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农民工随迁子女高考升学的政策思考——基于上海的研究和探索

摘要：近年来，农民工随迁子女急剧增长。实地调查表明，农民工随迁子女有着强烈的在输入地城市高考升学愿望，但现实存在的高考限制以及市民心理冲突等因素都阻碍了农民工随迁子女的高考之路。从社会公平、教育公平以及城市自身发展的需求角度，未来几年，分阶段的研究并解决农民工随迁子女的高考升学问题，有条件的开放部分高等教育资源已成为发展的必然。

关键词：农民工随迁子女 高考升学 政策

 

目前，我国以农民工为主体的流动人口规模已超过2亿人，有近千万的农民工随迁子女分布在不同城市的中小学就读，仅上海这部分学生就已超过42万人。各地都非常重视农民工随迁子女的教育问题，并在不断探索和满足农民工随迁子女义务教育后的教育需求。随着城市化进程的加快以及教育公平理念的深入，要求向农民工随迁子女继续开放高等教育的呼声也日趋强烈。2008年，中共中央发布《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确要求“加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》提出，要“研究制定进城务工人员随迁子女义务教育后在当地参加升学考试的办法”。为此，进一步探索义务教育阶段后，特别是目前中等职业教育后的农民工随迁子女在输入地的升学及考试问题，已经非常紧迫。

一、研究背景

对进城农民工随迁子女的教育，经历了一个不断发展的过程。世纪之交，农民工的大量流动使随迁子女的教育问题凸现出来，引起了社会的高度关注。2001年，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，明确提出“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”。以上述“两为主”政策为依据，各地纷纷出台举措，有效解决了大部分农民工随迁子女的上学问题。近年来，上海义务教育阶段的农民工子女数量逐年增加，2009年达到42万人，比2000年增长15.7万人，占全市义务教育阶段学生总数的36%【1】。到2010年，上海已经实现了外来人口子女70%进入公办学校，30% 进入政府委托管理的民办学校，初中学生全部进入公办学校就读的免费义务教育的目标。在解决农民工随迁子女义务教育问题的同时，部分地区已经开始探索并实践义务教育后的农民工随迁子女教育问题。从2008年开始，上海市开放了部分中职学校，允许符合条件的农民工子女直接报考，目前，已有七千多名农民工随迁子女就读于上海市中等职业学校，取得了很好的效果。从向农民工随迁子女开放义务教育，到开放高中阶段的职业教育，再到开放高等教育，这是经济社会发展的必然趋势和选择，具有重要的价值和意义。

首先，探索并解决农民工随迁子女的高考升学问题，是体现法治精神、实现社会公平和教育公平的应有之义。《中华人民共和国教育法》明确规定，“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”；“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利”。2006年，国务院颁布《关于解决农民工问题的若干意见》，明确指出“农民工问题事关我国经济和社会发展全局”，“解决农民工问题是建设中国特色社会主义的战略任务”，并把“子女上学”问题列为农民工的主要问题之一，同时深刻指出，“这些问题引发了不少矛盾和纠纷。解决好这些问题，直接关系到维护社会公平正义，保持社会和谐稳定”。依法为农民工随迁子女提供进一步的升学机会，已经成为输入地城市的责任和义务。

其次，农民工随迁子女有着强烈的继续升学愿望，在一定条件下满足这种教育需求，是以人为本、体现对农民工人文关怀的重要举措。2009年，上海一项调查显示【2】，有88%以上的中职在读农民工子女明确表示在毕业后选择继续留在上海，其中有26.5%的在读中职农民工随迁子女有在上海继续升学的愿望，如果政策允许，选择继续报考对口高职的学生比例达到49%。由于户籍限制，农民工随迁子女还没能获得在城市直接报考高等院校的权利，而高中阶段教育也只是有限度的放开，从而导致就读于城市高中的农民工随迁子女数量较少而且比较分散。在政策上放开，允许其中一部分有升学意愿和能力的农民工随迁子女高中毕业后直接报考城市高等院校，这既是体现了对农民工的关怀和认同，也是突破城乡二元结构的有益尝试。

第三，研究和探索农民工随迁子女高考升学政策，也是进一步服务于城市自身建设和发展的迫切需要。近年来，城市农民工群体增长较快，规模较大，在很大程度上弥补了城市低端劳动力的不足，对推动城市经济社会发展做出了重要贡献。已有研究表明【3】，农民工群体在城市的留居时间有不断延长的趋势，而且在城市居住生活时间越长的人继续留居的意愿就越强烈。1993年，上海流动人口中有超过一半的人在上海居住时间不超过半年，居住五年以上的比例仅13.6%；到2005年，在上海居住不满半年的流动人口仅占8.7%，居住5年及以上的人口比例上升到30.6%；目前，上海市常住人口已经超过2000万，按照新的常住人口划分标准，有九成以上的流动人口已经成为上海常住人口，农民工及其随迁子女已经成为城市人口的重要组成部分。在一定程度上允许农民工随迁子女直接报考城市高等院校，是提升城市后备劳动力素质，促进外来人力资本红利增值的重要举措，对于保持社会稳定，促进城市和谐发展也具有重要的现实意义。

二、解决农民工随迁子女高考升学的基础和条件

首先，社会关注是政策推进的重要前提。社会舆论和人民群众对农民工问题非常关注，历年人民代表大会和政协会议都有对增加农民工教育机会、扩大农民工子女教育权利的呼声。2009年2月，教育部针对《国家中长期教育改革和发展规划纲要》征求意见，专门召开了“考试招生制度改革”座谈会，所有与会人员几乎都提出了取消高考户籍限制的建议。在09年的两会上，有关取消高考户籍限制问题也成了委员们热议的话题。可见，改革高考户籍制度已经成为发展的必然趋势。对部分符合条件的农民工随迁子女开放高等教育，让更多的农民工子女通过正规高等教育掌握劳动就业的真实本领，代表着人民群众的心声及农民工的利益。

其次，政府重视是政策推进的重要保障。近年来，各地纷纷出台了一系列有关农民工权益保障及其子女就读的政策，上海仅2008年，就连续出台了《上海市教育委员会关于进一步做好农民工同住子女义务教育工作的若干意见》，《上海市教育委员会关于2008年在本市部分全日制普通中等职业学校试行自主招收在沪农民工同住子女的通知》等文件；2009年以来，市政府又多次专门召开农民工工作联席会议，对农民工权益保障问题进行专题部署调研。市人大、市政协等也组织专家提出了相关方面的咨询意见。加快推进农民工子女升学和就业问题已经成为政府部门的重点工作目标。

第三，高中阶段的教育容量为政策推进赋予了坚强支撑。近年来，高中阶段生源减少已经成为不少大中城市面临的困境。据上海社科院预测，上海市高中阶段教育学龄户籍人口数将从2010年的27万人逐步下降到2018年的19万人左右，到2030年将逐步回升到30万人以上，其间，高中阶段的教育资源是相当富余的。从上海市外来人口高中教育需求的预测来看【4】，2010年，约有31~32.8万的外来人口有高中阶段教育需求；2020年，约有35.9~44.8万的外来人口有高中阶段教育需求；2030年，约有43.6~59.7万的外来人口有高中阶段教育需求。而从上海能够提供的高中阶段富余学额测算来看，2010年，至少能够提供10.5万个富余学额，2020年至少能够提供近15万个富余学额，到2030年富余学额有所减少，但随着教育发展，提供上万个学额也没有问题。

第四，丰富的高等教育资源为政策推进奠定了基础。我国的高等教育资源主要集中于大中型城市，而这些城市也正是农民工大量流入的区域。上海市拥有61所普通高等院校，专业门类齐全，教育资源丰富。其中24所高等职业院校的招生数目前仅为普通高等学校的1/3，还有着巨大的招生空间。随着上海户籍生源的减少，高等教育的容量也相对扩大。如果允许农民工随迁子女在中职毕业后继续升学，按目前上海中职升学率约33%进行测算，2011年，将会有第一批入学的430名农民工子女毕业后升入高等院校；2012年，将有近900名农民工子女毕业后升入高等院校。这在一定程度上既可以弥补高中阶段生源减少的不足，使城市的高职教育资源得以有效利用，另一方面也可以进一步增强城市高校为农培养人才和为农服务的能力。

第五，现有的助学政策为农民工随迁子女升学创造了条件。农民工及其子女一直是城市社会中的弱势群体，生活水平和学费支付能力相对偏低。近年来，国家出台了一系列助学和奖学政策，在义务教育阶段有免费教育，在高中教育阶段有中职的学费减免和贫困资助，在高等教育阶段也有绿色通道，助学贷款等各种资助方式，特别是上海对中职学校所招收的农民工随迁子女，实施了与户籍学生同等的专业奖励和资助政策等，这在一定程度上极大的减轻了农民工的家庭负担，为农民工随迁子女高考升学提供了良好的保障条件。

三、向农民工随迁子女开放高等教育面临的问题

第一，面临着突破高考限制的风险。按照教育部的规定，“高考考生必须在户口所在省（区、市）参加高考，并到当地招生委员会制定的地点报名”。在我国当前的户籍制度下，农民工及其随迁子女的户籍还不能随着人口的流动而自然流动，如果允许农民工随迁子女在所在城市直接参加高考，必然要对这一高考制度进行改革。而高考制度是一项牵一发而动全身的制度，涉及到教育、公安、财政、民政等各个部门，不可能一蹴而就，必须要先在某些城市进行谨慎试点，才能有条件的逐步放开。

第二，与职业教育就业导向相冲突。目前，我国仅有上海等部分地区有条件的向农民工随迁子女开放了中等职业教育，而开放条件中明确规定，一是必须回原籍参加高考，二是明确了就业导向，要培养城市发展急需的“紧缺”专业人才，“招生专业主要是社会发展急需、紧缺、产业、行业需求相对稳定，以培养一线实际操作技能为主的先进加工制造类和现代服务类等专业”。在目前如果放开高考限制，显然对当初的政策设计有所背离。当然，从长远来看，当普通高中教育也放开，这就不再是个问题。

第三，会引发“高考移民”现象。当前，利用省际间录取分数线的差异获得更多录取机会的高考移民现象频频发生，个别地区甚至还引发了群体性事件。如果开放了农民工随迁子女在异地高考的升学通道，最直接的风险就是大量外来人口的涌入。在直观上看，很多农民工，甚至于非农民工家庭，考虑到子女教育问题，有可能会举家迁徙，必然会造成流入地生源的急剧增长和流出地生源的持续下降，影响社会就业和稳定。

第四，导致市民心理冲突。这一风险是与“高考移民风险”并生并存的。长期以来的高考户籍制度，在一定程度上保证了各地区高考人数的稳定和高考分数的相对均衡，如果突破了高考的户籍限制，在“高考移民”的风险预期下，必然会影响到人口流入地生源的切身利益，导致市民的心理失衡，同时还会引发生源大量流入导致的就业、安全、城市管理等多方面问题。因此，只有审慎而有计划的出台并推进农民工随迁子女的高考升学政策，才是解决问题的最好办法。

四、政策设计和推进建议

从现实情况来看，要真正推进农民工随迁子女的高考升学政策，必须采取“两步走”策略，即：第一步，近年内率先逐步开放高等职业教育；第二步，若干年后时机成熟全面开放普通高等教育，其中最关键的就是要走好第一步。以上海为例，在已经开放了中等职业教育前提下，走好第一步必须要把握住以下几个关键环节。

1、高考升学的类型界定：在现阶段，建议以定向升入部分高职院校为主，而不是全面放开所有高职院校。定向报考部分高职院校，一方面可以使国家重点发展职业教育的战略导向更加明确，使培养高素质技术技能型人才的目标更加突出；另一方面，作为尝试性的突破，先定向开放一部分高职院校，可以使政策的推进更减少一些阻力，在一定程度上避免外来农民工无限制涌入、随迁子女急剧膨胀等所带来的社会性风险。

2、高考升学的身份界定：在现阶段，建议以外省市户籍生源身份报考，而不是以本地生源身份报考。根据国家现行的招生政策，对于义务教育阶段以外的招生，有两种方式，一是对本地户籍生源采用的是本地招生计划；二是对非本地户籍采用对外省市招生计划。在高考户籍制度没有突破的前提下，从政策的延续性和严谨性出发，建议按照现行高考政策中“非本市户籍考生”的报考办法，对于愿意继续报考高职院校的学生，允许其在本地报考，对于愿意报考普通高等院校的考生，则按照国家统一规定，准予其回户籍所在地报考。

3、高考升学的专业界定：在现阶段，建议主要开放有利于就业的紧缺、亟需专业，而不是全面放开所有专业。开放与中职相对口的紧缺、亟需专业，有以下几点优势：一是符合城市对职业技能人才的结构性需求，在就业方面相对更有保障；二是农民工子女可以享受到紧缺、亟需专业的学费减免等助学政策，减轻农民工子女的家庭负担；三是可以做到中高职衔接，使人才培养更有针对性。而开放全部专业虽然使农民工子女的选择范围更广，更有利于激发农民工子女的学习积极性，但从现阶段来看，全部开放的条件还不成熟，将会面临着就业难以及中、高职不能有效衔接的问题。

4、高考升学的条件界定：在现阶段，建议针对中职毕业的农民工子女有条件的放开限制，而不是所有农民工随迁子女都能无条件报考。目前有关农民工子女义务教育政策和中职招生政策，都是通过一定时期的积累所制定的政策，并伴随着一定的条件限制。中职毕业后升高职，应该是这些政策的一以贯之的延伸，而不是彻底的颠覆或改革，因此，在制度设计中，应该将农民工随迁子女的升学政策与招收的中职外省市生源的升学政策区别开来，并与中职报考政策相衔接，明确相应的条件限制，鼓励满足条件的农民工子女报考。

在现阶段有条件的开放高等职业教育是推进农民工随迁子女高考升学政策的重要基础，也是解决当前存在的各种矛盾和风险的有效方法。随着社会进一步发展，再考虑逐步的放开所有高职院校及所有专业，逐步的放开普通高等教育，并探索相应的实施办法。

向农民工随迁子女开放高等教育是一项开创性的工作、一项惠及民生的系统性工程，既关系到农民工及其子女的权益和福祉，又关系到当地居民的切身利益和社会稳定，需要认真研究并做好相关工作。

1、明确各职能部门以及各类职业学校的职责。允许农民工随迁子女在当地直接报考高等院校，需要教育、卫生、人力资源与社会保障、财政等各个部门在教学、医疗、资金、管理等各方面协调配合才能实现。特别是各级各类教育行政部门要把农民工随迁子女接受高等教育问题作为工作的重点，在现阶段要加大力量推动农民工随迁子女接受职业教育；各中职学校要做好对农民工随迁子女的升学指导工作，充分宣传职业教育的重要作用，鼓励和支持学有所长的学生报考高等职业学校；相关高职院校要做好农民工随迁子女的培养和就业工作，形成一系列制度，确保人才培养的质量。

2、强化监督保障机制，确保政策有效推进。在现阶段是有条件的放开高等职业教育，因此有必要协调各部门加强对于农民工的居住登记、就业及其随迁子女的居住年限、学籍等方面的管理，建立与农民工户籍所在地的沟通和交流机制，并建立起市民和群众举报热线。另一方面，要进一步加强对农民工随迁子女政策设计的研究，尽可能系统地掌握农民工随迁子女在生活、学习、就业等方面的现状和需求，进一步完善农民工子女继续就读高等职业教育的财政补贴制度，吸引优秀的农民工子女继续报考高职院校，并为农民工随迁子女提供相应的生活和学习保障。

3、抓紧农民工子女义务教育后，特别是就读于普通高中阶段教育的可行性和风险研究。要在若干年后全面实行向农民工随迁子女开放普通高等教育，需要有非常严谨和可靠的研究支撑。因此，必须在现阶段就开始在这一方面的数据和信息控制，从而有序实现从有条件开放高等职业教育到全面开放普通高等教育的转变。

4、积极宣传，以取得较好效果。新闻、宣传、文化及教育等部门要充分运用各种形式，宣传发展中、高等职业教育的重要性和紧迫性，宣传农民工对社会稳定和产业发展发挥的积极作用，宣传有关农民工随迁子女义务教育后的相关教育政策，进一步增强城乡一体化意识，加快城乡一体化的进程。

学界指出，再过十年左右，我国将结束“人口红利”时代，到那时人口老龄化和城市化的速度将大大提升，迫切需要形成一种更加适合大批量农民工进城的技能服务型人力资源开发新模式。对此，作为党的十七大提出的“健全面向全体劳动者的职业教育培训制度”的核心，在现阶段，向农民工随迁子女开放可以面向城市正规就业的中、高等职业教育体系，应该是一个最合理、最合适的途径。

参考文献

【1】高慧：促进义务教育均衡发展，全面实现教育公平，《上海社会发展报告（2010）》，社会科学文献出版社，2010年2月第一版

【2】2009年11月上海市教育科学研究院《关于在沪农民工同住子女中职毕业后报考本市高职的政策研究》研究报告，报告执笔：胡秀锦。

【3】左学金、周海旺、杨昕：上海流动人口报告——基于2005年度的抽样调查，《上海人力资源发展报告（2006~2007）》，上海社会科学院出版社，2007年11月第一版

【4】于宁：丰富高中阶段教育内涵，《上海社会发展报告（2010）》，社会科学文献出版社，2010年2月第一版

（文见《教育发展研究》2011年第3期，正式发表时略有修改和调整。）