上海市教育科学研究院副院长、研究员 马树超
上海市教育科学研究院职业与成人教育研究所所长助理 张晨
上海市教育科学研究院职业与成人教育研究所副所长、研究员 陈嵩
[摘 要] 我国中等职业教育的发展对促进教育公平、实现入学机会均等、缩小区域间人力资源存量差距等方面作出了很大的贡献。但中等职业教育的发展也在办学 条件、师资力量、投入水平和校企合作条件等方面存在着比较明显的区域不均衡现象。区域职业教育的均衡发展依赖于资源要素的支撑，更依赖于职业教育校企合作条件的优化。鉴于当前我国校企合作 条件正处于“U型曲线”开始回升的关键时期，中等职业教育发展需要实施分类指导、分区域推进；加大经费投入和保障力度，实施标准化建设；加强东、西部地区的对口支援；优化职业教育运行机制； 实现体制机制创新。
[关键词] 中等职业教育；区域均衡发展；校企合作
最近我国职业教育的大发展，对于区域经济社会均衡发展发挥了重要作用。但进一步分析职业教育的发展状态可以发现，中等职业教育在办学条件、师资力量、投入水平和校企合作条 件等方面还呈现出比较明显的区域不均衡现象。尽管导致中等职业教育区域发展不均衡的重要外部因素在于各地经济社会发展水平的差距，但是激活地方主观能动性，优化校企合作条件，以及标准化建 设等是促进中等职业教育区域均衡发展的重要举措。
一、中等职业教育大发展 对促进区域均衡发展的贡献
自2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》颁布以来，中等职业教育不仅在规模发展上表现出区域均衡发展的重要特征，而且在促进区域之间高中阶段教育机会均等、人力资源 结构优化等方面作出了贡献。尤其要指出的是，中等职业教育，在自身大发展的同时，逐渐呈现出与所在区域经济社会发展阶段相适应的一些发展模式。
(一)中等职业教育实现了区域间高中阶段入学机会的“增量均等”
2000--2009年，全国普通高中招生数从 472．的万扩大到830．34万，增长了76％；而中等职业教育(普通中专、成人中专、职业高中和技工学校)的招生数则从386．75万扩大到873．61 万，增长了126％，为扩大高中阶段入学机会作出了贡 献。另外，从分区域高中阶段招生增长幅度看，欠发达地区中等职业学校的增长幅度更大，明显超过东部地区。10年来，东部地区中职学校招生规模增长88％，中、西部地区则分别增长 了147％和 172％。据测算，在全国每百名适龄青年增加的36个高中阶段入学机会中，中等职业教育的贡献达到20个左右，而且在东、中、西部地区均衡分布，促进了高中阶段入学机会均等。
(二)中等职业教育优化了中、西部地区的劳动力结构
1999--2009年，全国从业人员数量从7．14亿上升到7．80亿，增量达6601万；同期，全国中等职业学校共计向社会输送毕业生5034万，占新增从业人员总数的76％，成为我国新增劳动 力，的主体。2004年以来，全国中等专业学校(不含技工学校)累计培养农林类专业毕业生108．7万，对农林类专业的招生比重从2004年的4．2％上升到 2009年的10．5％，成为各级各类教育面向农村培 养人才和提高农村劳动力素质的主阵地。同时，中等专业教育对优化欠发达地区劳动力结构也发挥了积极作用。全国人口变动情况抽样调查数据显示，1999--2009年，东、中、西部地区6岁及以上人口受 教育程度明显提升，受过高中阶段教育的比重分别增长了3．1、3．9和2．0个百分点。
(三)中等职业教育在推进城镇化进程和促进农民工子女教育公平等方面发挥着积极作用
近年来，我国城镇化进程呈趋稳态势。按照党的十七届五中全会关于“促进区域协调发展、积极稳妥推进城镇化”的要求，中等职业教育为稳妥完成数以千万计的农村劳动力转移作出 了贡献。一方面，高度重视发展涉农类专业，涉农类专业点数逐年增加。另一方面，高度重视为农民工的转移就业提供基础性的职业技能培训。2004年以来，全国职工技术培训学校(机构)累计培训人数 达1503万，农村成人文化技术培训学校(机构)培训的人数累计2．7亿，年培训规模达到4000万人以上。同时，中等职业学校也成为率先开放城市高中阶段教育的积极探索者和实践者，为解决农民工子女 受教育问题作出了积极贡献。例如，东部地区一些城市在基本完成向农民工子女提供免费义务教育的任务后，又向他们提供了中等职业学校的入学机会。上海市从2008年起开始试点在中等职业学校招收 农民工子女，给予其享受本地户籍学生的资助政策、免学杂费、补助生活费等“同等待遇”，招收人数逐年增加，并开始探索农民工子女中等职业教育毕业后在当地接受高等职业教育的政策框架。
(四)各地探索并形成了各具特色的职业教育“就业导向”发展策略
目前我国在区域经济社会发展不均衡状态下，面对大力发展职业教育的调控要求，各地职业学校主动克服困难，根据当地经济社会的发展水平、企业发展阶段和发展需求探索各具特色 的职业教育发展策略，其核心就是围绕“就业导向”和“校企合作”，推进中等职业学校与企业的有效对接。比如，东部发达地区适应经济发展方式转变采取“主动调整”的发展策略。上海市为推动职 业教育紧跟产业结构调整要求，主动服务经济社会发展需要而启动了中等职业教育专业布局与结构调整优化工作，包括优化布局、调整结构、促进改革、打造品牌、完善机制五个方面，重点围绕现代服 务业和先进制造业对高素质技能型人才的需求，全面调整和优化中等职业学校的专业设置和专业结构。又如，中部地区面对当地企业发展对技能型人才的需求开始调整职业教育发展策略，将原来主要服 务发达地区就业需要转向以服务当地产业为主的“留下来”发展策略。长期以来，中等职业教育发挥了让学生“获取一技之长，实现脱贫致富”的功能，把中职毕业生送到东部沿海发达地区打工就业， 形成了“培养一门技能，实现一人就业，带动家庭脱贫”的“送出去”发展模式。随着中部地区经济社会的发展和产业结构调整，当地企业越来越多地需要高素质的劳动者，迫切需要中职毕业生留在当 地。以江西省吉安市为例，该地区前几年在经济处于较低发展水平时，中等职业学校实施“送出去”发展模式；当该地区经济发展到一定阶段后，本地区对技能型人才需求逐步旺盛，当地政府针对这一 变化在制定“十二五”发 展规划时，把中等职业教育培养目标从原来鼓励外出就业逐步转变为留住毕业生服务本地企业，由“输出人才”逐步向“留住人才”的方向转变。
二、中等职业教育发展中存在的主要问题
中等职业教育的大发展对我国区域发展战略作出了贡献，但其自身仍呈现出区域发展不均衡现象，不仅表现在教学资源、师资水平和经费投入等办学条件方面，同时还表现在办学理念 尤其是校企合作条件方面，这成为制约中等职业教育改革发展的瓶颈问题。
(一)中等职业教育资源跟不上发展要求，区域间基础性条件不均衡
中等职业学校办学资源跟不上办学规模的扩张，生均资源量呈下降态势，且区域间差距很大，成为中等职业教育可持续发展的制约瓶颈。 2009年，全国中等职业教育生均校舍建筑面积 为11．7平方米，比上一年下降1．2平方米，比2004年降低3平方米；生均图书19．1册，比上一年减少 0．6册，与2004年相比减少7．6册；生均仪器设备值为2120元，比2004年的2164元下降44元。从区 域间分布情况看，2009年，东、中、西部中等职。业学校生均校舍建筑面积分别为13．3平方米、 10．8平方米和10．7平方米，生均校舍建筑面积超过15．5平方米的4个省份集中在东部地区，而不到10 ．5平方米的11个省份集中在中；西部地区；东部地区中等职业学校生均仪器设备值为2961元，比上一年增长11．6％，中部则为1 563元，比上一年下降了2．5％，东、中部相差近一倍。
(二)中等职业教育师资队伍发展水平不均衡
师资队伍发展跟不上学生规模增长的速度，师资队伍质量提高缓慢，且区域间差距巨大。 2009年，全国中等职业学校(不含技工学校)每个专任教师承担的学生数由上一年的25人增加到 26．1人，这距《教育部关于“十一五”期间加强中等职业学校教师队伍建设的意见》(教职成[2007]2号)的要求相差甚远。例如，其规划目标要求中等职业学校生师比达到16．0：1，教师的本科及以上 学历比例达到90％，双师型教师比例达到50％，而这三项指标值目前仅为26：1、81．3％和19．1％的水平。从区域分布看，教师资源也呈现东部与中、西部地区的明显差距。中等职业学校本科及以上学 历教师比例，2009年，东部地区为86．1％，中、西部地区分别为78．2％和76．9％；上海、浙江和北京已超过90％，而青海等省份尚不足70％。
(三)区域间中等职业教育的经费投入水平不均衡
区域间办学资源不均衡与经费投入差距具有必然的联系。2008年，全国中等职业学校生均预算内教育事业费增长为3 811．3元。从区域分布情况看，北京、上海已超过10000元，比位居 第三的海南省要高出3 800多元；江西、河南不到3000元，湖北不到1800元，生均预算内教育事业费最高省区是最低省区的6．3倍。
(四)区域间中等职业教育校企合作条件不均衡
《教育规划纲要》明确提出：要“调动行业企业的积极性。建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制”，要“实行工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式”。但是 ，由于各地经济社会发展阶段和企业发展需求不同，参与各方对职业教育人才培养模式的认识水平存在较大差异，一些校企合作缺乏条件保障。
一是政府的功能转型与认识差异。如前所述，面对当地经济社会所处的不同发展阶段，一些地方积极应对、主动服务，对中等职业教育的发展实施了诸如从“送出去”到“留下来”等 的不同调整策略；《教育规划纲要》指出“发展职业教育是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决‘三农’问题的重要途径，是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节，必须摆在更加突出的位置”， 但对此也有不少地方政府没有真正充分认识并积极行动。
二是行业主管部门职能转变和认识差异。自 20世纪90年代经济体制改革以来，原行业主管部门在转型过程中纷纷剥离了职业教育的办学职能和办学资产，一些行业主管部门转制成为集 团公司，弱化了对行业职业教育的指导和管理；一些行业主管部门尽管尚未转制，但也出现了职业教育职能设置空白；一些行业主管部门逐渐认识到职业教育对于行业发展的重要性，开始系统规划行业 职业教育发展。
三是行业组织的发育程度和认识差异。行业 组织是指市场经济环境下的行业协会等各种行业中介组织，其通过市场机制规则和行业自律原则参与相关领域的行业管理工作。由于各地市场化程度不同，有些地方的行业组织发育尚不 健全；有些地方行业组织还停留在代理过去的行业主管部门行使行政职能的状态；也有的地方市场经济发展水平较高，行业组织逐渐进入了专业化建设轨道，并在行业职业教育的规划编制、标准建设和 人才预测等方面发挥着积极作用。
四是企业的发展阶段和认识差异。在经济转型过程中，大部分企业经历了从生存到发展壮大的过程，而处在不同发展阶段的企业对发展职业教育的需求和认识是不同的。国有企业在转 型初期，由于实施“减员增效”的改革措施，对职业教育实行“辅业剥离”；民营企业在转型初期面临生存问题，发展重点是“找土地”、“找资金”，就是不找职业教育；外资企业相对起点高，土地 和资金环境优越，一般就比较重视职业教育。
五是学校自身的认识和实践差异。中等职业学校的举办者、校长和教师对“校企合作”的认识存在差异，既有学校所处行业和举办者对学校自主办学的影响，也有学校自身能否锐意改 革的主观因素；既取决于校长的办学理念和改革意识，又关系到每一个教师的具体改革行动。由于社会体制改革往往滞后于经济体制的转型变革，因此校长的主观能动作用有可能成为关键因素。
三、改善区域职业教育校企合作条件的理论思考
区域职业教育的均衡发展，既依赖于资源要素的支撑，也依赖于职业教育校企合作条件的优化。一般来说，职业教育的资源要素更多依赖于区域经济发展水平，包括人均GDP、产业结构 、城镇化水平等方面的改善，但这是教育系统难以调控的因素。因此，优化职业教育校企合作条件，将会取得更明显的成效。
(一)目前我国校企合作条件水平正处于复苏后发展期的初期阶段
通过对《中国教育经费统计年鉴》的数据分析发现，企业办中等职业教育经费1996--2008年变化趋势犹如平缓的U型，说明了总体上企业对校企合作的热衷程度由高到低再到高的过程。 1996年企业办中等职业教育经费为29．9亿元，2002年到达谷底为20．9亿元，是1996年的70％。2005年开始逐渐回升，到2008年达到40．2亿元，是1996年的134％。若按居民消费价格指数剔除物价上涨 因素后(以1996年为基数，下同)，2004年到达，谷底，为20．0亿元，是1996年的67％。2006年开始逐渐回升，到2008年达到33．1亿元，是1996年的111％。通过对数据相对量的分析得出，2006-- 2008 年每年的增长率分别为14．6％、10．8％、 29．4％。
分析我国近10年教育经费统计数据也可以看到，国内企业在转型期对教育拨款水平逐年下降的总体趋势下，用于中等职业学校的拨款比重也呈现出U型反转态势，从1999年的20％下跌到 2004年的8．4％，2008年再上升到24％，超过前期高点。这反映出在各级各类教育中，企业对中等职业教育的重视和需求程度。
(二)优化校企合作条件的理论思考
校企合作作为职业教育提高办学质量的一个重要基础，优化校企合作条件有可能从根本上改变职业教育的发展水平。因而，调节校企合作相关要素的状态，将成为区域职业教育均衡发 展的重要选择。由此，我们提出建立在基于体制转型的校企合作“U型曲线”理论假设基础上的优化模型如下：
U=Z×f(H，Q，X) 校企合作水平(U)取决于：不同经济体制下的政府(Z)功能，行业主管部门与行业组织(H)的作用，企业(Q)发展阶段，以及学校(X)主体等基本要素的相互作用过程。其中每一个因素变化， 都可以影响校企合作“U型曲线”的水平。第一，不同体制下政府功能发挥着决定作用，计划体制下的政府与行业、工厂、学校是一个共同体，政府指令可使“U型曲线”水平达到极大值。第二，行业作 用的变化，计划体制下的行业主管部门具有办教育的功能，对企业与职业学校发挥强势作用，而在转型中行业弱化甚至剥离了教育功能。第三，行业组织的作用，即行业协会从无到有、从不成熟到逐步 完善，在各阶段所能够发挥的作用决定着校企合作水平的高低。第四，企业的影响，包括三方面的内涵：一是企业成熟度的影响，即其初始阶段到成熟阶段对人力资源需求的不同理解；
二是不同企业职业岗位对职业要求的不同理解；三是不同企业对教育的理解，此外还有产业结构的影响。第五，学校主体意识，以及校企合作能力的强弱。
四、推进中等职业教育区域均衡发展的对策
按照经济转型期校企合作“U型曲线”的理论假设，我们认为当前我国职业教育校企合作已经进入一个新的发展阶段。虽然我国幅员辽阔，区域间经济社会发展不平衡，人均GDP、产业 结构、城镇化水平等差距巨大，而且由于各地经济社会处在转型期的不同阶段，职业教育的各参与主体对人才培养模式的认识和实践水平也各有不同，但就总体而言我国经济社会发展已处在一个新的起 点上，职业教育改革发展正面临历史性的战略机遇，迫切需要加大改革力度。加强分类指导，全面推进各地职业教育均衡发展，将是实施区域经济社会可持续发展战略的重要支撑；而进一步深入探索校 企合作新机制、实行分类指导与强化标准建设相结合，将成为实现中等职业教育区域均衡发展的重要支撑。
(一)宏观指导与放权相结合，实施分类指导、分区域推进的中等职业教育整体发展战略
建议把各地根据各自特点发展中等职业教育的策略上升到职业教育整体发展战略高度加以推进，鼓励不同区域根据实际情况创造性地发展职业教育。在发达地区，要积极实施“主动调 整”战略，主动适应经济社会发展，做精、做特、做强职业教育。一方面，要使中等职业教育进一步由外延式发展向内涵建设转变，由数量规模扩张向更加注重质量效益提高的方向转变。给每一个学生 更多的发展空间，在传授给学生知识和技能的同时，更重要的是要培养学生的学习能力、创新能力和适应能力，使学生能适应不断变化的工作环境。要根据学校和专业发展的实际情况，逐步实行小班制 职业教育。另一方面，要使职业教育进一步凸显“职业”特性，加强工学结合、校企合作办学。进一步拓展职业教育的多元办学和服务功能。在中部地区，以鼓励实施“留下来”战略为主，使中等职业 教育毕业生更多地为当地的经济社会发展服务。要扩大专业设置权限，引导职业学校以就业为导向，贴近产业发展和企业需求变化，灵活调整专业，优化结构。在西部地区，鼓励实施“送出去”与“引 进来”并举的发展战略，在与发达地区联动发展中等职业教育的同时，积极迎接新一轮产业转移，实现职业教育与地方经济社会发展双赢。要更多地利用发达地区的职业教育资源优势，尤其是对一些运 营成本高、技术要求高的二产类专业，实行联动发展。
(二)加大经费投入和保障力度，实施标准化建设
以完善中等职业学校基本办学标准为抓手，在较高水平上推进区域间中等职业学校的要素均衡，促进区域间规模发展与质量效益的有机统一。强化各级政府对职业教育发展规划、资源 配置、条件保障等的统筹管理，促进均衡发展和教育公平，统筹高中阶段教育发展工作。各级政府在扩大中等职业教育规模的同时，要加大公共财政对职业教育的投入，尤其是增量部分要向职业教育倾 斜，逐年提高财政经费用于职业教育的比例；加大统筹和均衡高中阶段资源配置的力度；制定和实施中等职业学校生均公用经费标准、教师编制标准等，使中等职业学校生均经费不低于当地普通高中标 准；支持职业教育师资队伍建设，建立职业教育专业教师职务系列和技术职务评审制度，推进人事分配管理制度改革，完善职业学校双师结构教学团队的制度化建设；设定职业学校校舍建设、维修以及 设备配置等的最低标准，防止区域间、城乡间职业学校差距的进一步拉大；加大职业教育执法检查力度，建立科学的决策与评价督查机制；建立区域职业教育办学条件达标水平的年度公报制度。
(三)进一步加强东、西部地区的对口支援
在地域联系上，针对东部地区优质资源相对充足的条件，积极探索与外省市尤其是中、西部地区资源共享的管理平台模式，逐步弥补原来办学模式相对封闭的不足。在办学体制上，逐 步探索多种模式的中、高职贯通办学等。增加中央和地方财政对中、西部地区的职业教育专项经费，重点支持人才紧缺专业、农业和艰苦行业、贫困农村地区和少数民族地区的职业教育发展；研究制定 职业学校跨省、跨地区的招生办法，特别是要为西部和农村地区的学生提供更好的学习环境和条件。
(四)发挥行业主管部门和行业组织的指导作用，优化职业教育运行机制
抓紧完善职业教育法和相关法律法规建设，落实行业主管部门指导本行业职业教育的职责和职能设置；建立健全职业教育行业指导委员会，广泛吸纳行业参与职业教育专业建设，摸清 行业需求；鼓励行业组织通过行业自律方式积极参与行业职业教育管理工作，在规划编制、人才预测、职业标准与专业标准建设等方面发挥积极作用；鼓励行业主管部门牵头整合行业内职业教育资源， 规范行业职业教育培训市场，建立行业用工准入门槛，形成优胜劣汰、行业与职业教育双赢的运行机制。
(五)探索校企“双主体”办学模式，实现体制机制创新
构建政府主导、校企紧密合作的人才培养平台。从政府主导下的校企紧密合作、学校自身以及专业教学实体三个层面，构建政府主导，校企“双主体”紧密合作、共同育人、共谋发展 的职业教育平台。重点培育一批校内外教学型企业，以专业(群)为依托，校企通过共同投入资金、设备、场地或人员等，共同组织实施生产性教学，共同承担生产经营性项目或技术研发项目，共同营造 企业化的育人环境，逐步完善有效的校企共赢和利益共享的机制等一系列措施和方式，共同建设集生产运营、专业教学、实训实习、社会服务等功能于一体的校内外教学型企业。紧密依托各行业企业以 及校内外教学型企业，联手设计和构建适应校企“双主体”人才培养模式要求的课程体系，引入行业企业技术标准、嵌入行业新技术、新工艺以及信息技术内容的专业主干课程，改革与创新多学期、分 段式等教学组织形式，为行业企业技术专家、能工巧匠参与专业教学创造条件。充实以行业企业(特别是教学型企业等合作单位)专业人才和能工巧匠为代表的兼职教师队伍。为学校专任教师到企业实践 锻炼提供制度环境，提高专任教师的实践教学能力。
(文见《教育研究》2011年第5期)