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“国十条”如何化解“入园难”

——专家学者谈《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》

为积极发展学前教育，着力解决当前存在的“入园难”问题，满足适龄儿童入园需求，促进学前教育事业科学发展，国务院日前出台了《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”），提出了加快推进学前教育发展的十条政策措施。连日来，学前教育界的专家学者对“国十条”的实施充满了期待。

必须坚持公益性和普惠性，明确了学前教育的定位

背景：

学前教育的教育性，即对儿童发展的价值，自上个世纪80年代以来已广为我国公众所认识，但其社会公益性却似乎没有得到认可。在一些人的眼里，学前教育是家庭私事，完全可以交由市场解决，政府无需更多承担责任。一些地方的学前教育公共投入过多投向了优势群体，这不仅不利于促进教育的起点公平，反而成为制造不公平的源头。近年来，全国普遍存在的“入园难”、“入园贵”问题，不能不说与这种认识有着直接关系。

“国十条”：

学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。办好学前教育，关系亿万儿童的健康成长和千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来；发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育。

中国学前教育研究会原理事长、北京师范大学教授 冯晓霞：

“国十条”对学前教育的公益性、普惠性进行了明确定位。事实上，自世界第一所托幼机构诞生的那一天起，学前教育的公益性就毋庸置疑。

学前教育的公益性首先是由其社会功能所决定的。近年来，多学科的研究成果都证实了学前教育具有正外部性，其效果不仅使幼儿及其家庭受益，而且可以外溢给社会，在减少贫困、犯罪等社会问题方面，起到了早期预防的作用，并为国家未来人力资源的开发奠定了基础。

此外，学前教育是所有儿童都应该公平享有的基本权利，这也可以认为是其公益性的体现之一。《儿童权利公约》（1989年）规定，生存权和发展权是每个儿童都应享有的基本权利；《世界全民教育宣言》（1990年）指出，出生即为学习的开始，各会员国应为所有儿童提供早期保育和教育；而《达喀尔行动纲领》（2000年）提出的全民教育六大目标之首就是“扩大和改善幼儿，尤其是最脆弱和条件最差的幼儿的全面保育与教育”。全世界几乎所有的国家都签署了这三个重要国际文件，向儿童作出了提供学前教育服务以保证其基本权利的政治承诺。

指明扩大资源供给渠道，牵住了解决“入园难”问题的牛鼻子

背景：

2009年，全国幼儿在园人数为2658万人，学前三年毛入园率仅为50.9%，按照教育规划纲要要求，2015年全国在园幼儿将达到3530万人，2020年这一数字将达到4000万人。随着学前教育规模不断扩大，学前教育资源的严重不足将会更加突出。

“国十条”：

多种形式扩大学前教育资源。大力发展公办幼儿园，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园。通过保证合理用地、减免税费等方式，支持社会力量办园。城镇小区没有配套幼儿园的，应根据居住区规划和居住人口规模，按照国家有关规定配套建设幼儿园。努力扩大农村学前教育资源。

中国学前教育研究会理事长、南京师范大学教授 虞永平：

“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务是以普及学前教育和增加学前教育机会为目的的，基本特性是普惠性，确保“广覆盖、保基本”核心力量是各级政府，是政府财政。政府举办的幼儿园要实践普惠性,为广大老百姓服务。

中小学布局调整后的富余教育资源和其他富余公共资源，优先改建成幼儿园。政府要加强改建的投入，校舍在房舍结构、台阶、厕所、门窗等很多方面不适合幼儿园，必须真正努力改造，让它真正成为合格的幼儿园，努力减少安全隐患。要避免给房不投钱的现象，切实保障改建经费的落实到位，加强对改建幼儿园的合格检查。

鉴于历史的经验，优质公办幼儿园适度举办分园或合作举办分园，对扩大优质教育资源的辐射效应有一定的意义。但必须强调“适度性”，幼儿园是教育机构，不能无限复制和放大，幼儿园教育是针对特定的对象展开的，课程和活动及环境是因园而异的，不能简单模仿和复制。因此，要避免名园过多办分园，更要避免优质幼儿园牺牲优质性去追求经济利益。扩大优质教育资源的根本力量还在于政府加大投入，加大对优秀教师的引进、扶持和关怀，让他们真正感受到教师应有的地位和待遇，让他们真正有尊严地生活。

制定优惠政策，支持街道、农村集体举办幼儿园，需要研究和制定质量考核和财务审计制度，对确有困难的要坚决予以扶持，真正让改革开放的成果惠及所有的群众。

采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务，这是很有眼光的政策要求，但也需要建立相应的研究和政策配套措施，这样才能真正加以落实，才能保证政府财政的合理投入。

此外，城镇小区配套幼儿园建设应纳入城镇发展规划、纳入人大政协督察范围、纳入政绩考核范围、纳入行政追究范围，这样才能真正见效。

强调加强师资队伍建设，带来了突破瓶颈的希望

背景：

幼儿教师队伍是基础教育教师队伍中最薄弱的部分。当前，幼儿教师队伍面临着数量不足、整体质量偏低、待遇低、社会保障不落实等问题，已成为制约目前我国学前教育事业可持续发展的瓶颈。

“国十条”：

多种途径加强幼儿教师队伍建设。各地根据国家要求，结合本地实际，合理确定生师比，核定公办幼儿园教职工编制，逐步配齐幼儿园教职工。健全幼儿教师资格准入制度，严把入口关。依法落实幼儿教师地位和待遇。切实维护幼儿教师权益，完善落实幼儿园教职工工资保障办法、专业技术职称（职务）评聘机制和社会保障政策。完善学前教育师资培养培训体系。

华东师范大学学前教育学系副教授 姜勇：

建设一支数量充足、素质合格的师资队伍，不断提高广大幼儿教师的专业水平，是学前教育可持续发展的重要保障。

首先，要扩大幼儿教师规模，提升学前教育师资力量。量的普及和质的提升，是我国当前和今后一个时期学前教育事业发展的核心任务。通过规范幼儿教师准入制度，颁布幼儿教师专业标准，招聘具备准入条件的毕业生以及经培训合格的中小学富余教师充实幼儿教师队伍，在保证幼儿教师质量的前提下，切实扩大幼儿教师队伍的规模。

其次，完善幼儿教师激励与保障机制。通过完善落实幼儿园教职工工资保障办法和幼儿教师专业技术职称（职务）评聘机制，切实维护教师权益；按照社会保障改革的政策和方向，完善幼儿园教职工社会保障办法，尤其是检查和督促社会力量举办的幼儿园落实教职工的社会保障；对贫困边远地区的幼儿教师按规定实行工资待遇倾斜政策，确保农村基层幼儿师资队伍的稳定；完善幼儿教师激励制度，不断提高幼儿教师专业发展自主性。

再其次，建构培养培训一体化的幼儿教师教育体系。为加强幼儿教师培养质量与实效，切实提升教师队伍素质，需要积极构建职前职后一体化的幼儿教师培养培训体系，加强职前培养和职后培训的有机统一和有效衔接，实现幼儿教师教育一体化。这就需要加大培养培训机构建设力度，满足普及学前教育的教师教育需求，加大农村幼儿教师培养力度，探索创新培训模式，满足幼儿教师多样化学习与发展需求。

加大财政投入，提供了经费保障的刚性支持

背景：

从1990-2010年的20年间，我国在园幼儿占全国普通教育总人数的9%，而学前教育经费占财政性教育经费的比例一直徘徊在1.3%左右，财政性学前教育投入占GDP的比例不到0.05%，远低于世界平均水平。据教育部经费统计年鉴资料，2007年，我国有8个省市的幼教经费占财政性教育经费的比例低于1%。

“国十条”：

多种渠道加大学前教育投入。各级政府要将学前教育经费列入财政预算。新增教育经费要向学前教育倾斜。财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，未来3年要有明显提高。各地根据实际研究制定公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准。制定优惠政策，鼓励社会力量办园和捐资助园。家庭合理分担学前教育成本。建立学前教育资助制度。

中国学前教育研究会副理事长、中央教科所副研究员 王化敏：

多种渠道增加学前教育经费，核心是要加大中央和地方政府财政的投入，改变当前学前教育过度依赖市场、投入资金主要来自社会和家长缴费的现状，切实落实各级政府承担投入的责任。

一是建立财政投入的长效机制。“国十条”明确了学前教育经费要纳入各级政府财政预算，这项政策确立了学前教育纳入各级政府公共财政中的预算会计体系，表明了中央决心建立学前教育稳定的财政经常性投入的长效机制，这一政策将结束自新中国成立以来，中央财政从未对学前教育专项拨款的历史，形成中央和地方各级财政共同承担学前教育经费的新局面。

二是建立不断增长的财政投入机制。这一政策的实施，将彻底改变学前教育经费在教育经费的总盘子中比例过小的状况。所以，各级政府要加大投入的力度，特别是中央和各省级财政要加大对农村幼教经费投入，才能保证幼儿普遍得到有质量的、普惠性的学前教育。

三是建立规范的财政拨款机制。“国十条”明确要“制定公办幼儿园的生均经费标准和财政拨款标准”，这一政策不仅可以规范政府对幼儿园的拨款行为，还可以以生均标准为依据，有效监测各地生均经费落实情况，对促进地方政府提高公办幼儿园生均经费水平起到积极作用。

令人欣慰的是，“国十条”不仅提出要建立对贫困的家庭儿童、孤儿、残疾儿童接受学前教育的资助制度，而且还提出了要发展残疾儿童康复教育。办好学前教育，需要最大幅度增加政府投入，但也不能像义务教育那样完全由政府包下来。“国十条”要求制定优惠政策，减免税收，积极动员社会力量投资办园和捐资助园，拓宽学前教育经费来源渠道，要形成政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制。

强化科学保教，抓住了学前教育发展的“生命线”

背景：

当前，一些幼儿园教育“小学化”倾向严重，教育内容和教育方法明显超越幼儿身心发展特点，使幼儿从小就失去了对学习的兴趣，对其健康成长带来很大的负面影响。

“国十条”：

坚持科学保教，促进幼儿身心健康发展。加强对幼儿园保教工作的指导。遵循幼儿身心发展规律，面向全体幼儿，关注个体差异，坚持以游戏为基本活动，保教结合，寓教于乐，促进幼儿健康成长。加强对幼儿园玩教具、幼儿图书的配备与指导，研究制定幼儿园教师指导用书审定办法。建立幼儿园保教质量评估监管体系。健全学前教育教研指导网络。要把幼儿园教育和家庭教育紧密结合，共同为幼儿的健康成长创造良好环境。

中央教科所研究员 刘占兰：

“保证适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育”是“国十条”的核心内容。贯彻实施“国十条”对学前教育的质量要求，才能真正发挥学前教育对幼儿个体和社会发展的重要作用。为此，要做到以下“四个所有”：

其一，所有幼儿园都应有质量保证。无论在城市还是农村，无论是公办还是民办、无论规模大小、无论是新建、改建还是扩建，每一所幼儿园都应符合质量要求，符合国家规定的基本办园条件、师资队伍，提供符合幼儿身心发展规律的保育和教育。“国十条”中所倡导的提供普惠性服务的幼儿园，不能因为收费低而降低质量要求，有质量保证的学前教育才能真正发挥普惠作用。

其二，所有适龄儿童都应接受有质量的学前教育。“国十条”明确提出要优先保证弱势群体接受学前教育，以弥补其生活环境和教育中的不利因素。学前教育的补偿作用必须以质量保证为基本前提。

其三，所有幼儿园的质量都应受到政府的督导评估。各级政府应担负起学前教育的质量管理职责，严格执行幼儿园准入制度，完善和落实幼儿园年检制度，建立具有长效机制的动态质量监管体系和工作机制。

其四，所有教育内容与方式都应符合幼儿身心发展规律。要抵制拔苗助长、机械训练的错误做法，避免“小学化”、“成人化”的倾向，阻断将学习负担压力向学前阶段传导。真正做到以游戏为基本活动，保教结合、寓教于乐，促进幼儿快乐健康成长。

（文见《中国教育报》2010年12月30日第2版）