湖南省教育科学研究院 李倡平 严伯霓 湖南科技大学 陈京军
湖南师范大学 肖化移
推进义务教育均衡发展是当前教育的重中之中。为了学习借鉴先进地区推进义务教育均衡发展的先进经验，推动湖南义务教育均衡发展，我们课题组一行四人，于2009年底赴铜陵市进行了为期五天的学习考察。深深感受到铜陵市这些年来在实施义务教育均衡发展过程中所取得的可喜成效，有许多好的经验值得我们学习借鉴。
一、铜陵市情及义务教育均衡发展概况
铜陵市位于安徽省南部，面积1113平方公里(其中市区面积227平方公里)，人口73．6万人(其中非农业人口43．9万人)，城市化水平达58％，是安徽省人口最少的省辖市，是全国著名的铜都和重要的有色金属基地。改革开放以来，铜陵市经济发展进入了快车道，2008年全市生产总值达328亿元，财政收入突破 70亿元，跻身安徽崛起的“第一方阵”。
在经济腾飞的同时，铜陵市的教育事业也取得了较大的成绩。到2008年底，铜陵市共有各级各类学校 218所，其中高等学校4所，中等职业学校7所，普通中学50所，小学112所，幼儿园44所，特教学校1所。全市基础教育在校生约12万人，小学和初中适龄人口入学率分别为100％和99．3％，“三残”儿童入学率为95．7％，高中阶段教育毛入学率达84．3％。近10年来，铜陵市教育事业快速发展，城区义务教育基本实现均衡发展，义务教育阶段已经消除了“择校”现象，并率先在安徽省普及了高中阶段教育。
二、主要经验与措施
(一)合理调整学校布局
由于铜陵市是一座典型的矿山资源型城市，过去学校分布点多、线长、规模小。随着近些年来矿山资源枯竭和生活区变迁，城郊教育资源开始闲置，而矿山学校生源急速向市区集中又导致中心城区出现上学难等现象。面对这些现象，铜陵市没有简单地采用行政命令来硬性封堵城郊学生向市区流动，而是在认真调研的基础上，结合区划调整和城区改造制定了《铜陵市教育布局调整规划)，并以此大规模整合教育资源，调整优化教育布局。2001年采取“三校置换”办法，将位于市区中心的省重点高中——市第一中学整体搬迁出市中心，利用其校舍办了42个班的初中，从而有效地缓解了市中心城区“小升初”的压力。近十年来，通过老校拍卖、房屋开发配套、争取外援、专项投入等方式，创建1所全日制普通本科高校、2所高等职业技术学院，撤并133所中小学(其中城市13所，农村120所)，并在市区新建了7所中小学，改扩建20多所中小学。通过布局调整和资源整合，充分合理地利用了有限的教育资源，为义务教育阶段的每一位中小学生“就近入学”创造了基本条件。
(二)取消重点学校“光环”
从1997年开始，铜陵市每年按一定比例，将示范高中入学指标，根据每年初中的招生量平均分配到各初中。2005年铜陵市示范高中分配到各初中学校的计划就达60％，2006年达到65％，到2009年达到70％。示范性高中招生指标平均分配，意味着每所初中每年都有固定比例的初中毕业生进入示范高中，确保地处边远的初中学校有更多学生够升入示范高中，从根本上消除了家长的择校动机，此举既缓解了初中学校之间升学过度竞争的压力，又促进了生源的合理流动，义务教育严格执行“划片招生、就近入学”政策。
1987年，铜陵市按照义务教育法精神，取消了小学及初中重点学校，同时也取消了初中升学考试，在小学和初中实行“划片招生，就近入学”政策，随即，又将市区两所重点完中的初、高中实施分离，分别办成了两所省级示范高中，重点学校的老师随高中分流，缺额教师公开从社会招聘，自此结束了铜陵重点初中的历史，从而也迅速改变了过去生源扎堆现象。重点初中光环的取消对推进义务教育均衡发展起到了至关重要的作用。同时强化和完善学籍管理，每年根据小学、初中的生源和各校的教育资源情况，划定各小学、初中的学区，下达各校招生计划。市纪检监察、公安、教育部门还联合行动，对招生工作中出现，“人户分离”及“换户”等现象进行纠正。学籍管理的严格规范，使每一所义务教育学校的生源质量都有保证。
严格实施高中招生“三限”政策。在招生过程中， 该市一律按计划数和分数录取。市领导带头遵守规定，对教育部门不施压力、不批条子、不打招呼。铜陵市教育局还将招生政策，过程、结果通过各种形式向社会公布，实行“阳光招生”，广泛接受社会监督。
(三)提升薄弱学校竞争力
近10年来，铜陵市对九年义务教育附加资金的投入占全市附加的75％。在资金投入、重点项目和教育设施阶段等方面按照基础办学标准，依照轻重缓急逐校安排，每年从高中计划外收入中提取20％用于薄弱学校发展，促进各学校办学条件的均衡。
据初步统计，铜陵市先后在20多所薄弱学校硬件达标上的投入共1．5亿元，新建教学楼、实验楼、图书馆等教学用房4．13万平米，使这些学校的面貌发生了根本性变化。目前，市区每所中学都有标准的实验楼，并且全部配备了微机室、语音室、电子备课室和多媒体教室；市区中小学实验器材、电教器材和音体美器材基本达到省I类标准，初中、小学办学条件基本相当。铜陵市实施一系列措施后，先后向薄弱学校投入资金14990万元，新建教学楼、实验楼、图书馆等教学用房4万多平方米，为薄弱学校添置了大量教学仪器、图书。随着2002年铜陵市教育城域网的开通，市区中小学全部实现了互联互通、资源共享，开始向信息化迈进。
(四)重视师资队伍的均衡建设
铜陵市教育局认为，要根本解决择校问题，必须提高学校的管理水平和教育质量，学校办学水平得到家长和社会的认可。为此，该市着重抓以下几个关键环节：
1．选配好校长，加强校长队伍建设。铜陵市将校长队伍建设放在内涵建设的首位，把一批德才兼备、进取心强、有开拓创新精神的同志派往薄弱学校任职。不断强化对校长的培训工作。早在1996年就开始将校长派到上海、北京、武汉等地的名校挂职，学习先进的管理方法、办学理念，此举被原国家教委称为“铜陵模式”；结合课改工作，每年都举办校长培训班，请一些著名专家、学者来传授先进的教育思想。还积极争取和创造各种机会让校长走出国门，到国外考察和研修，拓展视野。
2．合理调配师资，提高教师队伍整体素质。为解决由于师资水平差异而带来的不均衡，铜陵市采取了“名师迁移”等办法，将部分”名师”调到新建的学校或薄弱学校去任职，既合理分流部分生源，又发挥“名师”的业务引领作用，促进薄弱学校教师提高业务素质。在职称评聘、评先评优、学科带头人评比等方面对薄弱学校的教师给予特殊的政策倾斜，使城郊学校教师不仅留得住，而且能尽快成长起来。在不影响其他学校教育教学的情况下，有意识地将一些传统老牌学校骨干调到新建薄弱学校去任教，为稳定薄弱学校骨干教师能安心任教，教育局每月额外发给他们300，4元的工资津贴。
同时，市教育局对新进教师考试考核采取先填志。愿，统一考试，按校录用的原则，有效促进了教师合理分流。骨干教师指标分配到每所学校，避免骨于教师集中在部分示范学校的问题。这些措施解决了薄弱学校教师的流失问题。
由于在教师调配、师资培训、教研指导等多方面对薄弱学校的倾斜，保证了整个铜陵市区中小学教师的学历、专业合格和教学水平基本一致。铜陵市择校不正之风得到遏制，学生家长对教育的满意度也逐步提高。2002-2004年，铜陵市高考入学率连续三年位居全省第一，近两年实现教育乱收费零举报。安徽省铜陵市在推进义务教育均衡发展所做的工作和取得的成效，得到了各界的肯定。
(五)关注弱势群体，促进教育公平
近几年，围绕落实科学发展观和构建和谐社会的要求，铜陵市更加注重创建平等的义务教育环境，关注弱势群体享受公平教育的权利问题。
从2006年秋季起，铜陵市在全省率先免除全市城乡义务教育阶段学生杂费，为贫困家庭学生免费提供教科书、作业本，并补助寄宿生生活费。2007年初，市政府深化义务教育阶段经费保障机制改革工作，将农村中小学标准化建设、关爱留守儿童列入民生工程，出台了《铜陵市深化义务教育经费保障机制改革实施方案》，全面免除城乡义务教育阶段学生学杂费，义务教育阶段学校全部免除借读费，对义务教育阶段农村学校学生、城市学校农村户口学生和城市低保家庭学生免费提供国家课程教科书，对城乡低保家庭学生免费提供作业本，对贫困家庭寄宿生发放生活费补助，确保各项免费资金及时足额拨付到位。
高度重视和关心进城务工人员子女的义务教育工作。铜陵市2004年出台《关于切实做好我市进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，其中明确规定，凡在市内有固定住所的农民工子女，享受本地学生同等待遇，免费就近安排在实际居住地附近的学校就读，并可以在市区报考省示范高中，享受省示范高中的定向指标，2009年，共有612名农民工及其他流动人员子女参加中考及高中阶段学校录取，占该市市区中考考生的10％，这些政策受到了来铜务工人员的充分认可和欢迎。
2005年，铜陵启动了“留守和单亲学生关爱工 程”，为“留守和单亲”学生建立个人档案，在全市教育系统开展教职工结对“留守和单亲儿童”的“1+1”帮扶活动，铜陵市教育局领导和机关工作人员以身作则，带头与留守儿童建立帮扶关系，开展帮扶活动。 2008年开始，铜陵市政府还将留守儿童关爱工作列为民生工程，改扩建了5所农村留守儿童示范学校，并为每个留守儿童免费订阅一份课外读物，全市7000余名留守和单亲学生得到了有效帮扶，成长环境明显改善。
(六)加强城乡义务教育统筹发展
针对该市初步实现城区义务教育基本均衡，基本控制择校的现状，铜陵市2006年又制定了《关于深入
推进义务教育均衡发展的实施意见》和《铜陵市教育事业“十一五”发展规划》，积极稳妥地将教育均衡发展工作向纵深推进。
2007年，铜陵市全面启动了农村中小学标准化建设工作，中小学校舍安全改造(农村中小学标准化建设)被列入民生工程。自2007年以来，该市已全面消除了农村中小学D级危房，80所列入农村中小学标准化建设工程的中小学已按规划分期分批进行了改造，其中有63所已建成并投入使用。在全面启动了农村中小学标准化建设工作同时，该市还先后实施了农村远程教育工程、农村师资建设工程，通过公开招考，分学段、分学科引进了300多名紧缺学科师范类大中专毕业生，缓解了教师队伍年龄老化、学科结构不全面的矛盾，在教学视导、教师培训、骨干教师和学科带头人的评比等方面，都向农村薄弱学校倾斜，不断加强农村学校内涵建设。
以铜陵县为例，近年来，该县把推进义务教育均衡发展作为加快新农村建设和推进和谐社会进程的重要内容，优化管理体制，健全义务教育经费保障机制。 2004年底，该县积极稳妥地实施了农村义务教育“以县为主”管理体制改革。全县学校的“人”权、“事”权、“财”权划归教育主管部门，15所中心学校校长选聘上岗，为区域内推进义务教育均衡发展提供了保证。学校教育历史债务1500多万元在2008年底前全部化懈。该县先后三次进行了规模较大的中小学布局调整，进一步优化了教育资源配置。2008年，该县“两基”工作继续保持较高水平，小学适龄儿童入学率为100％，初中适龄儿童入学率为99．1％，小学毕业生全部升入初中。2007年，该县启动了名师“5112”工程，计划通过五年时间的努力，培养出5个名校长、 100名骨干教师、100名教坛新星、200名教学能手。目前，已评选出省级教坛新星1人，市级教坛新星20人，市级学科带头人21人，市级骨干教师80人，县级教学能手12人。在全省农村学校实现了几个率先：率先对全县义务教育阶段农村户口和城镇低保家庭学生免除杂费；率先实施农村中小学标准化建设工程；率先实行中小学教师生活津补贴制度；率先由县财政统一核定并拨付教师办公经费。
(七)提早规划未来发展目标
1．拓宽均衡教育的宽度，加快城乡一体化进程。明确了“十一五”期间，筹集1亿元资金，分期分批改扩建100所农村中小学，力争五年内实现城乡义务教育硬件设施基本一致的目标。到“十一五”末，实现区域内中小学布局均衡、师资结构合理、教育教学质量有较大提高、校容校貌得到改善、办学效益进一步提升的均衡发展目标。
2．挖掘均衡教育的深度，加强均衡教育内涵建设。根据目前该市教育现状，全面启动“文化育人，特色立校，科研兴校，管理强校”的发展战略，对全市不同类别的．学校提出标准化、规范化和特色化建设的目标，加强学校文化体系建设，丰富“文化立校”内涵，努力打造学生的创优文化、教师的育人文化、班主任的团队文化、中层干部的执行力文化和领导干部的愿景文化，提升学校的办学品位，倡导和引领学校根据自身的地域特点、师资专业特长、学生个性等，“扬长补短”，积极开展特色学校的创建工作，构建具有自身特色的学校文化，逐步形成“一校一品”或“一校多晶”的特色，中小学呈现出特色纷呈的发展态势。
3．延伸均衡教育的长度，不断促进高中和学前教育的发展。一是力争到2012年，每个乡镇都有1所公办中心幼儿园。同时，加大对幼儿园的管理力度，规范幼儿园的办园行为，清理、整顿非法民办幼儿园，保证学前教育事业的健康、协调发展。二是以高中课改为契机，全面落实国家课程方案，引导老师更新教育观念，改进课堂教学方法，切实减轻学生过重的课业负担。积极探索和深化高中招生制度改革，打破市、县高中招生的壁垒，尝试市、县省级示范高中的联合招生。三是借国家大力发展职教的东风，抓住教育投入政策向职教倾斜的机遇，铜陵市政府已决定投入2．5个亿元用于中职教育资源整合，完成第一期7580万元的工程建设任务。积极探索普通高中和中职技校、中等职业学校与国外教育机构联合办学的路子，大力宣传开展普职分流工作的意义，帮助学生、家长和社会树立正确的成才观和就业观，精心组织实施普职分流工作。
4．夯实均衡教育的基石，加强师资队伍建设。一是认真实施《铜陵市中小学教师职业道德考核办法》，加大对违背师德、有损教育形象的教师处罚力度；二是推进“名师工程”建设，分期分批地组织全市所有骨干教师、学科带头人到上海研修学习工作，发挥他们回铜后的示范、辐射作用；三是进一步完善和加强全市教学研究和教育科研工作，造就一批专家、学者型教师。并发挥“名师指导团”和“青蓝工程”的作用，帮助青年教师健康成长。四是稳步实施教师绩效工资制度，探索建立新型用人机制，使广大教师安心从教，乐于从教。
三、铜陵经验对湖南省推进义务教育均衡发展的启示
(一)依法治教，保证均衡发展的法规落实
积十年之功，铜陵创造了一个义务教育均衡发展的范例。创造“铜陵奇迹”的最大成功经验，就是遵规守法。用铜陵教育界人土的话来说，“我们只不过是根据义务教育法和教育部、安徽省有关文件精神照做了而已”。义务教育均衡发展作为国家推动教育发展的奠基工程，已经形成了一系列较为完备的政策法规。 2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》贯穿着教育公平理念，均衡发展在政府责任、经费保障、师资配置、教育督导、责任追究等各个方面具有强烈的现实针对性；《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》确立了促进均衡发展的基本原则。《中共湖南省委湖南省人民政府关于建设教育强省的决定》提出了实施义务教育均衡发展计划，湖南省人民政府办公厅关于推进义务教育均衡发展的意见确立了推进湖南省义务教育均衡发展的目标。这说明把义务教育作为教育工作重中之重，全力推进义务教育均衡发展，一直是国家的基本政策，也是省委、省政府的一贯要求。因此，推进湖南义务教育的均衡发展，首先我们要有充分的认识，把思想认识统一到《义务教育法》的各项规定上来，统一到省委省政府的各项决定中来，切实履行法律责任，切实办好每一所学校，关注每一个孩子健康成长，特别要加快清理与《义务教育法》不符的地方法规与政策和制度，采取过硬的措施，纠正违反新修订的《义务教育法》规定的做法，不断增强法律意识，自觉依法治教、依法治校，保证均衡发展政策法规真正落实到位。
(二)加大投入，增强均衡发展的财力保障
铜陵市之所以能够在较短的时间内实现义务教育均衡发展，最关键的点是加大了投入，有足够的财力保障。受经济发展水平的影响，湖南省义务教育的财政保障缺口较大，与发达省份相比，存在较大差距，省域内区域差异明显。要实现湖南省义务教育均衡发展，必须加大义务教育的资金投入。一是确保财政性教育经费增长比例落实到位。今后几年，各级政府要确保预算内教育经费支出占财政支出的比例每年同口径提高1—2个百分点。二是确保转移支付资金用于教育比例落实到位。继续执行农村税费改革转移支付用于教育的比例不得低于60％，其中用于农村中小学危房改造的专项不得低于10％的政策；继续执行省财政安排的市县一般性转移支付资金用于教育的比例要高于25％，其中用于中小学危房改造的比例不得低于 10％的规定。三是确保新机制各级政府分担比例落实到位。各级政府要按照比例，将新机制专项资金在财政预算中单列，并从当年新增财力中安排，不能占用教育经费的正常增量。另外，要建立义务教育经费问责和绩效责任制度，并把义务教育均衡发展列入政府主要责任考核内容。
(三)抓住根本，夯实均衡发展的师资支撑
铜陵的经验告诉我们，“设备好，不如教师好，大楼多，不如名师多”。要发展均衡教育，要缩小办学水平的差距，关键在校长，根本在教师。我们要有从建立健全制度和机制人手，形成政府带动、城乡联动、区域互动、校内共动的局面，从根本上解决农村师资失衡问题，为均衡发展的师资支撑。一是创新农村教师进退机制。积极推进农村学校教师特设岗位计划，继续实施农村教师定向培养专项计划，加大农村学校城镇薄弱学校新增教师的定向招聘工作；创新农村中小学教师的退出渠道，要通过内退、转岗等多种方式和途径，畅通农村教师队伍的人口，加速中小学教师队伍的新陈代谢。二是创新城乡教师交流机制。建立城镇中小学教师定期到农村支教制度，出台有关教师城乡轮岗的政策，加大先进地区对落后地区对口支援的力度，鼓励发达地区教师到贫困农村任教。三是创新农村教师素质提升机制。制定义务教育阶段教师培训中长期规划，明确各级教育行政部门的教师培训分担责任。要采取捆绑式、连锁式、导师式等方式，实行城乡帮扶、区域帮扶、校内帮扶，定期开展互动式的示范课、观摩课、研讨会，不断促进农村教师教学水平的提高。
(四)针对实际，创新均衡发展的实践路径
铜陵实现义务教育均衡发展，很好地结合了当地的实际。铜陵是工业立市，经济基础雄厚，只辖一个县，义务教育学龄人口主要集中在城镇，学校数和学龄人口绝对数量都比较少，因而教育资源均衡配置的难度相对较弱。湖南大部分人口在农村，义务教育学校也是农村占了绝对多数，义务教育均衡发展要在全省推进，困难更多，适宜采取点上突破、梯度推进的策略。
2007年9月，湖南提出了“实施义务教育均衡发展计划”，明确把开展合格学校建设作为推进义务教育均衡发展的突破口。为此，两年多来，省本级投人大量资金，市县则按照有关规定，将教育附加和地方费附加、城市基础设施配套费、城市维护建设税等经费，主要用于合格学校建设；转移支付危房改造经费、长效机制校舍维修改造经费等专项经费统筹用于合格学校建设。全省两年共投入资金28．5亿元，义务教育办学条件极大改善。今后湖南要以义务教育合格学校建设作为“普九”之后的“第二次创业”，政策的整体设计要配套，要因地制宜，便于地方操作；实施过程要合理调整好步伐，稳步推进，把合格学校建设作为湖南促进义务教育均衡发展的一个突破口，一个品牌，长久坚持。
同时，义务教育均衡发展，不是简单的“扶弱抑强”，使所有的区域和学校“齐步走”，它必须要以经济发展为基础，根据财力，量力而行、尽力而为。本世纪以来，虽然湖南各市州经济普遍快速增长，但由于发展的起点差异和发展过程中的速度差异，省区域经济水平发展非常不平衡，经济总量呈现出区域集聚的趋势，并呈现出了较强的集聚态势，长、株、潭区域在全省经济总量中的份额进一步提高，环洞庭湖区域和近“泛珠三角”区域近年经济增长显著。考虑到义务教育主要由政府投入，因此地区经济水平直接关系到义务教育发展水平。按照经济社会发展水平，将湖南14个市州划分为“3+5”城市群和大湘西、湘南 6个市州三个大的区域。三个大区域中义务教育发展水平差距显著，大致呈现东高西低的梯度结构，因此，湖南义务教育均衡发展宜采取“长株潭”3市为龙头，“岳阳、常德、衡阳、益阳、娄底”5市跟进，“郴州、水州、邵阳、怀化、张家界、自治州”6市州错位发展的格局，使湖南推进义务教育均衡发展更具针对性、操作性和可行性。
(文见《当代教育论坛》2010年第8期)