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教育均衡：是“削峰填谷”还是“造峰抬谷”？

今年两会期间，“教育均衡”再次成为民生领域的“关键词”。教育部与包括北京、河南、山东等在内的15个省区市签署“义务教育均衡发展备忘录”。

这是继《教育规划纲要》提出“2012年要实现义务教育初步均衡，到2020年达到义务教育的基本均衡”的目标之后，各地为推进县域、区域内义务教育均衡发展制订的时间表和路线图。以北京为例，将于“2015年全市16个区（县）全部实现县域义务教育基本均衡发展”，即比全国总体时间表提前5年实现教育均衡。

教育均衡在我国的提出始于2005年教育部印发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》。2006年，《中华人民共和国义务教育法（修订草案）》正式提出我国义务教育向均衡化方向发展的目标。几年的实践之后，义务教育阶段实现教育均衡已在我国教育系统内达成共识。但也有专家指出，实现教育均衡的过程并不会一路坦途，应避免搞“一刀切”、避免搞“平均主义”，做到“不以牺牲优秀和质量为代价”，做到“既不能单纯追求不公平的优质，也不能简单追求低水平的公平，两者同时兼顾”，依然任重道远。

１．很重要，也很复杂

教育均衡改革“知易行难”

教育均衡，很重要，也很复杂。

教育均衡有多重要？城市里，治理择校“顽疾”，消除“占坑班”，消除“天价”幼儿园，从根本上解决“大班额”现象，从根本上缓解学生的负担过重问题……缩小校际差距，实现区域内教育均衡是根本之道；在农村，改变目前部分学校仍在追求“一无两有”（学校无危房、班级有教室、学校有课桌）的现状，改变部分学校信息技术教育落后、全校仅有几台电脑的现状，改变部分学校无法吸引、留住优秀教师，优秀师资严重不足的现状……缩小城乡差距，推进城乡区域教育均衡发展是根本之道。

教育均衡有多复杂？以经费投入为例，义务教育均衡发展的需要对原有教育拨款制度带来不小的改变。为了解决现阶段的主要矛盾，为了实现教育均衡，拨款的数量将不能再以城市为优先、以示范学校为优先，而应重点向农村倾斜、向薄弱学校倾斜。不能一味注重“锦上添花”，而应首先做到“雪中送炭”。但是，均衡发展又不能以牺牲优质学校和城市学校的教育质量为代价。那么，如何既保证质量好的学校继续优质、快速发展，又能缩小城乡之间、区域内校际之间的差距，这就给政府部门带来很大的挑战，对部分维持地方基础教育发展已经捉襟见肘的省市区来说，无疑挑战更加巨大。

分析目前我国部分区域教育失衡的根本原因，浙江师范大学教师教育学院教授张天雪指出，可以从非教育层面和教育层面两个角度来归因。从非教育层面看，我国教育失衡是社会二元结构下的必然产物，是城乡差异和阶层差异等在教育上的反映，是长期“城市中心”、“精英主义”及“效率优先”等观念的外显；从教育层面看，教育失衡是教育政策及制度安排的衍生物，尤其像“重点校”政策、“地方负责分级管理政策”和“教育督导与学业水平评价城乡双重标准”政策使失衡更加严重。

华东师范大学教育学院董泽芳教授也指出，义务教育的均衡发展需要教育行政主管部门来推动，而不均衡发展却能给教育行政主管部门带来实实在在的“政绩”。一个地方的教育工作抓得好不好，往往是根据有多少学生考上大学、多少学生考上重点高中、多少学生取得学科竞赛奖励等各种与考试有关的硬指标来评价的。在这种教育政绩观的引导下，地方教育主管部门热衷于通过集中力量办重点学校来快速出成绩，加大了教育发展的不均衡性。

２．不拘一格，百花齐放

探索多元化的教育均衡路径

从本世纪初起，各省区市就开始探索教育均衡的路径问题。在探索解决这项事关教育公平的崭新课题的过程中，各省区市体现了不同特色，也彰显了各地教育行政部门的实践智慧，形成了不同的工作思路和实践模式。

教育部“城乡教育统筹发展进程中的中小学教师流动问题研究调研报告”显示，早在20世纪90年代初期，上海就以“集团化办学”方式来整合教育资源，具体方式包括“兼并”、“创设”、“联盟”等，或以优质学校或示范学校为龙头，兼并原有小规模或者办学业绩不佳的学校，或通过强强联手，形成跨层次、跨区域的学校联合体，目的是以强带弱，以大带小，实现资源共享。北京市于2006年起，对多所薄弱初中进行改造，还利用北京奥运会举办的契机，加速城乡教育一体化的步伐，强化对区县教育的政策倾斜，突出表现在加强教师流动、加大对薄弱校的资金、设备和校舍改造的投入等。

沈阳的模式也颇为引人瞩目。据了解，沈阳模式触及了教师资源配置和学生生源合理配置这两个教育均衡的关键因素，尝试将教师由“学校人”变为“系统人”，通过“人走关系动”的制度设计，打破教师“从一而终”的职业生涯模式，鼓励教师流动起来。

张天雪分析指出，这些地区的制度和举措是先期的大胆尝试，但是都还不能从根本上解决区域教育失衡的问题。其根本原因有两点：一是政策的争议性太大，刚性有余，弹性不足；二是在具体的政策执行过程中，配套制度和措施还没有完全跟上。具体来讲，以沈阳的教师流动制度为例，就有外界批评是在“削峰填谷”、缺乏人性关怀。而铜陵等地的制度设计也被冠以“教绩工程”的评价，还有部分地区的对口支教政策在实践中被诟病是“流于形式”，集团化办学的探索，也在实际操作中引发被撤并学校所在地区民众的不解，甚至不满。还有教师反映，旨在提升农村中小学教师素质的各种举措和工程，并不能从根本上解决农村中小学优质教师资源不足的现状。

３．不能一蹴而就

呼唤更为理性的教育均衡模式

义务教育均衡发展，是教育领域的一项系统工程，也是一个“知易行难”的推进过程。有专家指出，分析区域内教育均衡发展所面临的实际困难与障碍，及其背后所隐含的深层次原因，对于这项工作的科学推进具有重要意义。

他山之石，可以攻玉。国外的经验值得借鉴。不少国家都建立了有利于城乡教育均衡发展的经费保障机制。在英国，尽管教育经费拨款多年停滞，但其农村教育投入却一直保持增长；在澳大利亚，为了促进乡村地区计划的顺利开展，政府专门设立了乡村地区计划基金；南非政府对贫困地区的学校实行倾斜拨款政策，根据学校所在地区经济发展及学生家长的收入状况，把学校分为五个层次，对越“穷”的学校拨款越多，对越好的学校拨款越少。

围绕标准化校园建设、改造城乡薄弱学校，国外的做法也可以参考。20世纪80年代初，美国联邦教育经费拨出专款用于“补偿教育计划”，其中40亿美元用于奖励先进学校和扶持薄弱学校；日本通过改善教育资源分配来解决薄弱学校问题，规定所有学校都必须满足基本的办学条件，教师工资只有级别差，没有校际差和城乡差；韩国则从20世纪70年代开始推行“平准化教育”政策，撤销一批名门学校，推进学校办学条件均衡化。

有专家指出，教育均衡是很多国家面临的共同问题，都处于实践和摸索的过程中，国外的经验值得参考和借鉴，但不能完全照搬。应根据我们国家教育发展的现状，选择一条适合我们国情的可行性道路。

近十年的实践探索之后，如今，针对教育均衡发展是不是“平均主义”、是不是“削峰填谷”、是不是搞“一刀切”，学界已经基本形成共识：均衡发展是一个动态的、多层次的、相对的概念。湖北经济学院财经与公共管理学院段云华指出，均衡,是相对的、动态的均衡，任何水平的教育，只能从绝对的不均衡，发展到相对的初步均衡或者叫基本均衡，然后再发展到不均衡，再发展至基本均衡，从而形成一个螺旋式上升的动态过程。同时，教育均衡应该是一个过程，而不是一个结果，不可能一蹴而就。最重要的是，教育均衡一定不是限制发展而是共同发展，不是平均发展而是分类发展，不是统一发展而是特色发展，不是短期发展而是持续发展，不是孤立发展而是协调发展。

不以牺牲优秀为代价，不以消除各学校、各地区的主体特色为代价，政府、各级教育行政部门、各学校共同努力，教育均衡，在未来十年，期待结出硕果。

（文见《人民日报》2011年4月1日第17版）