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农村教师队伍建设需要补偿政策

北京师范大学教育学部 袁桂林

多年来，国家对农村教师队伍建设的一系列举措有了明显成效，但城乡中小学教师身份结构、学科结构、职称结构、学历结构等数据表明，农村教师队伍仍是全国教师队伍建设的薄弱部分，还要持续强化，不能松懈。

农村教师编制政策需重新审视

教师的供给渠道，即教师聘任主体和薪酬支付主体，主要有政府财政供给渠道和非财政供给渠道两大类。政府财政供给渠道还包含很多种小类别，例如，国家、省、市、县、乡多级政府。非政府供给渠道包含学校、NGO组织、志愿者等多种渠道。政府财政供给渠道的教师受到编制逻辑的约束，而非政府供给渠道供给的教师一般根据实际需要确定。

教师的供给渠道属于教育资源配置方式，不是教师劳动价值的体现，也不是教师资格等级的依据。事实上，任何渠道供给的教师中都有令人敬佩的优秀教师，也都有师德丧失的不合格教师。因此，按照供给渠道认定教师是否称职是不完整的，也是不科学的。

教师供给渠道之所以存在多元化，归根到底是政府财政供给的教师受到编制制度限制，很难满足某些学校发展的需求。我们在农村教育调研过程中，常常发现农村教师周课时较多，教师备课时间少，有的教师身兼多门课程，还有校内其他兼职工作，抽不出时间参加在职学习，有的老师甚至生病了都很难及时请假医治。有的农村学校，上午最后一节课想找个没有课的教师给大家热饭盒都找不到，中午只好吃凉饭。寄宿制学校没有专门的管理员，晚上由教师轮流值班。种种情况表明，农村学校教师队伍人数配置不合理，教师编制政策需要重新审视。

目前，我国教师编制基本是依据生师比例计算的，且长期以来农村学校生师比例高于城市。近年来，各级地方政府加大了对农村教师数量的关注，很多地方出台了一些新的政策。例如，山东省出台关于调整中小学教职工编制标准的意见，其最大变化在于实行城乡统一的编制标准。按照意见规定，高中、初中和小学学生与教职工比分别为12.5∶1，13.5∶1，19∶1。福建省也规定，实行中小学教职工编制城乡统一标准，该省初中、小学生师比分别为13.5∶1，19.5∶1。贵州省实行新的中小学教职工编制，县镇、农村统一标准，县镇和农村小学、初中生师比分别为19至24∶1，13至19∶1。贵州省城市中小学教师编制仍然保持与县镇、农村不同，初中、小学生师比分别为13至16∶1，19至22∶1。

对于教师编制可以搞些改革试点。首先，要以农村学校为单位审核教师编制，以实际教育教学需求为标准核定教师数量。其次，核定教师编制要多维度考虑。从教育规律出发，教师编制除了考虑教职工和学生比之外，还要考虑教育质量保障的需要，教师工作量上限，学校课程是否开足、开全等基本前提。农村学校布局分散、班额较小，国家课程门类和课时与城市学校没有差异。农村教师的需求量应该是大于城市的。在可比情况下，农村教师配置多于城市才是正常的。第三，赋权是根本。学校是具有法人资格的教育机构，以学校为单位核编，给学校招聘教师的权力，才能解决农村教师队伍建设方面的各种结构性矛盾。

教师身份没有褒与贬

现实中各种供给渠道的教师，似乎公办教师被褒奖较多，而其他渠道供给的教师常常被歧视。这里的问题在于收入不一致。有编制的公办教师在政府财政保障下，工资收入一般高于其他渠道供给的教师。所以，除了公办教师外，学校聘用的其他供给渠道的教师因工资收入较低而受到了歧视。这是与“同工同酬”基本原则相违背的。为了解决这个问题，还是要加强政府、媒体等社会力量对学校聘用教师的监督。鼓励多元化教师供给渠道但需要符合教师资格标准。教师资格证书制度是教师准入的标准，是保障教师基本素质的制度，是教师身份的前提。教师资格证书制度不是限制某些供给教师渠道的制度。因此，要杜绝没有教师资格的人员担任教师，同时，任何有资格的人员被聘用为教师就应该对工薪和福利待遇一视同仁。

目前，某些地方对公办教师招聘实行“县聘、校用”的试验，应该强化学校聘任的自主权，强化政府的监督保障，而不是替代学校招聘。

身份称谓往往带有或褒或贬的情感因素。将公办教师、民办教师、代课教师、临聘教师等教师供给渠道称谓做出褒与贬的区辨，本身混淆了是非。劳动是平等的，认为公办教师高人一等没有任何道理。

至于教师身份的其他各种认识，例如，从教师业绩、职称、工作的学校学段、工作的区域（城乡）、工作年限长短、执教生涯的不同阶段等方面来认识，这属于教师自然身份，更没有褒贬含义。

对于农村教师而言，职称除了与经济利益联系之外，主要关涉其劳动价值是不是得到了肯定的问题。政府可以利用教师职称名额配置强化农村教师队伍建设，某种意义上说这是对艰苦条件下教师职业价值的认可。

落实农村连片困难地区教师生活补助

根据2013年中央一号文件精神，国家设立专项资金，对在连片特困地区乡、村学校和教学点工作的教师给予生活补助。教育部、财政部制定了“地方自主实施，中央综合奖补”的政策。这对于我国118万在农村连片困难地区工作的教师是个好消息。

地方自主，中央给予奖励，体现了一种机制设计思想。中央政府要监督和激励地方政府履行责任，办好农村教育。特别是不能将“地方为主”理解成“县、乡自主”，省、市政府也要身体力行发挥重要作用。这就可能形成地方各级政府之间相互合作和中央政府介入的长效机制，解决农村教育发展的瓶颈问题。中央财政开始介入农村地区教师生活补助前所未有。很多贫困地区农村教育经费投入一直处于紧张状态，唯有加大省级统筹和中央介入的力度，才能解决农村教育发展的保障问题。可以说，这是一项美好政策的开端。

据统计，在农村连片困难地区工作的教师平均工资只有1000多元。生活补助实施后，在一些县出现了城镇教师申请下乡从教的现象。例如，湖南芦溪县就是很好的案例。实践验证了该政策的实效性。然而，也出现了政策落实不力的问题。由于需要地方配套经费，只有38万教师享受每月200多元的生活补助，距离政策的初衷相距甚远。显然，在各级政府的业绩清单中还没有把对农村教师的生活补助列入其中。农村教师生活补助都不落实还算重视民生问题吗？

当“农村学校教师”成为非常吸引人的岗位时，城乡教育一体化、均衡发展就真的实现了。希望该政策能持续下去，不断扩大实施范围，根本解决农村教育发展滞后问题。

科学灵活配置农村音体美教师

据统计，现在我国“1200所农村中小学没有音体美教师”。这个问题与编制有关，也与学校标准化建设有关。我们国家在2008年底出台的《农村学校建设标准》侧重硬件建设标准，没有明确教师队伍的配置标准，这是一个缺憾。

一个学校，无论地处城市还是农村，其行政领导、勤务管理人员、小学科（音体美）教师岗位要单独规定。这些岗位是必需的，就要在计算编制时单列。不能仅仅依靠“编制总量控制”的办法制约学校。

很多学校苦于编制数量少，为了保障语文、数学、外语等核心课程老师的数量，只好忍痛割爱，不能将有限的编制用于招聘音体美老师。对于真心实意搞教育的校长来说，这是无奈的选择。

为了使农村学校都有音体美教师，有的地方采取教师“巡回走教”的方式，一个音体美老师兼任多个学校的课程，这是值得肯定的经验。

音体美教师供给状况也令人担忧，在教师供需关系方面，音体美教师的供给量远远少于语数外教师的供给量，这说明，师范院校培养音体美教师的数量也应该增加。

总之，农村教师队伍建设需要补偿政策。2012年8月20日，国务院《关于加强教师队伍建设的意见》，在涉及中小学教师队伍建设时明确提出以农村教师队伍建设为重点。《意见》明确提出，“要以农村教师为重点，采取倾斜政策，切实增强农村教师职业吸引力，激励更多优秀人才到农村从教”。这既是对当前农村教师存在问题的判断，也是对解决问题开具的良方，还对农村教师队伍建设目标进行了展望。对农村教师问题，要以一种愧疚的心态来弥补历史上我们应该做而没有做到的事情。

《光明日报》 2014年4月29日 15版