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“基本普及学前教育”战略目标分析及其实施

上海市教育科学研究院普教所 黄娟娟

摘 要：“基本普及学前教育”战略目标具有前瞩性，实现战略目标需要分区域指导；在战略目标实施中需厘清对“以政府财政投入为主，以公办幼儿园为主，以公办教师为主”的认识，进而从制定和落实学前教育经费投入机制、加强规划学前教育事业发展、建立民办园师资保障机制、变化监督管理手段等方面实施战略目标。

关键词：战略目标；学前教育；分区域指导；实施

对学前教育的重视程度反映了一个国家的现代化程度，是衡量社会发展水平的重要标志。我国政府对于学前教育的重视程度不断提高，2007年10月15日，胡锦涛总书记在十七大报告中历史性地提出“重视学前教育”。2008年2月，十七届二中全会进一步提出“发展农村学前教育”。2008年8月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)研究制定工作启动后，专门成立了学前教育发展规划起草组，专题调研学前教育。2010年7月，正式颁布的《教育规划纲要》设专章阐述学前教育改革和发展规划，并提出了“基本普及学前教育”的战略目标。这为学前教育事业的发展描绘了宏伟蓝图，非常振奋人心。

一、“基本普及学前教育”战略目标分析

(一)战略目标具有前瞩性

1．提出到2020年分阶段学前教育事业发展主要目标。《教育规划纲要》中强调：“百年大计，教育为本。教育是民族振兴、社会进步的基石，是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径，寄托着亿万家庭对美好生活的期盼。”党中央、国务院已充分认识到学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，把普及学前教育作为提高国家竞争力的重要组成部分。另外，党中央、国务院也已充分认识到，随着人民物质生活水平的日益提高，对学前教育的需求亦会越来越强烈。因此，《教育规划纲要》在第二部分发展任务中，将提出的“基本普及学前教育”战略目标具体化为学前教育的发展任务之一：“到2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育”，并提出了分阶段学前教育事业发展主要目标(见表1)。

由表1可见：学前一年毛入园率2015年要达到85．0％，到2020年要达到95．0％；学前两年毛入园率2015年要达到70．0％，2020年要达到80．0％；学前三年毛入园率2015年要达到60．0％，2020年要达到70．0％。这反映出党中央、国务院已充分考虑到我国国情，有针对性地提出了不同时间段、不同层次的毛入园率，这样的学前教育事业发展主要目标具体、明确、务实，有利于各地战略目标的实现。

2．到2020年可以超过转型国家2007／2008学年度的平均水平。从表2中世界平均水平来看，2007/2008学年度较1998／1999学年度，学前教育毛入园率提高了11个百分点。2007／2008学年度，OECD国家学前教育毛入园率保持较高的水平，基本都在90％以上，德国、法国和韩国均超过100％；巴西、墨西哥等发展中人口大国也超过50％；世界学前教育毛入园率平均为44％，发达国家平均为79％，发展中国家平均为 39％，转型国家平均为65％。2007-2008学年度，中国学前教育毛入园率仅为44．6％，略高于世界平均水平，仍然低于转型国家平均水平，要低20．4％，而我国提出到2020年学前三年毛入园率达到70．0％，要超出2007／2008学年度的25．4％，可以超过转型国家 2007／2008学年度65％的平均水平。

(二)战略目标的实现需要分区域指导

1．教育部要承担分区域指导的责任。应该说，《教育规划纲要》对学前教育今后的发展具有提纲挈领的导向性作用。有了好的目标，落实是关键，需要讲究一定的方式方法和策略，才能保证到2020年“基本普及学前教育”战略目标的实现。《教育规划纲要》实施部分提出了“各地要围绕《教育规划纲要》确定的战略目标、主要任务、体制改革、重大措施和项目等，提出本地区实施的具体方案和措施，分阶段、分步骤组织实施。”笔者认为，各地区在落实《教育规划纲要》时不仅要分阶段、分步骤组织实施，而且为保证各地学前教育实施的具体方案紧扣《教育规划纲要》，到2020年达成“基本普及学前教育”的战略目标，还需要有一个中间环节，也就是按照《教育规划纲要》中所说的：“国务院教育行政部门负责《教育规划纲要》的组织协调与实施”，那么教育部作为国家教育的具体行政职能部门，就要承担起这个责任，应在《教育规划纲要》的基础上，根据我国国情和区域特点，出台有助于“基本普及学前教育”战略目标实现的分区域指导的指导性意见，对学前教育事业发展主要目标进行分解，将其细化、可操作化。

2．分区域指导有助于战略目标的实现。我国不同地域社会经济发展水平很不相同，学前三年毛入园率的情况也相差很大，因此不能用划一的标准提一刀切的要求，而需要分区域指导，对不同地区分层次提出战略目标实现的程度，进而保证战略目标的最终实现。

具体说来，东部地区学前教育的整体发展水平都比较高，绝大部分地区已完全实现了《教育规划纲要》中规定的未来十年的发展任务，也就是其2010年学前三年毛入园率已经实现或超过于2020年目标，因此发展目标定位应在内涵提升上下功夫，努力实现高标准普及、全方面普惠，建立高质量、普惠性的学前教育公共服务体系。一方面政府要继续加大对学前教育的投入，另一方面政府要建立民办幼儿园健康发展的制度机制；同时又能使底层百姓特别是进城务工人员随迁子女接受学前教育的需求得到满足。

中部地区各个省份的经济发展程度相差较大。有的省份其2009年学前三年毛入园率已经达到了50．9％这一学前教育事业发展主要目标，但未达到 2015年60％的目标，因此其学前教育发展的起点较低，入园率低，到2020年达到“基本普及学前两年教育”仍是今后十年的努力目标；有的省份其2009年学．前三年毛入园率已经达到2015年的目标，因此其学前教育的基础相对较好，适度提高是其未来十年的一个可行性目标，到2020年能达到“普及学前三年教育”的战略目标。因此，中部省份学前教育的发展目标应定位于：基本普及和适度提高。

和东、中部相比，西部地区的经济发展相对滞后，各地的入园率参差不齐，有的省份2009年学前三年毛入园率很低，有的甚至只有11．7％，未来十年要实现《教育规划纲要》提出的基本普及学前教育的目标难度较大。鉴于西部地区的现实情况，更多地体现为中央政府主导。中央政府在发挥主导作用的同时，要调动地方的积极性，促使中央政府的支持最终转化成地方政府的行动力，进而促使学前教育在西部地区获得可持续发展，到2020年达到“普及学前一年教育”的战略目标。

各地有了这种分区域指导的战略目标实现的指导性意见，有助于各地根据《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称《若干意见》)要求，以县为单位编制《学前教育三年行动计划》提供可供参照的具体依据，保证《学前教育三年行动计划》做到立足当前、着眼长远，突出针对性、操作性；做到速度与质量、规模与内涵相统一，积极稳妥，有序推进，一步一个脚印，保证2020年“基本普及学前教育”战略目标的实现。

二、“基本普及学前教育”战略目标实施中需厘清的几个问题

《教育规划纲要》中有关学前教育的发展任务提出“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”、“大力发展公办幼儿园”、“加大政府投入”、“严格执行幼儿教师资格标准，切实加强幼儿教师培养培训，提高幼儿教师队伍整体素质，依法落实幼儿教师地位和待遇”，会使公众据此认为中央政府正在致力于构建“以政府财政投入为主，以公办幼儿园为主，以公办教师为主”的“三为主”学前教育发展模式，这对于我国大多数地方来说，实施起来有难度。

(一)以政府财政投入为主的艰巨性

1．2020年较2010年学前教育经费支出总量需翻5倍。依据《我国学前教育财政投入的路径选择——以浙江省安吉县为参照标准》一文中财政投入测算(见表3)，到2020年幼儿园达到基本质量，按在编教师比例为55％，生均成本为4554元、政府分担成本为 54％的标准，全国学前教育财政性经费总投入=生均成本4554元×在园幼儿人数4000万人×政府成本分担比例54％=1010．71亿元，与2010年学前教育经费支出总量进行比较，是2010年的4．18倍。

若政府分担成本的70％，则投入规模为1310．19亿元，是2010年的5．41倍；如果将在编教师比例增加到70％、政府分担成本的54％，全国学前教育财政性投入规模为1065．98亿元，是2010年的441倍，若政府分担成本的70％，则投入规模为1381．82亿元，是2010年的5．71倍，则学前教育在全国教育经费支出总量中所占比率分别为6．35％、8．22％、6．70％、8．68％。

2．学前教育在全国教育经费支出总量中存在很大缺口。近十年来，我国学前教育经费一直处于徘徊不前状态，在全国教育经费总量中所占比率一直偏低，2004年最低，仅占1．27％，2010年由于《教育规划纲要》的出台，学前教育经费在全国教育经费支出总量中所占的比率上升到1．52％，是这10年中比率最高的(见图1)，但仅约是中学、高等教育的1／19，约是小学教育的1／17(见图2)。

根据上述“三为主”模式计算学前教育的财政投入，学前教育占全国教育经费支出总量的6-9％，接近或超过2005年OECD国家公共学前教育经费占公共教育总经费的比例平均水平(8．0％)，超过了OECD国家中2005年美国(5．8％)、英国(4．8％)公共学前教育经费占公共教育总经费的比例，接近奥地利的比例(8．9％)(见表4)。

20世纪70、80年代以来，多领域的研究成果使得人们对学前教育价值的认识发生了根本性改变，发达国家和一些快速上升的发展中国家纷纷重视对学前教育公共财政经费的投入。我国《教育规划纲要》的出台也使学前教育事业进入了快速发展时期，要实现“基本普及学前教育”战略目标，政府确实需要投入大量经费，如果学前教育能占全国教育经费总支出的6-9％，那么学前教育战略目标的实现就完全有可能。但现实情况是学前教育在全国教育经费总量中所占比率偏低，学前教育财政投入严重不足，要实现“基本普及学前教育”的战略目标存在很大的经费缺口。由于学前教育不属于义务教育范畴，因此对学前教育的投入以地方政府为主，加大对学前教育经费的投入，必然要削减对义务教育的投入，而我国的义务教育事业是在国务院领导下实行地方负责分级管理，《义务教育法》第45条明确规定，地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列，如此法律形式保障了义务教育经费的投入，而且要做到“三个增长”。在政府财政有限的情况下，如何在保障义务教育经费投入的情况下，加大对学前教育经费的投入，确实是一个难题。

(二)大力发展公办幼儿园不是以公办幼儿园为主

1. 政府财政没能力支付公办幼儿园巨额的开办费。按照表1中学前教育事业发展主要目标，即2015年幼儿在园人数为3400万人，2020年幼儿在园人数为4000万人，2015年较2009年增加了742万人，2020年较2015年增加了600万人，按一所幼儿园9个班规模、每班30人计算，2015年需增加2．75万所幼儿园，到2020年需再增加2．22万所幼儿园，到2020年共需增加4．97万所幼儿园，约5万所幼儿园。以北京为例，北京市政府提出未来十年政府要增加15亿元投入，兴建300所幼儿园，依此推算，每开办一所幼儿园生均2万，那么新开办一所幼儿园的成本为：(9班×30人)×2万／人=540万，2015年增加的2．75万所幼儿园，需开办费2．75万园×540万／园=14850000万元 =1485亿元，2020年增加的2．22万所幼儿园，需开办费2．22万园×540万／园：11988000万元=1198．8亿元，共计2683．8亿元。从历年的幼儿园教育经费支出情况看，主要用于事业性经费支出，基本建设支出比率很低。如2010年幼儿园事业性经费支出占教育经费总支出的97．50％，而基本建设支出只占2．50％。如此巨额的幼儿园开办费，完全由政府承担是有一定困难的。而且即使按照“三为主”模式普及学前教育的财政投入最多为1381．82亿元(见表3)，还不够到2015年新建2．75万所幼儿园的。

2．有悖于“公办民办并举的办园体制”初衷。根据《中国教育统计年鉴2009》的数据，2009年我国共有幼儿园138209所，其中教育部门办幼儿园26958所(占19．5％)，集体办幼儿园17542所(占12．7％)，民办幼儿园89304所(占64．6％)，其他部门办幼儿园4405所(占3．2％)，民办幼儿园的比率高于公办幼儿园，一些地方政府在政策文本中不断宣称要使公办幼儿园占据50％乃至更高的比重，使新建、改建、扩建的幼儿园都转变成公办幼儿园。以北京为例，北京市政府提出未来十年政府要增加15亿元投入兴建300所幼儿园，保证90％的小区配套幼儿园属公办幼儿园。如果小区配套幼儿园中90％为公办，只有10％属民办，那民办幼儿园的发展机会就变得很小。而且这15亿元用于兴建300所幼儿园为公办幼儿园只是一次性投入，而如果真的都办成公办幼儿园是要长久投入下去的。这种政策偏向与《教育规划纲要》精神也不完全吻合。《教育规划纲要》提出：“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园”，既强调了政府的责任，又为民办教育留出了适宜的发展机遇和发展空间。政府主导并非“政府全包”，还应积极鼓励社会力量参与，调动各方积极性，甚至不排除在适宜的区域内适度发挥市场的调节作用，最终形成“公办民办并举”的办园格局。

(三)以公办教师为主受工资待遇和公办编制等因素制约

1．教师工资待遇等难以保证。国家教育委员会1996年颁布的《幼儿园工作规程》规定的师幼比大班为1：17．5、中班为1：15、小班为1：12．5。我们以1：15作为学前三年适宜的平均师幼比。按照表1中学前教育事业发展主要目标，到2020年幼儿在园人数是4000万人，按1：15的比例配备教师，约需配备270万教师。而2009年全国学前教育本科招生1万、专科招生2．2万、中职招生24．4万，三类合计27．6万，是其1／10多一点点，假如每年按此数量招生，虽然从招生进校到培养走上工作岗位，还有一个2-4年的周期，但因为2009年前也在招生培养幼儿园教师，另外学前教育专业就业率2010年是最高的，达97．5％，因此虽会流失一部分，但还有中小学富余教师经培训合格后可转入学前教育，这可作为一支很好的补充力量，因此到2020年基本能保证270万教师的需要。

2009年教育部门办园中园长26024人、专任教师 265950人，共291974人，根据2009年幼儿园教育经费支出中个人部分为12917509000元，所以每人为44241．98元。不考虑工资增长等因素，按2009年每人所得计算，270万人需1194．53亿元，相当于表3中财政投入的数字，而且还没算上已有公办教师的工资待遇，这是一笔很大的开支，难以有效保证。

2．公办编制难以保证。2009年教育部门办园专任教师才265950人，这些教师是有公办编制的，还有大量的是非教育部门办园专任教师，也即是民办幼儿园、集体办幼儿园专任教师，除此之外，还有代课教师、兼任教师等，这些教师都没有公办编制。如果新配备的270万教师全是公办编制教师，一是对已经工作多年的民办幼儿园、集体办幼儿园专任教师、代课教师、兼任教师及教育部门办园的代课教师、兼任教师而言，是一个不公正的待遇，会打击他们的积极性，同时也会带来社会不安定因素；另外，编制不仅仅只是教育部门内部的事情，还涉及到编办等多个部门，需要核定编制等，国家是否有那么多的编制提供给教育部门还是个未知数，应该说难度也很大。

换一种思路，按2020年幼儿在园人数比2009年如果增加150％计算，在编教师也增加150％，则为39．90万教师；考虑到政府加大对学前教育的投入，在编教师增加200％，则为53万在编教师；在编教师再增加250％，则为66．50万在编教师，也只占270万教师总数的1／4，这与2009年教育部门办园专任教师占幼儿园专任教师总数的比率26．98％比较接近，有实现的可能性。

三、“基本普及学前教育”战略目标的实施

《教育规划纲要》是—个中长期教育规划纲要，时间跨度大，从2010年到2020年，整整十年，因此“基本普及学前教育”战略目标的实现是一个比较长期的过程，需制定和落实学前教育经费投入机制、加强规划学前教育事业发展、建立民办园师资保障机制、变化监督管理手段等措施保障战略目标的有效实施。

(一)制定和落实学前教育经费投入机制

实践表明，保障对学前教育的财政投入，是促进学前教育快速发展的根本途径。现阶段我国应该建立以公共财政投入为主，家庭、社会共同参与的学前教育经费投入机制。首先，在中央财政预算中单列学前教育经费，明确提出学前教育占国家财政性教育经费支出的比例，确保国家对学前教育事业发展的资金投入。其次，地方政府要根据自己的实际情况加大对学前教育的财政投入，设立学前教育发展专项经费，建立对学前教育发展的专项支持与转移支付制度。最后，各地区教育行政部门要会同当地的物价、财政部门积极改革幼儿园的收费制度，以幼儿生均保教成本为核心指标，分析学前儿童家长的教育购买力，制定科学合理的收费标准。

制定了学前教育经费投入机制，就需要落实经费的投入。投给谁、如何用、是落实学前教育经费投入必须重点关注的问题。应做到“雪中送炭”，而不是“锦上添花”。学前教育经费投入要真正投向最需要得到支持的环节和最需要得到帮助的人群：(1)有对不同儿童群体(农村儿童、进城务工人员随迁儿童、处境不利儿童)的不同投入；(2)有对不同区域(东、中、西部)的不同投入；(3)有对不同性质幼儿园的不同投入。如我国中西部地区特别是农村，有很多地方还没有幼儿园，有些地方的幼儿园很破旧，就这些地区而言，政府的确应该建设一批幼儿园，政府在进行经费投入时，可采用项目形式进行经费投入，如有对家庭经济困难幼儿的资助项目、对乡镇中心幼儿园和村幼儿园的资助项目等。要考虑区域之间、城乡之间、社会阶层之间、园际之间、幼儿之间资源享受公平的原则，真正建立起普惠性的学前教育公期盼体系。

(二)规划学前教育事业发展，进行有效的资源配置

各地在明确了经费投入的责任主体和投入机制后，就要规划学前教育事业发展。地方政府是发展学前教育事业的责任主体，各地政府要根据对学前教育事业发展的目标定位，从城乡布局调整的角度和学前教育市场供需平衡的理论出发，根据对未来出生人口的预测、对未来十年学前教育的需求总量与规模的预测，对学前教育结构与布局进行相应的规划与设计，并进行相应的资源配置和调整，遵循保底与底线均等原则及重点发展农村地区和优先保证弱势群体的工作思路和措施，在一个区域范围内做到公办、民办多种办园体制并存，有计划、按步骤、分阶段地实施“基本普及学前教育”的战略目标。

对学前教育事业整体发展水平都比较高的东部地区，重点满足进城务工人员随迁子女接受学前教育的需求，如上海市重点探索举办以招收进城务工人员随迁子女为主的民办三级幼儿园、探索采用积分制的方式让进城务工人员随迁子女进入公办幼儿园接受学前教育。根据中部省份学前教育事业发展目标定位于基本普及和适度提高，中部省份应根据各地区的区情、幼儿身心发展的特点以及与义务教育相衔接的需要，借鉴《教育规划纲要》中对学前教育事业发展主要目标以五年为一个时间段进行划分的方式，也以五年为一个时间段，用打攻坚战的方式抓大放小、分步落实，调动一切资源，先着力解决学前两年的毛入园率，在总结经验的基础上，再用五年时间着力解决学前三年毛入园率，保证“基本普及学前教育”战略目标的实现。

鉴于西部地区更多地体现为中央政府主导，中央政府在发挥主导作用的同时，要发挥地方政府的主动性、调动地方政府的积极性，以举办公益性、普惠性的幼儿园为主，包括乡镇、集体企事业单位办园等，有计划、分步骤地实现学前教育事业发展的战略目标。

(三)建立民办园师资保障机制

应该说，现在公办幼儿园教师队伍比较稳定，而民办幼儿园教师队伍流失相当严重。要保证我国幼儿教师队伍的稳定，必须从改善民办幼儿园教师编制、待遇、专业化培训等方面入手，只有这些方面得到了保障，才能让教师安心、放心，留住了教师，稳定了教师队伍，也提升了幼儿教师的素质。各地也在这些方面进行了有益探索。如浙江省杭州市帮助部分民办园教师解决编制、逐年提高非事业编制教师年收入、参加社会保障等；绍兴市设立幼儿教师专项补助经费，提高在职非公办幼儿教师收入待遇，建立完善幼儿教师培训机制，设立幼儿教师在职进修奖励政策等；宁波市提高非在编幼儿园教师福利待遇，完善幼儿园教师社会保障体系、建立健全了幼儿教师全员培训制度、推行“城乡结对帮扶”和“联动协作教研”制度，充实民办幼儿园骨干教师队伍，提高幼儿园教师整体素质。内蒙古鄂尔多斯东胜区提出应将民办幼儿教师纳入公办幼儿教师统一管理，保障他们在选聘、选优、表彰、职称评定、培训、考核、晋级、业务活动等方面享受公办临时聘用的幼儿教师同等待遇，对已注册民办园可进行晋级奖励，达到市级示范园的政府一次性奖励10万元，给其分配30％的公办教师编制，并由区财政统一发放工资；达到自治区示范园的政府一次性奖励30万元，为其分配50％的公办教师编制，并由区财政统一发放工资。

(四)变化监督管理手段

学前教育现在正面临一些新的情况和特点，需要幼儿园管理者在实施幼儿园管理时必须加以考虑：一是家长参与幼儿园事务的意识和对幼儿教育质量的要求比以往更为迫切和强烈；二是幼儿教师面对新的课程改革要求与社会、家长对教育质量的期望，普遍感到压力很大；三是社会对学前教育的重视程度前所未有。鉴于以上原因，我们的学前教育要主动适应社会的要求，就需要进一步完善幼儿园的监督管理机制，以适应师生的主动发展和幼儿园的持续发展，走现代学校制度建设的探索之路。

为此，需要引入现代学校制度理念，探索建立政府、学校、家长(社会)三足鼎立的现代化监督管理手段。政府要将过去主要依靠行政手段监督管理幼儿园的做法，切实转变为为幼儿园提供支持和服务，综合运用立法、监督评估、信息服务、资助与奖惩等手段监督管理幼儿园，特别是对民办幼儿园的监督管理。在这方面，浙江平阳、上海等地的经验值得推广。比如浙江平阳通过统一规划、经费减免、园舍支持、经费扶持、评优评先、委派公办教师等方式对民办幼儿园给予全面有效的支持。上海闵行区和浦东新区分别出台《闵行区对公建配套民办幼儿园实行财政补贴方案(试行)》、《浦东新区学前教育阶段政府向民办幼儿园购买服务的实施意见(试行)》，从体制管理和资金支持等积极推进民办学前教育的发展。

随着时代的发展，幼儿教育管理中会出现很多边缘化的问题，更多地涉及到幼儿园以外的家庭和社会，仅仅依靠园长负责制、教职工代表大会制度，难以妥善处理。因此，成立由家长、社区人员和幼儿园代表组成的管理委员会，代表家长和社会参与幼儿园管理，是针对幼儿园管理中的“缺位”应运而生的一种制度创新。如上海市思南路幼儿园的社会评议协调委员会，已成为幼儿园与家庭、社会联系的桥梁，在促进幼儿和幼儿园发展、解决教育热点和难点问题、创造和谐教育上发挥出了积极作用。

（文见《教育发展研究》2011年第24期）