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义务教育均衡发展制约因素及对策

义务教育均衡发展制约因素及对策

河南省社会科学院 刘振杰

教育是社会发展的基石，义务教育均衡发展是实现教育公平的基石。改革开放30多年来，我国教育事业的发展取得了极大的成就，基本普及了九年义务教育。但是进入新世纪以来，由于各地经济、文化水平的差异，义务教育发展形成了城乡之间、地区之间乃至学校之间的较大差距。而且这种差距呈现不断扩大之势，严重影响了义务教育的公平性。为此，要采取各种措施，尽快加以解决。
当前义务教育存在的困难和问题

1．城乡部分中小学办学条件有待进一步改善

因财政投入不足，学校建设跟不上城市发展速度，新建学校困难，致使市区部分学校入学压力巨大，超负荷运行。而且大部分校舍建于上世纪八、九个年代甚至更旱，建设标准低、危房率高。缺乏足够的活动场地和功能教室，图书和体育、实验室器材配备达不到省定标准，新建、扩建学校所需土地协调困难。改造资金来源单一，当前主要依靠城市教育附加费，且经济发展水平不同的地区征收数额差距较大。再加上许多农村学校尚未达到义务教育办学标准，教学质量不高，导致许多农村学生到城市学校借读，这既造成了部分农村学校生源过少，师资和教学设施浪费，同时又加剧了城市学校的就学压力。现有教育投入的使用结构也不合理。据了解，现有的教育经费投入的90％都用在了基础建设(硬件)方面，5％—10％用在了软件方面，只有1％—2％用在了师资的培训与管理方面。这使得教育软件、

师资培训严重不足，许多农村的教师培训还需要教师自己掏钱，影响教师培训的积极性和教育质量的提高。

2．城市发展与学校布局规划不同步，学校布局极不合理

随着城市框架迅速拉大，学校基本建设供给不足，城区上学难、择校热、大班额现象十分严重。按照规定，凡新建居住区必须按照《城市居住区规划设计规范 (OB501日0—93)》规定配套建设的中小学数量及规模进行建设。但在很多城中村改造项目以及新开发区域中，开发商们往往以实现利润最大化为目标，再加上政府的短视行为，大多时候没有预留学校建设用地，即使有也会尽量削减建校面积。虽然新建住宅区人口大量增加，但是由于没有邻近的中小学校，适龄儿童就学压力大大增加，也给每年的划片招生带来了极大困难。特别是超高层、大规模住宅小区的出现，使得就近的中小学就学压力更是猛增。

3．用地手续不齐全使学校发展受限

调研中发现，大部分农村学校甚至不少城区学校都是在上世纪六、七十年代大办教育时，由群众无偿划拨土地建设的，到现在都没有土地使用证。由于当时农民办学积极性很高，这些建设用地大多没有协议，是随意划拨的。即使一部分学校签订有协议，也没有严格的丈量土地面积，致使学校实际占地面积和协议面积不符。这一问题在短时间内可能不会出现纠纷，但随着城乡经济改革和教育改革的深入，学校土地归并国有土地，原来划拨的学校用地也成了群众眼里的香饽饽。因学校用地和附近群众发生摩擦的事件屡有发生。比如，平顶山舞钢市在2009年确定了一批城乡教育重点建设项目，却因为部分学校没有土地使用证而又无法及时办理到土地使用手续，使项目直到现在仍迟迟难以开展。由于学校没有土地使用证，加上历史遗留问题和土地政策所限，即使许多农村中小学占地面积不足，学校想要进一步扩建和发展面临重重困难，举步维艰。

4．快速城市化使大量农村学龄子女涌入城市

近年来，随着城市化的快速发展，农村人口向城镇大量转移，再加上政府对农民工子女流入城市的门槛限制越来越少，导致大量农民工子女流入城市学校，以至于城乡义务教育在校生规模呈现反向增长态势。以河南为例，与2003年相比，2009年全省义务教育阶段农村中小学在校生数量由1227．6万减少到980．1万，减少了247．5万：与此同时，城镇中小学在校生数由462万增加到546万，增加了84万。其中，进城务工子女到城市就学是城镇中小学生增加的主要原因。尤其是省会郑州市，在2009年接受农民工子弟143548人，与2008年相比增加11557人。由于城市原有学校布局和办学容量乜难以适应新形势发展的需要，导致城市教育资源异常紧张。尤其是地处人口密集区域的城区学校入学特别困难，大班额现象特别严重。 20Q9年全省城市小学、初中平均班额均为57人，分别超过国家规定的班额12人、7人。再以2009年豫西某中心城市为例，城镇小学一年级最大班额达到115人，最小班额仅2人。城镇初中七年级最大班额93人，最小班额16人。城镇小学一年级45人班额以上的班级比例有日4．8％，55人以上的大班额有70％，65人以上的超大班额占一半。城镇初中七年级50人以上的班额有78％，65人以上的超大班额接近60％。其中城镇小学非本地户籍学生总数22038人，占城镇小学学生数的20．3％；城镇初中非本地户籍学生数 8412人，占城镇初中学生数的23％。

另据测算，按照河南省现有人口基数和出生率，今后全省城镇化率每提高1个百分点，城镇新增人口将达到 100万人，相应增加的城镇义务教育规模将超过10万人。对此，如不及早采取应对措施，城镇入学难和大班额现象将会更加严重。

5．编制短缺成为制约义务教育健康发展的瓶颈

目前的义务教育编制定额是2002年核定的，8年来中国社会经济发生了翻天覆地的变化，尤其是教育事业更是突飞猛进。但是8年来中小学教师编制问题几乎没有松动过，因此早已成为制约义务教育发展的重要瓶颈。

部分县(市)从节约财力考虑，存在长期缺编、空编不及时补充的现象，这样学校必须招聘临时代课教师来顶替，带来很多后遗症。由于有大量的在岗不在编的教师存在，导致或者高收费维持运行，或者因经费紧缺而影响教学。而且随着近几年国家大力推行素质教育、新课程改革，课程门类增多，要开足开齐全部课程，需大力增加教师编制数量。一些地方党政机关长期借用教师，乡镇中心校配备专职人员也占用教师编制。目前受人事管理权限、交通、住房、经济待遇等诸多问题困扰，教师流动没有形成机制，流动起来困难较大。而且，由于农村教师和城市教师在教学环境、生活环境、职称评聘、培训进修和差旅报销等方面都有很大差距，造成城乡之间教师流动更加困难。师资力量的不均衡必然导致教育教学质量的不均衡。

在调研中发现，中小学教师的工作已经不是“一个萝卜一个坑”，而是“一个萝卜几个坑”，教师工作压力很大，有些年轻教师甚至出现明显的职业倦怠感。由于没有正常的教师补充机制，教师缺编严重，致使许多女教师想生孩子都没有时间，还需要向校长申请，统一计划安排怀孕时间。一些教师身患重病，却没有教师可以代替教课，不得不自己掏钱雇佣外面的代课教师代为上课。师资的缺乏使教师的培训、进修无法正常有序进行，只能靠挤压教师的周末和寒暑假进行，这又进一步加大了教师的工作时间与强度。

促进义务教育均衡发展的对策与建议

温家宝总理在2010年3月的《政府工作报告》中深情地讲道：教育寄托着亿万家庭对美好生活的期盼，关系着民族素质和国家未来。不普及和提高教育，国家不可能强盛。这个道理我们要永远铭记。

为了更有效地促进义务教育均衡发展，必须以科学发展观为指导，按照“城乡教育同步规划、各类教育同步发展、办学条件同步改善、教育改革同步推进、教育管理同步加强”的思路，把“办好每所学校”作为推进教育均衡发展的目标，不断加大教育投入，合理调整学校布局，统筹教师资源配置，深化教育体制改革，全面实施素质教育，使区域内城乡之间、乡镇之间、学校之间呈现出均衡发展的格局，最大程度地满足民众“人人有学上、人人上好学”的诉求，力争在2012年实现区域内义务教育初步均衡。

1．捍卫教育公平，投入是关键

各级地方党政领导和教育部门负责人不仅要把促进义务教育均衡发展视为一项“民心工程”，更要视之为一项“良心工程”。国务院下发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确提出：2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例要达到4％。为此，要进一步完善“以县为主”的义务教育经费保障机制，采取主渠道畅通 (县、市、区财政拨款)、多渠道共融(上级拨付、社会力量支援)的经费投入办法，依法保障县级财政对教育支出的增长高于财政经常性收入的增长。加大省级财政投入，加快农村学校和城镇薄弱学校建设，从根本上解决义务教育均衡发展问题。提高城市学校的生均经费，解决城市学校经费不足问题。进一步加强教育信息化建设，做到软硬件设施同步配置。调整网络教育资源配置比例，使硬件、软件以及专业人员配备这三者的投入比例达到1：1：1，这样才不会导致设备闲置。许多基层小学配备微机、钢琴等高档硬件设施以后，要尽快解决师资问题，避免设备的闲置浪费。加强对城镇教育附加费的征收和管理。各级税务部门要足额征收城镇教育附加费，财政部门要设立城镇教育附加费专户，做到专款专用，不得挤占挪用，不得抵顶正常的财政拨款。城市教育附加费由教育部门商同级财政部门安排使用，优先用于城镇薄弱学校改造。

2．严格、科学、合理地进行中小学校址规划布局

为了加强城镇义务教育阶段学校建设，切实解决好农民工子女入学和大班额问题，建议省级立法机关尽快出台《城市中小学、幼儿园建设规划条例》，制定或修订中小学布局规划，实行中小学用地预留及保护制度。各地要把中小学校舍建设纳入城镇建设总体规划之中，在进行旧城改造和城镇新区建设时预留学校建设用地，做到中小学校与城镇新区开发、新建居民小区同步规划、同步建设。凡新建居住小区，必须按照《城市居住区规划设计规范(GB50180—93)》规定配套建设的中小学数量及规模进行建设。新建、扩建和改建学校要坚持适用：耐用、够用
和环境友好型、资源节约型的原则。且在规划审批上述项目时，一定要有教育行政部门参与审核，同意后方能施工。对于学校用地、尤其是农村中小学建设用地，通过简化办事程序、减免办证费用的特殊举措，来解决农村学校长期没有土地使用证的遗留问题。

整合闲置教育资源，采取资产置换、政府购买、老城区大中专院校搬迁的办法，来缓解城市中小学用地紧张的状况。采取政府牵头，部门合作，分步实施的办法将城区内部门举办的干校、培训学校和技校等教育资源与基础教 育有机整合，扩大基础教育办学规模。老城区大中专院校迁出以后，可将原有校址用作中小学用地，而不是用作商业开发。亦可将高中迁出中心城区到郊外，甚至荒坡地，实行寄宿制，然后将高中原有校区给中小学使用。甚至将初中迁出，将原校址用作小学或者幼儿园。当然，这一切不能仅仅依靠教育部门来解决，而是由政府出面并承担主要责任。比如，河南省南阳市结合实施职教攻坚计划，市政府规划征地7000亩建设南阳职教园区，采取优惠政策鼓励中职院校尽快迁入职教园区，对搬迁到职教园区的中职学校所在区域中小学教育资源不足的，优先将中职学校改建为中小学或幼儿园，为基础教育发展拓展空间。还可以规定老城区大中专院校每新征1000亩地，要在老校区保留至少50亩的面积用作中小学校区。比如，郑州大学新征5000亩用地之后，要在老校区专门辟出至少250亩作为中小学校区。

3．加强校园和校舍建设

校园规划合理、区域分明、互不干扰。小学生均用地面积不低于22m2，初中生均用地面积不低于26m2。有砖混围墙或铁质栅栏，混砖围墙高度不低于2．5m。有铁质校门和标准校牌。新建校舍建筑一般宜采用钢筋混凝土框架结构，以适应教育发展对可变空间的需求。抗震设计类别执行乙类标准。完全小学、初中的主要建筑应尽可能建设楼房，且教学办公楼分别不超过3层、4层。小学生均建筑面积不低于5．2m2，初中生均建筑面积不低于6．4m2。寄宿制学校应另增加相应的学生宿舍和食堂建筑面积。

完全小学应单独设置普通教室、音乐教室、科学教室(实验室)、仪器室、图书室、多功能教室(兼远程教育播放室)，规模比较大的小学应设有美术教室。初中应单独设置普通教室、音乐教室、美术教室、乐器室、实验室、仪器室、准备室、生化药品室、计算机教室、图书室、阅览室、多功能教室、电教器材室、体育器材室、心理咨询室。寄宿制学校必须设立卫生室，非寄宿制学校可视情况设立卫生室或保健室。

普通教师人均使用面积：小学不低于1．15m2，初中不低于1．12m2。教室地面应硬化防滑，门窗无缺损、油漆完好。课桌椅、黑板配置及教室采光、照明、微小气候等符合《国家学校体育卫生条件试行基本标准》规定的要求。

小学有200米以上环形跑道(包括60米直跑道)；初中有300米环形跑道(包括100米直跑道)。并配置一定比例的公共设施和绿地。校内一切可绿化的用地均应绿化，绿化率不应低于30％。积极开展垂直绿化。
强化学校安全管理，确保师生安全。各地、各有关部门和学校要建立和完善重大突发事件应急预案，认真实施中小学校舍安全工程，及时报告和消除各种安全隐患。要以学生宿舍、食堂、厕所和校园周边安全管理为重点，建立健全寄宿制学校规范化、科学化的管理制度。

4．重新核定编制，大幅扩充师资

要认真落实《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学编制标准意见的通知》精神，建议省一级政府成立由教育、编制、财政、发改委等部门组成的联合调查组，对各县、市、区教师编制比例进行全面细 致的调研核实，重新核定编制数，并实行编制动态管理。 对于因政策性缺编的地方，及时给予补充，尽快扭转这样一种局势：一方面大量的高校毕业生找不到接收单位，另一方面许多学校又急需引进大量的毕业生来改变师资紧缺的情况。实行中小学教职工编制动态化管理，根据生源变化、学校布局调整和中学与小学编制余缺等情况，及时调整学段、学校之间的编制。新增教师优先满足农村学校和城镇薄弱学校的需求。严禁有编不用、空编不补和截留教师编制。

对于诸如教师、医生、科研等专业技术较强的部门，要实施岗位编制预留制，为那些存在生育、生病、培训情况的教师提供替补。充分考虑农村中小学生源分散、规模较小、成班率低等特点，合理并适当放宽编制标准，实行城市教师编制以学生总数为据，农村以班级为据。当前，要重点配备外语、体育、音乐、美术、信息技术等学科老师。要通过新增师资的引进，逐步改变基层学校师资年龄偏大、学历偏低、知识老化的不合理状况。

由于幼儿园教育对于义务教育起着重要的基础性作用，因此建议将公立幼儿园场地建设和幼儿教师编制纳入与义务教育同等考虑之列，尽快解决包括“学费贵、管理乱”在内的诸多问题，为义务教育把好“入口”。

教师交流要考虑交通、食宿、安全以及老师的心理承受能力等成本因素，且要由教育、编制、财政三部门共同配合、协调方能顺利实施，力争做到“人走关系走”。城区学校老师到乡镇学校任教，要设立支教专项资金，解决支教老师的交通、食宿、津贴等费用。

认真解决由乡镇选调进城老师的社会保障关系的转移接续问题。由于调入地社保部门要求补足巨额的社保费及天价滞纳金，常使一些选调教师的工作关系迟迟得不到解决，影响老师的教学积极性。对此，政府要出面协调社保部门取消滞纳金，只缴纳所欠养老金及同期银行利息即可。

5．停止兴办所谓的重点学校、拳头学校、窗口学校

对教育资源的分配要雪中送炭，而非锦上添花。按照“区域平衡、生源均分”的思路，实行“给初中分配名额，为高中均分生源”的招生办法。考生无需填报志愿，把普通高中所有统招生名额全部分配到初中学校，一个区域一个录取分数线，录取时按成绩、男女性别比例等因素分成若干等份，由高中校长抓阄随即抽取，实现各普通高中生源质量的均衡，弱化校际之间生源竞争，有效引导生源流向，遏止择校行为。制止学校之间单纯以升学率进行排名和奖惩导致的过度竞争，促进教育均衡发展。落实分级办学分级管理责任制，加大对县(市、区)政府的督导评估，把义务教育均衡发展的完成情况列入对县(市、区)政府的考评指标，与当地主要领导奖惩挂钩。经过努力，力争在2012年实现区域内义务教育初步均衡。

对接收进城务工人员随迁子女较多、现有教育资源不足的地方，政府要加大教育资源统筹力度，采取有效措施，改善办学条件。逐步使同一区域内义务教育阶段学校运转水平基本相当，努力缩小校际之间的差距。力争用3年一5年时间，使全省小学、中学班额分别控制在45人、 50人以下。

为了加强对薄弱学校的扶持，郑州市开展了基础教育各阶段同层次学校“老校+新校”、“强校+弱校”等模式探索及“教育联盟”、“强校托管”、“强校兼并”的试点运作。实践证明，这确是一条以强带弱、均衡发展的有效途径。

做好师资交流和培训工作。要以新课程改革、学科专业技能和教育技能为重点，以“走出去、请进来”的方式，狠抓优秀教育人才培养。还可采取与师范院校毕业生置换培训的办法，抽出专门时间使他们得到专业技能训练。减免教师接受继续教育及各类培训费用，将教育培训作为一项福利馈赠给广大教育工作者，而不是占用教师的法定节假日开展培训。适时组织教师外出休闲旅游，舒缓其精神和心理压力，消除其职业倦怠，提高其工作积极性。

另外，要积极引入市场机制，动员社会力量，大力发展民办教育，弥补公办教育的补足。为此，政府要把公办和民办两者都当作“亲儿子”看待，彻底改变公立教育与民办教育多年来地位不平等的状况。民办学校的学生也可以享受免费的义务教育，各级教育、财政及人事部门也应该在生均教育费划拨、教师编制、职称评定、师资培训、硬件配备等方面给予民办学校和公立学校同等的‘待遇。逐步将更多的教育资源汇聚到民办教育机构中，为民办教育的发展留下足够的空间，以此来共同繁荣我们的教育事业。

(文见《中国国情国力》2010年第8期