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学前教育：发展迫在眉睫 立法已经上路

12月1日，国务院召开全国学前教育工作电视电话会议，贯彻落实《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，并部署近三年的学前教育工作。可以说，国家对学前教育工作的重视达到了前所未有的程度，但也从一个侧面反映出我国的学前教育现在已经走到了十字路口。

一方面是为孩子“入园难”而焦灼的家长，另一方面却是为幼儿园“发展难”犯愁的基层幼儿园从业者。“我是一名幼儿园教师，工作十六年了，还不能转正，工资太低，请问我该找谁反映？”在最新出台的“国十条”的网页下方，很多网友这样留言。

对于长期从事学前教育心理研究的北京师范大学教育学部教授庞丽娟来说，这种情况并不少见，而破解这种两难局面的根本，就是制定一部符合中国国情的《学前教育法》。日前，记者采访了庞丽娟教授。

困境

行政力量弱 教育经费少

记者：改革开放30年来，我国学前教育事业成绩突出，但也有不少群众反映学前教育事业面临的种种困境，您认为是这样吗？在您的研究中，学前教育事业最大的困境在哪里？

庞丽娟：是这样的。由于缺乏有力的全国性法律规范，在社会结构转型与经济体制改革的新形势下，学前教育事业发展面临着许多不容忽视的问题，在相当程度上影响和制约着学前教育事业的健康发展。为保障并推进我国学前教育事业的改革与发展，当前亟待立法，这既是现代政府的重要职责，也是破解当前我国学前教育发展突出问题、切实保障和促进学前教育事业健康、可持续发展的关键所在。

当前我国学前教育事业发展的主要问题包括五个方面：比如，学前教育行政管理力量严重不足。一方面是随着改革的深入，教育行政部门的管理责任成倍增加，但另一方面目前各级教育行政力量严重削弱。国家负责管理学前教育的教育部幼儿教育处编制只有2人，实际在编专职人员仅有1人。在不少省市没有幼教专职干部，或专职干部不“专干”，其往往身兼数职，这样的管理力量不仅难以有效履行基本的行政管理职能，更无法有效面对一些新情况、新问题。

其次，学前教育经费严重匮乏，事业发展缺乏基本的财政保障。在我国教育财政性经费的总量之中，学前教育经费所占的比例过小，仅占1.2%-1.3%,且十年来徘徊不前，从根本上难以支持学前教育事业的发展。

第三，幼儿园的办园体制、投入体制发生了根本变化，急需在构建社会公共服务体系过程中构建学前教育新体系。随着经济体制的改革，企事业单位逐步分离办社会功能，曾经是城市学前教育主力军的企事业单位办园逐步与单位分离或停办，造成城市幼儿园数量迅速减少。而且随着农村义务教育管理体制改革的推进和中小学布局调整，附设在小学的幼儿园和学前班也随之停办或合并，造成农村幼儿园数量急剧减少。特别是，目前我国农村65%的适龄儿童还没有机会接受学前教育。近年随着进城务工人员的激增，农村学龄前留守儿童和流动儿童问题日益突出。
第四、教师身份不落实、待遇缺乏保障，队伍不稳定。由于主客观诸多因素的影响，我国幼儿教师的身份与地位不明确，长期以来待遇普遍偏低，培训、福利等基本权益缺乏应有保障，近年来甚至出现严重下滑的趋势。特别是，体制改革后的企事业单位办园和农村幼儿园的教师身份不明，社会保障无着落，占我国幼儿教师总数80%的广大农村幼儿教师，长期以来因没有明确的教师身份，不能享受教师的待遇，工资、医疗与养老保险等问题长期得不到解决，影响他们的稳定与质量提高。

第五、各种社会力量办园的条件、权力和行为缺乏应有的规范与保障。近年来，各种社会力量办园，如民办园、街道园、合资园等发展很快，目前已占全国幼儿园的62.17%。但对这些幼儿园的承办资格、办园条件、教师师资、登记注册等缺乏有效的管理与规范，既不利于很好地保障其办园利益，而且也严重影响其办园积极性和教育质量。

针对以上问题，各级教育部门采取了多种措施，仍收效甚微，究其根本，在于高位、专门、有力的学前教育法律法规与保障的缺失。

立法

我们准备好了吗

记者：我们看到，北京、江苏、青岛等省市已经先后制定实施了《学前教育条例》，山东等省市也即将完成学前教育立法工作，学前教育的全国性立法，我们准备好了吗？

庞丽娟：随着相关研究对学前教育功能价值的深入揭示，学前教育的重要性与迫切性日益凸显。近年来，重视学前教育事业发展渐成共识，加强政府在发展学前教育中的作用，尽快制定学前教育法的社会舆论与呼声渐强，成为教育界、幼儿家长和社会的殷切期盼，可以说，我们具备了立法的社会基础。以法律形式确立并强化学前教育的性质、地位与政府职责，意味着各级政府必须大力加强对学前教育的财政投入，随着国民生产总值连续20年以近10%的速度大幅度增长，我们的经济发展水平基本具备了增加对学前教育财政投入的经济基础。同时，我国学前教育立法可资借鉴的经验比较丰富，除了上述提到的地方人大的尝试外，国际如美、英、法日等国家学前教育法律的实施经验也可以为我国提供借鉴。

记者：目前，我国学前教育的立法进程走到了哪一步呢？

庞丽娟：在教育和社会各界的大力呼吁和推动下，当前我国学前教育立法已取得了许多突破性进展。2003年，全国人大教科文卫委员会把学前教育立法列入了立法调研计划，并连续多年到江西、山东、河北、江苏等地就当前我国学前教育事业发展的主要原因与立法重点等展开了多次专题实地调研；2006年底，全国人大教科文卫委员会正式委托国家教育部开展学前教育法案的研究与起草工作；2007年11月，国家教育部将学前教育立法纳入了今后五年的立法工作重点，目前正处于法案的研究与起草阶段。

法案

强调公益 突出均衡

记者：在学前教育法案的研究、起草和制定过程中，您认为应秉承哪些理念，着重注意哪些方面？

庞丽娟：我认为，应坚持三个基本的立法理念，即强化学前教育的公共性与公益性、凸显和增强政府发展学前教育事业的职责、以公平和均衡为基本立法价值取向，优先保障并向农村和弱势群体倾斜。

当前我国社会改革和发展的根本方向是城乡均衡和社会公平，学前教育立法也必须置于这一总体思路下进行设计，以公平和均衡为基本的立法价值取向，在规定制定、资源配置、财政投入和教师队伍建设等方面向农村和欠发达地区倾斜，政府重点发展中西部农村贫困地区的学前教育和支持城乡贫困家庭、低收入家庭、流动和留守幼儿等弱势群体接受学前教育，坚持平等、公平优先兼顾效率和弱势补偿的原则。

学前教育专门法涉及面广、内容多，在研究和制定过程中，应抓住影响学前教育事业发展的根本性、深层次的核心问题，特别是学前教育性质、政府职责、财政投入、管理体制、办园体制、幼儿教师身份与待遇等，在制定学前教育法案时，重点就这些问题作出明确规定。

关注学前教育系列报道之二

（文见《光明日报》2010年12月2日第5版）