达地区和民族地区倾斜
《规划纲要》明确提出，要进一步加大农村、边远贫困地区、民族地区教育投入。中央财政通过加大转移支付，支持农村欠发达地区和民族地区教育事业发展，加强关键领域和薄弱环节，解决突出问题。这将成为“十二五”期间教育经费投入的一个重要任务，尤其是进一步保证这些地区义务教育的均衡可持续发展最为迫切。首先，是农村欠发达地区、民族地区办学条件需要进一步改善。“十一五”计划实施以来，尽管全国及各地义务教育的办学条件、特别是农村地区的办学条件有了较大改善，但是教育的区域差距、城乡差距仍然较大，义务教育不均衡发展问题仍然突出，在一些地区这些差距甚至还在进一步扩大。其次是需要加大农村欠发达地区、民族地区义务教育教师培训经费的投入，同时还要增加这些地区教师的编制，增加教师数量，引入年青教师。
4.教育经费投入效益的监测评价将成为我国教育经费投入与保障的重要方面
《规划纲要》提出要加强经费管理，要坚持依法理财，建立科学化、精细化预算管理机制，增强经费分配的科学性，完善学校经费使用内部稽核和内部控制制度，完善教育经费监管机构职能，加强经费使用监督，建立经费使用绩效评价制度，提高经费使用效益。因此，可以说，教育经费投入效益的监测评价将成为我国教育经费投入与保障的重要方面。
如何建立教育经费投入效益监测评价制度需要审慎思考，科学决策，要使得监测评价方案切实可行，同时可以依据实际运行的状况实时调整，政府监测评价的结果要及时向社会公布，接受媒体和社会大众的监督。除了公布政府自评的结果外，还应当依据信息公开条例公布相关的教育经费投入数据，以便其他机构或对教育事业关心的人士也可以制定效益监测评价的方案，实现多角度、多主体的效益评价体系。一方面，教育经费投入效益是十分复杂的问题，单靠一种方案可能很难全面客观的做出评价，更多角度评价的综合有利于尽可能得出最客观的效益评价，避免了政府既当“运动员”又当“裁判员”的尴尬；另一方面，多元化的监测评价方案也是适应多元化价值观的社会发展的现实需要。
（文见《教育发展研究》2011年第1期）