德国转型期推进区域职业教育均衡发展的政策分析
上海市教育科学研究院职成教所研究实习员 杨琳
上海市教育科学研究院职成教所所长助理，助理研究员 张晨
摘 要：德国职业教育历来被认为是其实现经济腾飞和持续发展的“秘密武器”，而1990年两德合并统一后面对东部地区的转型压力，德国联邦政府从促进区域间职业教育均衡发展入手，出台了一系列很有针对性的政策．积极推动就业和经济等各方面事业，并且在实践中取得了明显的成效，为处于经济社会转型期的我国职业教育区域均衡发展也提供了可资借鉴的成功案例。
关键词：德国；职业教育；区域均衡发展；转型期政策
基金项目：本文系全国教育科学“十一五”规划国家一般课题“区域职业技术教育均衡发展研究” (BJA070036)的阶段性研究成果，课题主持人：马树超。
中图分类号：G719 文献标识码：A 文章编号：1001-7518(2011)28-0027-06
德国是工业化最为发达的西方七国之一，在发展过程中也同样遇到区域经济社会发展不均衡问题。1990年两德统一后，由于原德意志民主共和国(东德)与原德意志联邦共和国(西德)之间存在的巨大差异．如何促使合并后的东部地区完成体制转型并实现均衡发展，成为联邦政府面临的巨大挑战。
德国历来重视职业教育，职业教育也是其实现经济腾飞和持续发展的“秘密武器”。研究发现，“政府主导、行业指导、企业参与”是德国职业教育取得成功的重要规律。面对东部地区的转型压力，德国联邦政府从促进区域间职业教育均衡发展入手，出台了一系列政策，推动就业和经济等各方面事业，在实践中取得了成效，为转型经济体发展职业教育提供了较为经典的成功案例。本文将从立法基础、政策措施和实施效果等角度切人，对德国在政府主导下解决两德合并后区域间职业教育发展不均衡问题的政策进行梳理和分析，对转型期职业教育的发展规律进行描述，为我国促进区域间职业教育均衡发展提供借鉴。
一、德国促进E域职业教育均衡发展的背景和特征
(一)背景分析
1990年10月3日，原德意志民主共和国(即东德)并入德意志联邦共和国(即西德)，两德正式宣布统一。当时德国联邦政府面临两大挑战，一是东部(东德)的工业化水平落后于西部(西德)，成为德国统一后的经济落后地区，需要尽快缩小差距；二是合并后的德国将实行统一的法律制度，东德地区面临体制转型的压力。两德统一后的区域差异和东德地区的转型压力，成为德国促进职业教育均衡发展的直接动因。
1. 综合经济实力上的区域差异。1991年，东德(不包括柏林的新联邦州)的国内生产总值(按当年价格计算)为1073亿欧元，西德(不包括柏林的老联邦州)的国内生产总值(按当年价格计算)为13640亿欧元，西德约是东德的13倍；东德(不包括柏林的新联邦州)的居民人均国内生产总值(按当年价格计算)为7330欧元，西德(不包括柏林的老联邦州)的居民人均国内生产总值(按当年价格计算)为22030欧元，西德约是东德的3倍。
2．工业产业的区域差异。1990年，东德(1990年，包括东柏林的新联邦州)的制造业出口率为24．4％，西德(1990年，包括西柏林的老联邦州)的制造业出口率为29．5％，西德比东德高出5．1个百分点；1991年，东德的制造业出口率为14．6％，西德的制造业出口率为26．8％，西德比东德高出12．2个百分点。
3．就业情况的区域差异。1991年，东德(包括柏林的新联邦州)的失业率为10．2％，西德(不包括柏林的老联邦州)的失业率为6.2％，东德比西德高出4个百分点。事实上，两德统一初期，由于联邦政府实行激进的货币兑换制度，德国东部工业竞争力大幅下挫，不少工厂倒闭，失业率居高不下。
4．体制环境的区域差异。两德统一后，东德地区是从计划经济体制急剧转向市场经济体制，无论行政部门、行业组织和企业等职业教育相关要素都难以适应联邦德国职业教育的运行制度。因此，两德统一后，联邦政府在鼓励企业参与职业教育方面必须拿出更多政策、举措和办法．必须以最有效的方式来推动企业，让企业提供培训岗位．以缩小东西部职业教育的发展差异。
(二)政府主导的重要特征
强化政府主导，是德国发展职业教育的重要特征。朱镕基同志曾经站在提高国家竞争力的战略高度深刻指出：“德国职工的素质至今还是全世界最好的．一丝不苟。人们把德国的职业教育称为经济发展的‘秘密武器’，许多发达国家都积极引进推广德国的做法，通过各种政策手段促进企业积极参与职业教育……只有显著提高劳动者素质和技能，生产出高质量、低成本的产品，才是根本之计”。但是，在学习德国发展职业教育的经验时．必须清醒地看到，隐含在“各种政策手段”背后的是在政府主导下推动职业教育发展的基本规律。
1．法律赋予德国各级政府促进职业教育均衡发展的职能。一方面，作为目前德国根本大法的《德意志联邦共和国基本法》，确定了法制国家的基本制度；另一方面，在法律体系中，德国通过立法使区域均衡发展的理念固定下来，并成为联邦和各州必须贯彻执行的行为准绳。例如，1949年颁布的《德意志联邦共和国基本法》规定，“所有德国人在各州均享有同等的公民权利和义务，国家必须在联邦领域内创造同等的生活条件”，这成为德国制定和实施一系列促进区域职业教育均衡发展政策的法律基石和根本依据。又如，1967年颁布的《经济稳定增长促进法》规定，“联邦和各州在实施其经济和财政政策措施时必须要遵守整体经济均衡发展的要求；应当采取市场经济秩序下在经济持续合理增长的时候同时有助于稳定价格水平、保持对外经济均衡发展的一系列措施”，这就赋予了德国联邦和各州政府借助职业教育促进“整体经济均衡发展”的职责和权力。
2．在政府主导下，保证并提供必要的职业教育公共服务，成为联邦政府履行其经济责任的第一位，国家依法对此给予经费保障。两德统一后的区域间巨大差异，对国家的援助功能提出了特殊的要求。中小型企业的财力和经验在可以预见的时间里，还不足以仅凭自己的力量来提供必要的培训岗位。如果东德的中小型企业要弥补与西德中小型企业的差距的话，乡镇和州必须完成成本非常高的基础设施建设任务。两德统一初期，联邦政府必须面对和解决一系列具体而紧迫的任务，包括在新联邦州发展和加强市场经济体制，建立中小型经济结构，消除失业、短时工以及改善和均衡新老联邦州的生活条件等。这就要求在两德统一后的未来几年中，在联邦政府主导下开展一个全面的和强化的“职业教育攻势”(Ausbildungsoffensive)，并由联邦政府给予经费保障。为此，1990年德国颁布了《设立德国统一基金法》，为联邦帮助东德地区发展设立专用资金。
3．在新老联邦州之间，实行统一的职业教育法律法规，成为在政府主导下实现区域均衡发展的重要前提。在《德意志联邦共和国基本法》框架下，德国针对职业教育专门制定了《联邦职业教育法》(1969年，老版)、《联邦劳动促进法》(1969年)、《联邦职业教育促进法)(1981年)、《联邦职业教育法》(2005年，新修订)、《职业培训条例》等一系列法律。完备的职业教育法律体系，不仅有力地保障了以“双元制”为核心的职业教育政策的实施，也给“德国制造”打上了质量保证的金宇招牌。按照 1990年5月原民主德国和原联邦德国在波恩签署的《关于建立货币、经济和社会联盟的国家条约》和8月在柏林签署的《两德统一条约》，东德在职业教育领域也要接受西德的立法。随着《职业教育法》、《手工业条例》以及《职业学校法》在东德的实施，为联邦政府全面实施“职业教育攻势”，促进区域职业教育和经济社会均衡发展奠定了基础。
二、德国促进区域职业教育均衡发展的措施及萁效果
统一后的德国联邦政府把职业教育政策聚焦在实现均衡上，并针对新联邦州把以下几个行动领域视为紧迫事项：一是从培训岗位的数量和质量上加强“双元制”职业教育；二是明确职业教育(还包括职后培训、进修、改行就业学习、企业的职位调整)在新联邦州的经济、劳动市场和社会政策等方面具有特别的意义，并作为保障结构调整成功的重要工具；三是教育者的资质对于新联邦州职业教育政策的成功具有关键作用；四是优化和完善一系列旨在促进职业教育现代化的计划。下面对其促进区域职业教育发展的计划作一简要介绍分析。
(一)主要措施
1．启动“东部学徒岗位行动计划”。为了切实解决两德合并后东德失业率较高，企业提供学徒培训岗位不足的问题，1996年7月5日．联邦政府、各新联邦州和柏林之间达成了《关于为1996-1997培训年度促进14300个额外培训职位的协定》，即“东部学徒岗位行动计划1996”(Aktionsprogrnrnm Lehrstellen Ost 1996)。为了保障该计划的实施，由联邦政府拨款总计投入1．9亿马克，为每个培训职位提供13250马克经费资助。计划的具体组织和实施由各州独立进行，到1996年12月初就落实了约87％，到1997年2月1日措施采纳结束时已有93％得到落实。在1．43万个额外培训职位中，76％是培训集团公司中的学徒岗位，或是以企业外培训阶段与企业培训阶段相结合形式的培训职位；13％是以纯粹的企业外培训形式的培训职位；8％是全日制职业学校中的培训职位；3％是乡镇机构中的学徒岗位。
2．针对就业弱势群体及失业青年启动“东部培训职位计划”和“青年应急计划”。其中，“东部培训职位计划”(Ausbildungsplatzprogramms Ost)原则上针对两个目标群：一是没有获得培训职位的申请者，这些申请者满足完成职业教育的必要条件．但是由于培训职位供给的限制没有获得培训职位．即所谓的“市场失利者”；二是学校成绩不好及社会能力不健全者，也就是所谓“学习障碍者”和“社会障碍者”等就业弱势群体。自1999年以来，联邦政府支持了大约13万个职位或青年。同期，通过各联邦州补充计划资助了大约4．5万个职位。
而“青年应急计划”(Das Jugendsofortprogramm)则于1999年初到2003年底实施，旨在减少或者避免青年失业特别是长期失业现象。该计划的措施可以概括成三类：一是培训市场导向的措施，包括促进企业提供培训合同的积极性，针对青年“市场失利者”的培训措施，提供企业外的培训，提供补上中学毕业证书的教育培训；二是劳动市场导向的措施．主要包括职业继续教育的促进以及针对失业青年的培训措施，针对失业青年的工资费用补贴(含共同的成本分担者和企业更迭中承担的成本)；针对失业青年的青年兼职帮助以及资格鉴定和创造就业机会的措施；三是激活性措施，主要包括就业伴随帮助以及激活社会委托等措施，以引向针对失业或无培训青年的就业和资格鉴定措施。2001年以来，青年应急计划又提供了促进灵活性的措施。
3．有限期暂缓实施《教育者资质条例》，吸引更多企业参与职业教育。联邦劳动局统计数据显示， 2002-2003培训年度开始后：已注册的培训职位数额显著下滑，主要是在老联邦州。为此，联邦政府2003年4月在“职业教育攻势”框架下，与经济联合会和工会通过一项联合声明，列出了一系列改善培训状况措施的目录。其重要目标是促使至今尚无培训资质的企业能够参与职业教育，并提供培训职位。相关措施不仅涉及全国性的培训运动和国家培训会议等活动；还包括促使“双元制”现代化和灵活化的措施，促进(社会、教育和市场上)弱势群体的措施，及新安排和扩展培训结构改善促进计划和减少官僚主义障碍等。其中很重要的一项措施就是“有限期暂缓实施《教育者资质条例》。
《教育者资质条例》(Ausbildereignungsverord—hung)是自1999年起实施的，它对参与职业教育的“教育者”(Ausbilder)的职业与劳动教育资质、资格的证明等内容作了明确的规定，适用于工商企业、农业、家政业、采矿业、公职单位的教育者(不适用自由职业的企业)。该条例设置了教育者参与职业教育的准入门槛，要求教育者应按照职业教育法传授企业活动所必要的职业教育学与劳动教育学的知识。而针对转型期的实际情况，为让更多企业能够参与职业教育并提供培训岗位，从2003年8月1日起《教育者资质条例》被暂停5年，有限期地适当降低了企业准入的门槛。在2003年5月28曰的修正条例中规定，“在2003年8月1日至2008年7月31日这段时间内具有或建立培训关系的教育者，可免除证明职业教育与劳动教育知识传授资质的责任”。2008年,《教育者资质条例》的暂停期又被延长到2009年7月31日——《教育者资质条例》的暂停使得企业参与职业教育变得容易。
4．通过立法，明确行业组织要在职业教育中发挥指导作用。作为政府主导的必要补充，行业组织在职业教育运行中发挥着关键性作用，它承担着专业监督与指导的重要职责。德国政府对行业组织在“双元制”运行中的关键性作用高度重视，《联邦职业教育法》对“双元制”的主管机构及其监督与咨询职责进行了明确规定。例如，第71条第1、2、3款规定：“手工业协会是本法意义上手工业条例界定的手工类职业的职业教育主管机构。工商业联合会是本法意义上非手工业工商类职业的职业教育主管机构。农业协会是本法意义上农业包括农村家庭经济类职业的职业教育主管机构。”又如，第76条第 1、2款规定；“主管机构监督：(1)职业准备教育：(2)职业教育；(3)职业改行教育的实施，并通过为参加职业教育者提供咨询来予以促进。主管机构须为这一目标提供咨询员。职业教育提供者、职业改行教育提供者及职业准备教育措施提供者根据要求有义务答复监督工作所需的询问，并提供资料．允许参观教育机构。”
2009年，德国恢复实施《教育者资质条例》，而通常对于教育者资质的认定，是通过由相关行业协会组织的考试等途径予以承认的。2003年暂缓实施《教育者资质条例》，是为了解决企业捉供培训岗位不足的短期问题；到了2009年，当培训岗位不足问题不再尖锐的时候，新修订的《教育者资质条例》重新生效，继续赋予行业组织监督评价培训企业(教育者)资质的权利，这标志着德国双元制职业教育进入了又一个新的历史阶段。
(二)政策效果
两德统一后的20多年来，促进区域职业教育均衡发展政策的实施取得了明显的成效，使得东部、西部之间的差距逐渐减小。
1. 新联邦州培训合同的供需比逐步回升，并达到与老联邦州(西德)均衡的水平。数据显示，1992年，新联邦州(东德)培训职位的供需比为1.0，老联邦州(西德)培训职位的供需比为1．2，老联邦州培训职位供给明显大于新联邦州，两者相差近20％。之后，新老联邦州的培训职位供需比都有所下降，出现了供给不足的现象。经过德国政府积极干预，培训职位供需比开始回升，而且新老联邦州之间的差距逐渐缩小。到2009年，新老联邦州培训职位的供需比基本达到供需平衡状态，而且两者趋于一致(见图1)。
2．新老联邦州的培训参与率也逐渐趋于一致。由于德国对企业培训大量的支持与资助、人口变化以及东德青少年向西德迁移引起的申请者数量减少等原因，东德合同签订情况得到了改善。联邦职教所的相关统计结果显示，1998年至2008年，东德的培训参与率一直要低于西德，2005年东德和西德培训参与率均达到了最低值。从2005年以后．东西德的培训参与率均有所增长，并且东西德之间的差距越来越小。2008年，西德的培训参与率达到64．9％．东德为63．0％。与1998年相比，西德培训参与率略微下降，东德略微上升(见图2)。
3．新老联邦州培训津贴增长率，先抑后扬并逐渐接近。两德统一后，东德月培训津贴逐年增长，1992-2009年，东德月培训津贴增长幅度远远大于西德，东、西德月培训津贴的差距呈缩小趋势。从德国联邦职教研究所关于月培训津贴的统计结果看，老联邦州的月培训津贴逐年增加，从1992年的472欧元上升到2009年的679欧元，增长了43．9％；新联邦州的月培训津贴也逐年增加，从1992年的321欧元上升到2009年的595欧元，增长了85．4％。1992-2009年，新联邦州月培训津贴的增长幅度远远超过了老联邦州月培训津贴的增长幅度，两者相差41．5个百分点(见图3)。
(三)转型期职业教育的企业参与度变化趋势分析
分析德国联邦政府主导下的职业教育均衡发展政策，相关数据可以从另一个侧面反映经济社会转型过程中，企业和员工双方对职业教育需求和投资愿望的“U型曲线”变化。目前新联邦州企业在社会转型过程中参与职业教育的水平正呈现复苏态势。
1．转型期，新联邦州企业支付培训津贴的增长率呈“U”型曲线。1990年东西德合并后，德国新联邦州(原东德)进入从计划经济向市场经济的转型期。在渡过三年整合期后，新联邦州按照劳资双方(雇主联合会和工会)协商约定的学徒月培训津贴的年增长率开始下滑，从1995年的8％下降到1997年的-1．7％。这说明在经济体制转变的过程中，新联邦州的劳资双方都不愿意为职业教育承担更多的费用。但此后髓着新联邦州市场经济体制的不断完善，到2009年，新联邦州劳资协定规定的月培训津贴比上一年提高了4．9％，劳资双方已经愿意在职业教育上投入更多的经费(见图4)。
2．德国新联邦州的培训需求，在转型后期也随着市场经济的不断完善呈现出U型反转态势。德国的“培训参与率”是指在16-24岁人口中，每一年新签订合同的学徒数与该年龄人口数之比的合计数。近10年来，新联邦州的培训参与率先抑后扬，从1998年的61．7％下降到2002年的55．7％；2008年回升到63．0％，超过1998年(见图5)，基本追平了老联邦州(2008年老联邦州的培训参与率为64．9％)。造成这种变化的一个很重要的原因是，国家对新联邦州“双元制”企业培训的大量支持与资助。
三、德国区域职业教育均衡政策对我国的启示
由于受到经济、政治、文化、资源等主客观因素的影响，我国不同地区之间职业教育发展存在着巨大的差异，这将逐渐成为制约国家和地区经济可持续发展的障碍。两德统一后，东部成为统一后德国的严重落后地区，东部与西部之间存在巨大的发展差距，并且东部要完成由计划经济体制向市场经济体制的转型。德国在解决区域职业教育发展不均衡的问题方面积累了一系列丰富的经验和做法，这可以为我国促进区域职业教育均衡发展，逐步缩小地区发展差距提供十分有益的借鉴和参考。
(一)设立国家对职业教育欠发达地区资助的专项基金
概而言之，从上述分析可充分看到，德国政府主导是推进区域职业教育均衡发展的前提和保障。德国1990年颁布了《设立德国统一基金法》，规定设立作为联邦的专用资金，用于帮助原东德地区的发展。《团结公约》二期直接紧接着《团结公约》一期，自2005年1月1日生效到2019年结束，联邦有义务为新联邦州建设东德总共提供1565亿欧元，《团结公约》二期的支出款项分为两部分。东德各州从2005年至2019年间获得高达1050亿欧元有特别需要的德国联邦政府追加拨款。这笔资金用于基础设施的建设和地方财力的比例平衡。其余518亿欧元为了共同任务用于增长促进项目和就业促进项目。来自欧盟的结构基金和投资补助也流入这些项目。)我们可以借鉴德国的经验和做法设立对职业教育欠发达地区资助的专项基金，为帮助职业教育欠发达地区的发展提供额外的补助，为积极参与并承担相应责任的企业提供财政补贴和政策优惠等，从而为职业教育欠发达地区的发展提供必要的资金支持。
(二)建立财政平衡和财政补助机制
这也是体现政府主导的一个重要方面。财政平衡和财政补助手段是德国各级政府层面帮助落后区域发展、促进区域平衡发展最切实、最有力、最直接的手段，各级政府拿出真金白银通过“造血式”的帮助，使落后区域逐步具备自我发展的能力，实现区域协调发展。《德意志联邦共和国基本法》第104b条规定，“为防止阻碍整体经济的平衡，或为平衡联邦区域内不同的经济实力，或为促进经济增长有必要在州和乡镇(乡镇联合会)作重要投资时，联邦可给予各州财政帮助”；第107条规定，“该法律应当保证各州不同的财政实力获得适当平衡；也应考虑到乡镇(乡镇联合会)的财政实力和财政需要；对于各州的财政平衡请求权和财政平衡义务的条件以及提供财政平衡额度的标准，此项法律应予，以规定；该法律还可规定，联邦从自有资金中对财政能力较弱的州给予援款以补充性地满足一般的财政需要(补充拨款)”。《财政平衡法》规定，“财力指数超过平衡指数的州是负有平衡支付义务的州，财力指数达不到平衡指数的州是符合接受平衡支付资格的州；联邦政府从自有资金中提供给财政能力较弱的州联邦政府追加拨款以补充性地满足一般的财政需要以及平衡特别负担”。德国通过州与州或地方与地方之间的横向财政转移支付和政府对州或州对地方的纵向财政转移支付来促进经济发展的空间均衡。因此，我国应当建立中央和地方政府两个层级的财政平衡和财政补助机制，一方面是中央对地方的纵向财政平衡，另一方面是经济发达的地方对经济欠发达的地方的横向财政平衡。
(三)建立系统完善的法律体系
如果说政府主导是德国职业教育发展的重要特征．那么法制保障则是确保政府主导的前提条件；更为重要的是，完备的法律体系为职业教育实现“政府主导、行业指导、企业参与”提供了行为规范。系统完善的法律体系是德国区域职业教育均衡发展的基石，是政府制定和实施各项政策措施的根本依据和出发点。例如，《德意志联邦共和国基本法》规定，“所有德国人在各州均享有同等的公民权利和义务，国家必须在联邦领域内创造同等的生活条件”；1990年颁布了《设立德国统一基金法》，规定设立联邦专用资金，用于帮助原东德地区的发展，为促进区域职业教育均衡发展提供了资金保障；《联邦劳动促进法》(1969年)、《联邦职业教育促进法》(1981年)、《联邦职业教育法》(2005年，新修订)、《职业培训条例》等一系列法律法规明确了政府、行业、企业和学校参与职业教育的行为准则。因此，我国应当把促进区域职业教育均衡发展提到法律的高度，把促进区域职业教育均衡发展以法律形式固定下来．从法律层面上对各级政府对于促进区域职业教育均衡发展的职责、任务进行明确的规定，从而为制定和实施区域职业教育政策提供充分的法律依据，为实现区域职业教育均衡发展提供有力的法律保障。
（文见《职教论坛》2011年第28期）