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坚持学前教育的公益性和普惠性

北京师范大学教授、中国学前教育研究会原理事长 冯晓霞

当前，很多人对学前教育公益性认识不足，尤其是个别民办学前教育工作者，仍然把学前教育当成个人牟经济利益的一种工具。事实上，自世界上第一所托幼机构诞生的那一天起，学前教育的公益性就是毋庸置疑的。在今天大力发展学前教育的背景下，强化对学前教育公益性和普惠性的认识，就显得尤为重要。

2010年11月21日，国务院发布了《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称《意见》），其中所提出的十条意见，不仅条条指向破解“入园难”，更重要的是明确了学前教育的性质定位和国家当前发展学前教育的基本方针，我们相信，《意见》必将引导我国学前教育走向符合国际学前教育发展趋势，又符合中国国情的道路。

《意见》指出，学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。办好学前教育，关系亿万儿童的健康成长和千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来。这是对学前教育性质的明确定位。

学前教育的教育性，即对儿童发展的价值，自上个世纪80年代以来已广为我国公众所认识，但其社会公益性却似乎没有得到认可。所谓“公益”，顾名思义是私利的反义，是“公共利益”。而所谓“公益性事业”，自然是“为了公共利益的事业”。与公共利益有关的事，尽管民间应该热心参与，但政府更有着不可推卸的责任。然而，在一些人的眼里，学前教育是家庭私事，完全可以交由市场解决，政府无需承担更多责任。近年来，全国普遍存在的入园难、入园贵问题，不能不说与这种认识有着直接关系。

事实上，自世界上第一所托幼机构诞生的那一天起，学前教育的公益性就是毋庸置疑的。从历史上看，最初的托幼机构（公共学前教育）原本就是慈善性、救助性的，以保护工人和贫困家庭的年幼子女的生命安全为目的，是一种典型的社会公益事业。之后，一些国家开始视其为家长和儿童的福利而予以保障。近几十年，随着一系列有关学前教育效果的研究成果的出现，世界各国更是将它视为一项关系到国计民生和未来的社会公益事业加以重视。去年9月27日至30日，在莫斯科召开的首届联合国教科文组织世界学前教育大会以“构筑国家财富”作为会议的主题，强调的就是学前教育的公益性和社会价值。

学前教育的公益性首先是由其社会功能所决定的。近年来，多学科的研究成果都证实了学前教育具有正外部性，其效果不仅使幼儿及其家庭受益，而且可以外溢给社会，在提高国家人口素质，减少贫困、犯罪等社会问题等方面，起到了社会问题早期预防的作用，并为国家未来人力资源的开发奠定了基础。正因为如此，国际社会，包括许多发展中国家都切实地把对学前教育的投入看作是为国家积累财富而将其放在优先发展位置上，更多承担发展学前教育的责任，并坚定不移地执行职责。

此外，学前教育是所有儿童都应该公平享有的基本权利，这也可以认为是其公益性的体现之一。《儿童权利公约》（1989年）规定，生存权和发展权是每个儿童都应享有的基本权利；《世界全民教育宣言》（1990年）指出，出生即为学习的开始，各会员国应为所有儿童提供早期保育和教育；而《达喀尔行动纲领》（2000年）提出的全民教育六大目标之首就是：“扩大和改善幼儿，尤其是最脆弱和条件最差的幼儿的全面保育与教育。”全世界几乎所有的国家都签署了这3个重要国际文件，向儿童作出了提供学前教育服务以保证其基本权利的政治承诺。

也有人指出，公益事业的实质是社会财富的再次分配。在资源有限的情况下，公共财政首先向弱势群体倾斜可起到促进社会公平的作用。而大量国际研究证明：以社会处境不利儿童为优先照顾对象的学前教育能够降低和抵消不利社会地位（社会等级、贫穷、性别、种族或宗教等潜在因素）对其发展的负面影响，使他们有更多机会脱离贫困，打破一代贫困、代代贫困的恶性循环，促进社会阶层的流动，进而促进社会的稳定。因而，世界各国在发展学前教育时，特别是在资源不足的情况下，都将有限资源首先用于保证各种社会处境不利幼儿的学前教育机会。

然而，由于历史的原因，我国学前教育公共投入过多投向了优势群体，这不仅不利于促进教育的起点公平，反而成为制造不公平的源头。公共财政在学前教育领域的二次分配所起的作用一直被学界所诟病。《意见》则从根本上打破了以往政府办少量“示范幼儿园”的思路，首次提出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育”的新思路，使提供“普惠性”（普遍惠及更多幼儿）学前教育服务成为今后公共财政投入的基本原则。《意见》对如何提供普惠性学前教育服务设计了一个基本框架：

第一，要大力发展公办幼儿园。公办园以“安全、适用”为建设原则，其任务是提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务，让更多中低收入家庭的幼儿能够上得起，而且有基本质量保障。国家对新时期公办幼儿园的定位，让我们看到公共财政在学前教育领域应有功能的复归。

第二，国家实施推进中西部农村学前教育项目，中央财政通过转移支付支持这些地区的学前教育，努力缩小其与发达地区的差距。

第三，努力扩大农村学前教育资源。把发展学前教育作为社会主义新农村建设的重要内容，将幼儿园作为新农村公共服务设施统一规划、优先建设、加快发展，以填补长期城乡二元结构所造成的沟壑，保证农村幼儿享有与城市幼儿同样的学习权、发展权。

第四，鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园。在用地、税费等方面给予合理的优惠。同时，政府采取购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。

此外，政府还将建立学前教育资助制度，资助家庭经济困难的儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育。
如何保证《意见》所提出的学前教育发展思路与政策措施能够真正落实，还需要开展许多细致的工作和进行开创性的制度建设。但无论如何，方向已经明确，大政方针已定，我国学前教育定会迎来一个健康发展的新局面。

链接：

2008年，中央教育科学研究在“我国学前教育发展的战略研究”课题的调查中发现：管理者在回答“学前教育的性质是什么”时，提到学前教育是福利性和公益性事业的人数不多(大约15%)。其中，学前教育行政与业务管理者有25%的人提到，教育部门财政负责人有23%的人提到，而县镇政府和街道办事处、职成教和社会力量办学部门、民政和工商部门等负责幼儿园审批注册的部门相关管理者只有9%的人提到。提到“为家长提供服务”或“解除家长后顾之忧”的人数比例也大致相同。可见,各类管理者对学前教育公益性的认识亟待提高，他们对学前教育的公益性认识不清或不承认，是导致目前许多问题尖锐化的重要原因。

（文见《中国教育报》2011年4月5日第5版）