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均衡发展：义务教育今后十年的新目标

特约记者 周大平

推进我国九年义务教育在区域内的均衡发展，将成为今后十年各级政府最大限度地实现教育公平的一项新任务。

在2009年11月上旬召开的全国推进义务教育均衡发展现场经验交流会(下称经验交流会)上，新任教育部长袁贵仁庄严地宣布这项艰巨的任务时，我国自1986年依法施行的义务教育已经实现了全面普及城乡全免学杂费。
这次经验交流会结合正在研究制定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，提出了各地要把“均衡发展作为义务教育的重中之重”，努力实现2012年区域内初步均衡、2020年区域内基本均衡的一系列新目标。

新任教育部长的解读

普及只是义务教育的属性之一，免费也不能等同于义务教育。义务教育最本质的属性在于它的强制性：强制地方政府必须为义务教育阶段学校均衡配置资源，强制所有适龄少儿必须进入均衡配置的学校就读。

袁贵仁部长履新后7天的这个关于“义务教育”的重要解读，被媒体普遍当做是对近年一些地方“两会”代表、委员呼吁国家延长义务教育年限的一个回应。它向与会的各省(区、市)教育行政官员释放的信号是明确的：均衡配置义务教育资源，比普及和免费的难度要大得多，因为它必然涉及对既得利益的调整。有媒体这样理解，如果一个地方连均衡发展的迹象都看不到，那么，延长义务教育年限就只是“听上去很美”罢了。

早在2006年9月1日新义务教育法施行前夕，专家就对它的里程碑意义做过这样的阐释：不仅完成了从“人民教育人民办”到“人民教育政府办”的根本转变，而且体现在指导思想上要从过去的“各自发展”走上今后的“均衡发展”之路。

此后3年，为实现义务教育发展的“高位均衡”，中央财政投向“中西部薄弱校改造”方面的多个专项资金累计达1600亿元；其间浙江的“达标验收”、广东的“干校扶干校”、武汉的“初中标准化建设”、福建的“城乡教师结对”、宁波的“义务教育师资全员培训”，都相继成为各地推进义务教育均衡发展新政的亮点。

“这些只是一个良好的开端。”袁贵仁部长在梳理许多来自基层针对本地实际的探索之举时，要求地方教育行政部门“善于发现典型、正确评价典型、有胆量在更大范围内推广”。他说，让每一所学校都符合办学标准，每一个孩子都受到充分关注，这需要义务教育必须“在教育公平的道路上不断迈出新步伐”，因此要比以往“更加强调政府的责任”。

既然推进均衡发展是政府工作的一个新目标，当然也就成为社会民众衡量各级教育行政部门依法执政能力的一个新指标。而尽早实现“公办不择校，择校找民办”的义务教育发展格局，正是众多网民对新任教育部长的一大期盼。袁贵仁部长认为，择校是由于义务教育发展不均衡造成的，不均衡的形成有复杂的历史原因。“我们现在指的均衡，首先是在县域内推进城乡之间的均衡，而不是省与省之间的均衡。实现政府办的义务教育‘不择校’，并且保证所有适龄的孩子们都‘有学上’，都能接受良好的教育，就要首先解决每个区域内义务教育学校的均衡发展。”

袁贵仁部长说，当前的九年义务教育，许多地方在本辖区内进行着扩大优，质教育普及面(即所谓“高位均衡”)的尝试，还有许多地方推出了减免本辖区内学生种种就读费用(比如书本、营养餐、校车、寄宿、借读费等)的举措，教育部都予以支持。尽管这些努力要完全解决问题还任重道远，但“做总比不做好”。

“2020年达到基本均衡将是义务教育发展的又一个里程碑。”在经验交流会上，袁贵仁部长提到国务院即将出台的《关于进一步推进义务教育均衡发展的指导意见》(征求意见稿)时，要求各省市教育行政部门遵循“分类推进、分步达标”的原则，都要有本辖区相应的推进策略和达标期限。

舆论之所以认可袁贵仁部长以上的概括总结，既是因为他强调了有家长择校和学校大班额就说明那里的义务教育不均衡，强调了均衡发展义务教育的根本目标在提高质量；更是因为他善意地回应了社会对义务教育的一些疑惑，并在认真阅读了网民对他提出的意见和建议后，表示“非常受教育，非常受启发，也非常受鼓舞”。民众从他的态度中感受到一种由内而外的自信。

没有扶不起来的学校

困扰我国义务教育的“择校”问题，一直受到社会各界人士的诟病。众多家长希望切实取消“共建班”“重点校”的声音此起彼伏。袁贵仁部长对这个问题的观点十分鲜明：“老百姓是最讲实惠的，如果学校都很好，他们不会花那么多钱，跑那么远路去‘择校’。问题的源头在教育不均衡，实现教育的均衡发展是解决‘择校’问题的根本。”

事实上，一些地方积极为均衡配置义务教育资源的思路与袁贵仁部长是不谋而合的。近年间河北邯郸、山东威海、陕西吴起、安徽铜陵等一批义务教育阶段“不择校的城市”陆续涌现，既展示出当地政府因地制宜推进城乡义务教育一体化种种举措的智慧、决心和魄力，又使民众生动、实在、具体地感受到均衡发展义务教育带来的实惠。

2007年，被社会归为薄弱校系列的邯郸第26中学面临解散的命运。当时．它周边的家长们宁愿花大钱去为孩子选择那些路程远许多的优质校，加上在校生频繁转走，致使每个年级的班级数很快从4个减到2个，每个班的学生数也很快从40多人减到30多人。老师们人心涣散，走出校门谁也不愿说自己是26中的。26中留给附近那些摊贩的印象是“校舍破旧，学生衣衫不整、吊儿郎当”，它除了解散似乎无路可走。所有薄弱校片内学生的流失率最高竟达到30％，

与众多薄弱校日益“无生可招”的尴尬相比，屈指可数的优质校却被大量涌入的“择校生”挤得喘不过气来。每到“小升初”时节，各种“拜托关照”的电话和条子席卷而至，使邯郸有名的优质初中汉光中学多年深受其苦。校长袁金泉回忆，占地18亩的校园那些年容纳了5000多人，一个班级的学生最多时有127人。现在想起来还难以置信，一下课走廊上、操场上到处是学生，厕所不够用，只能把各年级的下课时间错开，即便如此，还是难以缓解人满为患的“方便”问题。

当地民众没有想到，两年后，邯郸市教育局推出的“扩优扶弱”系列政策，竟然有效缓解了主城区的“择校风”。教育局局长赵浩军说，教育均衡不是简单地平均化，而是让好学校更好、薄弱校变强。“扩优”就是通过整合现有教育资源，把优质校做大育强，扩大覆盖面，充分发挥其辐射作用。同时对新建校进行高起点规划、大力度推进、高标准配置，以增加优质校的数量。“扶弱”就是通过科学配置教育资源和薄弱校的自主发展，使其逐步改变落后面貌。

在这个背景下，汉光中学由教育局做主与26中结成盟校，结盟的主要内容是师资。汉光中学选派一名副校长到26中定向帮扶，两校互派若干教师到对方校任教，时间为一学年。两校同步教学、同步考试，每周一下年第三节课，为两校共同的教科研时间。深感责任重大的袁金泉校长向记者介绍，他的帮扶期为3年，每学年终接受考核一次，实行一票否决。而26中的今天则已“脱胎换骨”，王海霞校长站在面貌一新的校园，对到访记者由衷地发出“没有一所学校扶不起来，就看你怎么做”的感叹。

这一组结盟，加上邯郸主城区10所学校结成的四组“盟校”，都在探索如何 达到“双赢”的盟校管理体制改革。2009年开始，结盟从校际扩大到县际，4个义务教育办学水平相对较高的县(区)分别与4个相对较弱的县结成四组“盟县”，通过县城联动，共同推进均衡发展。

均衡的梦想不再遥远

与邯郸主城区“扩优扶弱”同步的是农村学校标准化建设。2007年开始的这项建设，总投入为29亿元。当时的农村中小学规模偏小、质量偏低、包班教学的弊端十分严重，全市3200多所农村中小学，达到省定装备标准的仅占15％，绝大多数学校不能正常开设实验课和其他专业实践课。

为此，邯郸市提出实行学区管理体制改革：一是在县级行政区域内，打破乡镇界限，将全市211个乡镇中心校撤并调整为131个学区中心校，构建县级教育行政部门、学区中心校和学校三级管理体制。二是按照初中向中心镇集中、小学向乡镇所在地集中的原则，建设或改建相应规模的标准化学校。

去年11月初，记者在改建后的邯郸县三陵工程学校，看到崭新的教学楼、实验楼、文体馆以及宿舍、餐厅。这所教育局投入了400多万元，有着60多年办学历史，具有良好校风、教风和学风的农村标准化小学，在周边农田一派萧瑟的映衬下，显示着政府推进义务教育均衡发展的不懈努力。三陵学区校长李付田说：“我们现在与邯郸县比较好的明珠实验小学结盟，还与三陵学区比较薄弱的陈窑小学结盟，通过这样的多重结盟．使优质教育资潦产棒一棒地接力下去。”

优质学校与薄弱校联盟、优质学校兼并薄弱校、优质学校异地建设、在新建住宅小区中配套建优质学校……在一项项有利于推进义务教育‘均衡发展的政策引导下，许多地方尽其所能地推进城市义务教育优质资源不断扩大辐射面的探索，使当地民众感到均衡的梦想不再遥远。面对许多地方以及许多学校种种的探索，有教育专家强调，均衡发展不能“削峰填谷”，不能通过降低优质学校办学水平来拉平与薄弱学校的差距。政府要对薄弱学校采取倾斜政策，尽快提高它们的办学水平，实现高质量的均衡发展。

当年的唐山市开滦三中是一所薄 弱校，生源主要来自周边农村、开滦矿工及外地务工人员子女。后来在市政府的统一规划中被撤并为今天的26中分校，与主校26中实行优质教育资源共享，给了开滦矿工子女，以及卖菜、捡垃圾的农民工子女平等享受优质教育的机会。

广东省从2009年初启动的“干校扶干校”行动计划，在大中城市组织1000所义务教育优质学校，“一对一”对口帮扶1000所农村学校。教育行政部门还与移动公司合作，搭建信息化的帮扶平台，免费为农村学校提供上网的电脑及教学资源，开设“同步课堂”。

湖北省探索“区域一体化”的管理模式，市区不再设置乡镇中心学校，同一乡镇内，所有初中合并为一所中学，所有小学合并为一所小学，实行一校多点办学，教育资源一体化共享……

袁贵仁指出，推进义务教育均衡发展的重点在教师队伍建设上，“漂亮的校园与好的教育质量没有必然联系。择校就是择教师，关键在于加强教师队伍建设。今后要通过体制机制创新，加大义务教育阶段校长和教师的培训、交流力度，继续探索和创新农村中小学教师补充机制。”

在河南省，实施了农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划，建立完善城乡学校之间、城镇优质校与薄弱校之间的教师交流。郑州市要求在编的教师、新招聘的大学毕业生与农村中小学教师的交流人数每年不得低于总人数的10％。在江苏省，出台了“万名优秀大学生支教工程”，并实施义务教育阶段教师的绩效工资。在湖南省，每年为农村定向培养2000名五年制大专层次的小学教师，并实施贫困、民族地区特岗教师计划……

均衡之路还很艰辛

记者在采访中了解到，农村小学教师交流到城区，往往千方百计地留在城里。而与此同时，一些好学校不愿意送教师到薄弱校，校长解释“因不同学校文化传承有差异，送去的老师很难发挥作用”。人往高处走，许多人对这一现象表示理解。

在许多大中城市，重点校尤其是一些老校、名校，有着多年的办学积淀，在公众心目中，重点校永远是重点校，家长们总是煞费苦心地把孩子送到这样的学校，致使“择校”盛行。对于这些学校如何与多数学校均衡发展的问题，一些地方教育部门提出了不少针对性的意见：

——让优秀教师去薄弱校，我们仅有鼓励是不够的，最重要的是保证小学、初中教师的待遇在任何学校都能持平，否则谈均衡发展是没有意义的。“收入和待遇不能保证拉平，就会造成教师在不同学校收入的不同。”陕西省教育厅副厅长吕明凯认为，“必须打破教师归学校所有的制度，否则，无论是农村教师与城镇教师之间的交流，还是优质校与薄弱校之间的教师帮扶都难免走过场，最终优秀的教师资源还是会流向经济效益好、教学质量高的学校。”

——除了教师待遇，国家鼓励教师到薄弱校授课，还应采取一些配套措施。比如教育部力推的农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划吸纳了众多大学毕业生到农村从教，其中对教师非常有吸引力的一条，就是优秀的特岗教师可以免试免费攻读硕士研究生等，这一政策需要进一步完善和推广。

——改革中考制度也是遏制“择校”的有效方法。把重点高中的名额大部分下放到所有的初中，使每一个学生在一个普通的初中上学都有可能。河南省近年逐步扩大普通高中招生指标均衡分配到初中的比例，促进了初中学校均衡发展，2009年全省各省辖市普通高中招生计划均衡分配到初中的比例超过了45％。

1986年教育体制改革以来；我国曾走过一殴集资办学之路，那个年代，只要学校发展，吸纳的社会资金没有被挤占、挪用，集资办学者就会得到政府的好评。2006年颁布的《中华人民共和国义务教育法》，被认为是我国义务教育从集资办学走向政府办学的拐点，义务教育阶段中小学明确被禁止收取择校费，堵住了学校集资的路子。然而此后，一些地方的义务教育阶段学校，仍在变相收取赞助费、择校费。严格地说，这已经属于非法集资办学。直到2009年8月27日，教育法中有关教育费附加和集资办学的规定，因其明显不适应经济社会发展要求，才和其他过时的法律条文一起，被十一届全国人大常委会第十次会议表决通过删除。

在均衡与不均衡间

2009年，地方教育部门的两个举措 引人关注，这就是成都封杀“奥数”，以及山东禁止公办教师课外时间有偿补课。有分析人士认为，如此频频亮出新招，而不进行实质性改革，很可能使治理成为形式主义，集中治理后一切照旧。值得追问的是，一些地方教育部门为什么不愿意均衡配置义务教育资源，从根子上消除“择校热”呢?

新修订的《义务教育法》规定，均衡义务教育资源是地方政府的责任，而其可行的路径，一是加大教育投入，二是改革资源配置模式，加大经费统筹力度。然而，一些地方教育部门一提教育投入就“差钱”，一提不均衡就强调是个历史遗留问题。一位大学教授这样剖析一些地方教育部门并不愿意真正推进义务教育均衡发展的原因：其一，均衡会使政府失去享有优质教育资源的特权，比如一些“非富即贵”家庭的子女，没有了一所优质学校就读，媒体披露的陕西铜川一中学只招公务员子女，就可见一斑；其二，均衡会使政府失去“配置”优质教育资源的特权，每年择校时的“条子生”是教育部门和优质校的“甜蜜烦恼”，而“条子”背后代表的是权力；其三，均衡会使政府部门增加投入，而失去利用“不均衡”收取一定费用的机会，比如择校费已明令禁止，但其变种还在各地出现。

在均衡与不均衡中做利益比较，教育部门自然会选择后者，因为前者既要增加投入，又会失去权力，这就是一些地方政府总不愿意把治理用在均衡的刀刃上，却一直做均衡的表面文章的重要原因。在民众看来，政府举办教育、管理教育，追求的不能是权力实现，而是如何服务教育、办好教育。

对整体推进义务教育均衡发展做出部署，是袁贵仁部长上任后的首个动作。他提出的教师轮岗，各校教师素质均衡，事关提高教师素质；他提出的各校办学质量趋于一致，“择校热”消退，事关减轻学生课业负担；他提出的各校教师待遇相同，甚至农村地区、偏远地区教师待遇高于城镇地区，才有利于教师轮岗，事关提高教师待遇；他提出的政府要保障对，学校的投入，学校没有“赚钱养校”的压力，没有择校的“条子生”，事关治理“校官”腐败；他提出的打破地域教育差距，无疑事关实现教育公平。

均衡与不均衡，是对地方教育部门是否依法执政的一个考验。

(文见《河南教育》2010年第1期)