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积分制能否为流动儿童敲开校门

子女入学是城市外来务工人员最关心的问题，也是困扰“流入地”政府的一个现实难题

积分制能否为流动儿童敲开校门

核心提示：

□今年广东省中山市全面推行积分制入学，对流动务工人员的学历、年龄、工作年限等实行累计积分，根据积分排名，流动人员可享受入户和子女入学等相应待遇。今秋，中山市将拿出近万个学位，解决流动人口子女的入学难题。

□对于众多被流动人口子女入学问题所困扰的城市而言，“中山模式”能否复制？推行积分制，地方财政能否独立支撑？其适用范围、指标设计、入围比例怎样兼顾科学调控与普惠于民？这些探索中发现的问题，如何求解？
名义上，12岁的广东省中山市申明亭学校六（3）班学生李嘉豪，是一个土生土长的“中山人”，但因父母一直只是中山市的流动人口，过去几年，李嘉豪能否留在父母身边就读公办初中，始终是这个家庭的一个巨大问号。为了使儿子能安心接受义务教育，李嘉豪的父母曾多次动过举家迁回江西老家的念头。

今年6月，这个困扰了李家多年的“老大难”终于画上了句号：在今年中山市全面推行的流动人口子女积分制入学中，李嘉豪父母的积分排名是107名。这意味着今年秋季，李嘉豪将和中山市沙溪镇其他149名同样身份的孩子一起进入公办初中就读。

与李嘉豪一样，今年将有9830名流动人口子女分别进入中山市公办小学一年级和公办初中一年级就读（其中6000名进入公办小学一年级，3830名进入公办初中一年级就读）。

但是，在公办学校现有资源还无法满足所有流动人口子女入学需求的背景之下，中山市的积分制入学探索，对于众多被流动人口子女入学问题所困扰的城市，有着怎样的启示？在理想的制度设计与客观的现实之间，积分制入学将面临怎样的挑战？“中山模式”最终能否在全国复制？

吃“螃蟹”的小榄样本

面对教育资源“僧多粥少”的困境，小榄镇借助积分制杠杆，将优秀的流动人口子女作为首批受惠群体，在解决流动人口子女入学的同时，为小榄镇产业发展留住了不少建设人才。

在内地劳务输出大省，只要提到进城务工，许多人会不由自主地想到小榄镇。这是一个特殊的小镇：在广东省地理版图上，小榄虽然只是珠江三角洲中部的一个小镇，镇域面积只有75.4平方公里，但分布着2.7万家工商企业。镇区人口结构是户籍人口16.09万，常住外来流动人口约16万。

“这种特殊的产业格局和人口结构，迫切要求政府用好、管理好外来流动人口。”小榄镇委员会委员冯结红说。从2002年起，小榄镇党委每年定期组织大型问卷调查，分析研究流动人口在小榄的工作和生活状况。在2005年的问卷调查中，子女入学成了流动人口最为关切的问题。

“相对于外来人口不断扩大的教育需求，小榄镇的公办教育资源显然是‘僧多粥少’。在现有资源还不足以一次性解决所有人需求的前提下，首先解决哪个群体的后顾之忧，就成了我们制度设计的最大难点。”冯结红说，“经过反复推敲，我们最终选择了积分制入学，希望借助这个杠杆，既能分步解决流动人口子女入学难问题，又能在流动人口中间形成一种‘倒逼机制’，引导进城务工农民向市民转化。”

2007年，小榄镇精心制定了广东省第一份专门解决流动人口子女入学的积分制量表。在这份满分160分的量表中，既包括了流动人口是否办理暂住证、工作年限长短、是否参加社保、医保、计划生育等最基本的赋分项，也包括了申请人的学历、技能水平、贡献度等关涉城市人口素质的赋分项。这意味着在现有教育资源不足的前提下，小榄的积分制入学将优秀的流动人口子女作为首批受惠群体。

在具体操作上，每年镇教办先测算全镇公办学校学位，并根据富余学位数确定当年的积分制入学名额。流动人口只需在镇工会申报，就可参与积分排名。镇教办、工会再按申请者积分的多寡由高到低，确定并公示了200位入围者名单，最终，依据申请者租住地或家庭住地，就近安排其子女入学。

2008年，小榄镇在前一年试验的经验教训基础上，根据本地产业发展对外来建设者的素质需求，实行动态积分，将160分的积分量表调整为120分（其中基础分为100分，能体现外来建设者对小榄经济社会发展作出贡献的附加分为20分）。与此同时，对于父母双方均在小榄就业、孩子没有其他入学选择的，方案酌情将积分主体扩大到父母双方和孩子。

当年，调整后的积分制大获成功。由于积分制量表对志愿者服务活动有相应的奖励积分，因此，过去冷冷清清的社区，如今到处活跃着外来建设者的身影；也有的家庭，过去不办理暂住证、计划生育证，而今都主动去相关部门申领一切与积分相关的证照；还有的父母为了获得学历加分，纷纷报名参加“全民基础素质教育”工程。

对于第一个“吃螃蟹”的小榄镇而言，收获不仅仅如此。2008年，全镇13所公办小学一年级通过积分制接收的流动人口子女，由2007年的200人增至660人。2009年，小榄镇在全面开放小学一年级的基础上，又一次性开放了5所公办初中的一年级，接收的流动人口子女达到1313人，占全镇公办小学、初中一年级所有学位量的35%。

作为首批试点的德星小学，全校虽然只有1050人，但通过积分制入学的学生，目前已占学生总数的一半。今年9月，在该校一年级新生中，流动人口子女约占新生总数的80%。“今年是我们学校试点的第四年，再过两年，积分制入学的学生将覆盖我们所有年级，到那时，流动人口子女将会占学生总数的70%左右。”德星小学校长霍熔坪说，“试点的这几年，每到招生季节，我彻底轻松了，几乎再没有像过去那样，为入学各路人情户踏破门槛的事情发生。”

实际上，实行积分制入学后，真正让当地政府官员们尝到甜头的是，积分制在解决优秀流动人口子女入学的同时，为小榄镇产业发展留住了不少建设人才。小榄镇工会法律监督委员会主任刘小平介绍，试点4年来，通过积分制入读公办学校的孩子家长，目前无一人离开小榄镇。即便在2008年年底、2009年的全球金融危机背景下，小榄镇的人力资源稳定率依然保持在高位。今年1月进行的4500份问卷调查统计，全镇外来人口流动率仅为4%。
挂钩入户的“中山模式”

中山市按照“总量控制、统筹兼顾、分类管理、分区排名”的原则，以镇区为单位推行积分制入学。通过积分制设置一定的进入门槛，既符合中山市现阶段的社会实际，又兼顾到了流动人口融入城市的未来需要。

小榄镇的小范围试验，为多年来备受流动人口民生问题困扰的广东省带来了一线曙光。继小榄之后，中山市火炬开发区和东升镇等10个镇区先后“尝鲜”。2008年5月，小榄的积分制入学试验引起了中共中央政治局委员、中共广东省委书记汪洋的注意。

2009年，中山市委、市政府借鉴小榄等镇区积分制入学的成功经验，出台了《流动人员积分制管理暂行规定》和《管理实施细则》。2010年，中山市全面推行积分制入学。

与小榄镇的积分制不同，中山市的积分制不只是为单纯解决流动人口子女入学，而是将积分制入学与积分制入户结合起来：凡积分排名达到入学标准的，就先解决子女入学，其入学积分的多少也同样适用于入户积分；在入户申请者的积分排名中，如果满足入户标准，该家庭就可以毫无障碍地入户中山，与中山市民享受同等待遇。

虽然今年从公办小学一年级、初中一年级中拿出9830个学位名额，但中山市对于积分制入学还是比较谨慎。因为，全市流动人口总量为147万，而各镇区财力、流动人口规模、经济社会发展需求等方面存在较大差异，若以同一个标准机械地推广积分制，就很可能给镇区正常的社会运行带来隐患。

为此，中山市以小榄镇的积分制为蓝本，根据该市的人才需求和财政承受能力，综合考虑流动人员的连续工作年限、文化程度、技能水平等情况，进行积分登记，并依据积分层次享受子女入学等不同的公共服务，直至入户。虽然在制度设计上，“中山模式”将积分制分成了积分入学和积分入户两个积分互认的不同层次，但实际上，对于目前积分只为子女入学的群体而言，在公办学校不可能完全均衡的现实下，政府如何对入围者分配学位，在一定程度上甚至比制定积分体系本身难度更大。

于是，中山市按照“总量控制、统筹兼顾、分类管理、分区排名”的原则，以镇区为单位推行积分制入学。即，各镇区综合考虑人口和资源等方面的承载力、流动人口数量以及可提供的公办教育资源量，根据积分高低，就近安排学校就读。

2009年年底，中山市的积分制入学和积分制入户方案出台后，积分制入学的门槛引发了不小的争议。其中，学历在积分中所占分值是争议的焦点。

按照《中山市流动人员积分制管理计分标准》，在个人素质积分栏中，学历得分标准是按流动人口拥有的最高学历水平计算，高中（中专、技校）为15分，进修大专为40分，全日制大专55分，本科80分，硕士研究生及以上100分。对于这项学历积分规定，一些外来务工人员表示不解：“我在中山工作15年，不如一个有本科学历的新工作毕业生得分高。”依据“计分标准”规定：“在本市连续签订并履行劳动合同，工作时间每满1年加2分，最高分限10分（即连续签订并履行劳动合同满5年及以上者均加10分）”。

对于积分制突出学历、职称和技能的重要性，中山市并不否认现阶段的积分制目的，是要为城市未来发展引入高素质人才。中山市教育局局长刘传沛认为，积分制不可能完全不设置门槛，尤其在目前中山户籍人口与流动人口“平分秋色”的现实下，通过积分制设置一定的进入门槛，既符合中山市现阶段的社会实际，又兼顾到了流动人口融入城市的未来需要，这就是在现有资源不可能一次性解决所有人问题的前提下，希望借助积分制在流动人口中确立一种“有本事比有房产、有钱更重要”的导向。

“出水量”如何调节？“安全阀”怎样安全？

“开闸放水”后，政府压力剧增，建学校的速度再快也无法赶上人口的增长速度。如何在城市承载力范围内解决流动人口的民生问题，是中山乃至整个珠三角地区未来发展无法绕开的一道现实难题。

积分制让更多的第二代、第三代中山流动人口看到了未来。中山市东凤镇好运来电器制造厂老板冯小虎，原籍广东茂名，虽然此前十几年不论如何努力，但身份始终是中山市流动人口。今年，积分制实施后，他凭借11项个人专利积累了200多分，在中山市流动人口积分制入户排名中名列第二。他说，入户中山就是完成了一个愿望，“终于做到房子在，企业在，子女在，户口在”。

作为中山流动人口中极其普通的一名外来打工者，37岁的黄龙军，为中山市服务了12年。在今年小榄镇的积分制入学排名中，他为女儿获得了一张就读德星小学的入场券。他说，前两年，自己最担心的是高昂的赞助费、借读费，以及学校学位不透明和各种“走后门”现象。如今，通过积分入学，“起码能找到一种入读公立学校的公平方式”。

据中山市教育局统计，通过积分制，目前全市已有6.6万名流动人口子女入读公办学校，占流动人口子女总数的40%，流动人口子女适龄儿童义务教育入学率达100%。

“开闸放水”后，政府的压力增大。然而，中山市的社会发展现实，使主政者在制度设计上，不得不谨慎地给积分制安上一只能灵活调节“出水量”的“安全阀”。即在特殊情况下，中山市可以通过动态的积分制，随时拧紧流动人口入学、入户的“阀门”，但是，全面实施积分制的中山市，目前依然面临许多现实挑战：

以目前中小学人均6000元/年的培养成本、中山市每年解决1万名流动人口子女入读中小学起始年级估算，今年中山市财政在保持原有的教育投入基础上，需追加5000多万元，以后每年以5000多万元的速度逐年递增，9年后，当流动人口子女覆盖整个义务教育段时，中山市在确保本地户籍人口子女入学的前提下，每年至少还得从地方财政中拿出4.5亿元，解决流动人口子女入读公办学校。

最让制度设计者们担忧的是，有着16万名流动人口子女的中山市，目前仍在以每年2万人的规模递增。如果以每校容纳1000人测算，要解决每年新增的2万名流动人口子女入学问题，中山市每年就得同时新建20所学校。“建学校的速度再快也无法赶上人口的增长速度。”中山市教育局基教科负责人说，更具挑战的是，目前每年出生的中山籍婴幼儿只有1.5万人，而每年流动人口登记的出生人口为3.5万人。

如何在城市承载力范围内解决流动人口的民生问题，是中山乃至整个珠三角地区未来发展无法绕开的一道现实难题。

在广州，流动人口有635万人，流动人口子女人数高达40万人；而深圳和东莞，流动人口更是占人口总数八成以上。积分制的适用范围、指标设计、入围比例等，怎样做到兼顾科学调控与普惠于民，以及流入地政府的地方财政能否独立支撑这项不确定且可能越来越大的公共事业支出，将是今后考验执政者的重要课题。
此外，对于暂时无法被制度关照的流动人口群体，政府将如何进行相关的制度安排，这也是实施积分制需要解决的另一个重大课题。

相关的探索也在逐步展开。目前，中山市对在公办学校就读的广东籍学生，在中山市居住的流动人口科技人员子女，在中山市连续居住5年以上、符合要求的外省籍流动人员子女，免收杂费和课本费。在民办学校就读、符合条件的流动人员子女，给予学杂费补助。与此同时，为了解决积分制目前还无法惠及的流动人口群体利益，中山市通过严格控制民办学校的准入门槛、推进规范化建设，以缓解流动人口子女入学难问题。

中山积分制计分标准

流动人员积分制管理计分标准由三部分组成，即基础分、附加分和扣减分，其中基础分指标包括个人素质、工作经验和居住情况三项内容，附加分指标包括个人基本情况、急需人才、专利创新、奖励荣誉、慈善公益、投资纳税、计划生育、卫生防疫、登记管理、个人信用十项内容，扣减分指标包括违法犯罪和其他违法行为两项内容。
流动人员所得积分为上述分值的累计得分，即总积分=基础分+附加分+扣减分（负分）。

基础分：

●个人素质积分＝学历水平得分＋技能水平得分

1.学历水平。

得分标准：按流动人员拥有的最高学历水平计算，高中（中技、中专）为15分；进修大专为40分；全日制大专为55分；本科为80分；硕士研究生及以上100分。

2.技能水平。

得分标准：按流动人员拥有的最高技能水平计算，技术员初级职称为10分；具备助理级专业技术资格初级职称或职业资格达到五级者为15分；中级职称或职业资格达到四级者为55分；高级职称或职业资格三级及以上者为90分。

●工作经验积分＝社会保险得分＋劳动合同得分

1.社会保险。

得分标准：参加中山市社会保险，累计缴费每满1年加2分，最高分限20分（即累计缴费满10年及以上者均加20分）。

2.劳动合同。

得分标准：在本市连续签订并履行劳动合同，工作时间每满1年加2分，最高分限10分（即连续签订并履行劳动合同满5年及以上者均加10分）。两次签订并履行的劳动合同，其间隔超过3个月的不视为“连续签订并履行劳动合同”。

●居住情况积分＝固定住所得分＋居住年限得分

1.固定住所。

得分标准：在中山市拥有合法固定自有住房者，即有自购房或自建房且居住者为10分。申请积分入户的，其家庭人均住房面积不能低于中山市城镇低保住房困难家庭标准。

2.居住年限。

得分标准：连续办理暂住证（或居住证，下同），暂住时间每满1年增加2分，最高分限20分（即连续办理暂住证满10年及以上者均加20分）。连续办理暂住证中的“连续”是指从上一次暂住证有效期届满到重新办理暂住证的时间间隔不超过3个月。

（附加分与扣减分计分标准略）

中山市教育局局长刘传沛——实施财务分担 破解入学瓶颈

●实施积分制入学是在解决流动人口子女入学的同时，引导流动人口向市民所要求的素质过渡，这也是在公共资源不足的前提下，让符合条件的群体最先融入城市。

●破解目前地方财政的困境，充分调动地方解决流动人口民生问题的积极性，可以通过国家、省、市共建模式，探索解决流动人口子女进城入学、入户等瓶颈问题，实施各级政府财政分担机制。

实施积分制入学是在解决流动人口子女入学的同时，引导流动人口向市民所要求的素质过渡。因此，它不只是单纯解决入学的一套方案，它的最终目标指向入户。也就是说，积分制在公共资源不足的前提下，让符合条件的群体最先融入城市。

“可以说，流动人口积分入学、入户制在一定程度上正视了珠三角地区人口红利消失的现实，而这也是今后一段时间城市发展亟待解决的瓶颈。目前，新生代农民工已逐渐成为农民工的主体，成为城乡建设舞台的主角。由于生活环境、知识文化各方面的原因，新生代农民工在技能素质、思想观念上都不同于他们的父辈，他们更加渴望进入、融入城市社会并获得城市认同，更加渴望转变为市民，在城市稳定地工作、生活。”中山市教育局局长刘传沛说，“解决流动人口入户、子女入学等民生问题，其实和企业发展是一个道理，方向比速度更重要，在没有选择对明确的方向以前，单纯谈速度没有太大意义。”

但是，现阶段的地方财力能否有效支撑这个体系的实施，依然是中山市的最大疑问。刘传沛认为，积分制是在现阶段国情下解决流动人口城市生存发展的一种相对科学务实的办法。理论上，解决流动人口问题，可以借助退还土地、建设农民工集中配套社区、在珠三角共享积分、发行农民工子女教育券等方式，但关键是要有财力支撑。而要破解目前地方财政的困境，充分调动地方解决流动人口民生问题的积极性，可以通过国家、省、市共建模式，探索解决流动人口子女进城入学、入户等瓶颈问题，实施各级政府财政分担机制。

事实上，早在几年前，就城市流动人口子女入学问题，中央明确提出了“两为主”的方针，但从近几年政策落实现状来看，“流出地”和“流入地”之间缺乏有效的沟通机制，使一些本该承担的责任和义务并没有真正落实。不少劳务“流出地”政府认为：“我们的劳动人口为经济发达地区服务，没有为我们本地的经济社会发展创造财富，他们的民生问题应该由‘流入地’政府负责”；也有“流出地”政府认为：“我们的教育投入是按照户籍人口中适龄人头数投下去的，学校留足了学位，但家长带着孩子去了外地打工，我们的教育资源大量闲置。”……而“流入地”政府也颇感委屈：“虽然流动人口为我们城市经济发展作出了巨大贡献，但我们在城市土地、教育资源原本紧张的情况下，还要拿出相当部分财力、物力解决流动人口子女入学问题，‘流出地’政府完全没有为他们的户籍人口尽到责任。”

对此，刘传沛认为，实施各级政府财政分担机制，既可以结束当前各方争论，又有利于各方群策群力解开流动人口的民生困局。刘传沛建议，中央可以根据不同地区义务教育段学生的培养成本，测算流动人口子女的投入基准，按照这个基准，中央再拟定一个各级政府的成本分担标准。比如，中央财政按一定比例，以直补方式补贴一部分，“流出地”省级财政和“流入地”省级财政分别承担一部分，“流入地”政府最后再补充一部分。对于“流出地”政府所担心的“本地教育资源闲置”问题，可以由劳务输出地的省级政府依照本地实际受教育人口，重新制定本地教育的投入总额，这样，既解决了“流出地”教育资源大量闲置问题，又切实解决了流动人口子女入学难题，也充分调动了各方解决问题的积极性，同时还有效缓解了“流入地”的财政压力，为问题的最终解决节约了宝贵的时间。

（文见《中国教育报》2010年7月14日第3版）