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如何种好督学“责任田”

——督学责任区湖南试点引发的思考

湖南省长沙市天心区某小学因一名教师体罚学生，经当地督学查实，报告行政部门，年终评比时，这所小学由长沙市示范小学降为合格学校。

长沙红卫小学教师胡乐迈，刚一毕业被安排教一年级语文，无法适应。当地督学便盯着他的课听，一次次的反馈使胡老师迅速提高，成长为教学骨干。

进入新世纪以来，天心区新建住宅小区近百个，但基本上未履行配套建设中小学、幼儿园的责任，入住新小区的孩子大量涌入区里原有的中小学、幼儿园，大班化愈演愈烈。几位督学就这一问题向区委、区政府进行专题汇报，协助有关部门调查情况，和有关干部职工与开发商逐一谈判。当年，开发商们共拿出1300万元学校建设配套资金。

这些让长沙市天心区的老百姓津津乐道的故事，发生于天心区探索督学责任区制度之后。作为我国推行督学责任区制度最早的试点之一，天心区2006年开始创新督导机制，将全区学校划片分块管理，由专职督学耕种各自的“责任田”，监督评估教育质量、促进义务教育均衡发展，督政与督学并重、监督与指导相结合，使群众对教育的满意度日益提升。

2009年，湖南在全国率先将督学责任区制度在全省范围内铺开，使这项制度在富有改革精神的三湘大地显现出旺盛的活力。

湖南探索的经验如何？曾经历的困境带给我们怎样的启示？又面临着进一步发展的何种难题？《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，进一步健全教育督导制度，建设专职督导队伍；教育部在今年的工作要点中提出建立健全推动教育规划纲要贯彻落实的教育督查机构和体制机制，推广建立督学责任区经验。在此背景下，我们希望通过对湖南探索的梳理，为教育督导制度的健全与发展提供可资借鉴的思考。

应运而生

新的形势要求教育督导要监督评估教育质量和效益，要促进义务教育均衡发展，要督政与督学并重，要监督与指导相结合。

据今年年中统计，天心区学前三年教育毛入园率达123.18%，超目标值33.18%。小学、初中年辍学率均为0，区属小学平均班额48.7人，初中平均班额44.5人。全区“班班通”达到100％。全区初中毕业会考一次性合格率91.3%，超过目标值6.3%，高二学业水平考试由上一年的85.2%提高到92.7%。普通高校招生考试考生均达到高校录取线。中考成绩保持在全市前列，6科合格率达91.5%，超过市平均合格率1.5个百分点。全区教师参加各学科教师常态培训，培训率达249%，超过目标值154%。区教育局被省政府评为“县级教育工作两项督评优秀”等次。

“过去天心可不是这样的。”天心区人民政府教育督导室主任申四军说。2005年之前的一次调查显示，天心区28所城区学校，学生平均每人每年参加综合社会实践活动15次以上，而8所农村学校学生仅5次；城区学校教室与各种功能室之比在1∶1以上，而乡村学校教室与功能室之比仅为1∶0.3；城区学校音体美、计算机、英语等教师全部配齐，但8所农村中小学没有一所配齐了这些科目的教师。一所不到200名学生的小学，有6位教师兼教音乐，4位教师兼教美术。

其实，实现区域教育均衡发展，天心区本是很有条件的——有9个街道在城区，只有一个镇属于农村。但区政府教育督导室在2004年和2005年两次综合调查中都认定，校际之间，特别是城乡学校之间差距大，且有扩大趋势。在教育教学质量和学校管理上，城乡学校都有天壤之别，乡村学校没有一所能够在综合考评中进入前10名。

如何推进区域教育均衡发展，如何提高人民群众对教育的满意度？区政协副主席兼教育局原局长杨培春组织班子和督导室成员在寻找对策时发现，从省、市、区层面看，兴教的思路，特别是均衡发展义务教育、对学生全面实施素质教育的思路以及配套的政策已比较完善，区里建设教育强区的目标和任务已具体化，并逐一分解到各学校、各部门、各单位，当前工作的关键在于落实。如何抓好落实？经反复探讨，大家将注意力集中到“督导”二字上，认为创新督导机制是解决新问题的抓手。天心区根据学片区建立教育督导员的制度应运而生。

天心区的设想正与当时全省、全国教育督导事业发展的背景相吻合。1988年，湖南省正式恢复建立教育督导机构。10多年的工作，既有力地保障了“两基”历史性任务的完成，又促进了一系列教育热点、难点问题的解决。2005年湖南实施教育工作“两项督导评估”制度，由党委组织部牵头，实行对县级党政主要领导干部教育实绩的督导考核，督促县级政府及其党政主要领导干部依法履行教育工作职责，加大教育经费投入，优化教育发展环境，成为全国先行的省份之一。2006年，湖南省九次党代会提出建设教育强省的目标，湖南推进教育现代化迈出新步伐。

面对新形势和新目标，湖南省政府党组成员、省教育厅厅长张放平分析了教育督导需要发生的变化：一要从主要监督教育数量的增长、规模的扩大，逐步转到监督评估教育质量和效益上来；二要从主要推动实施“两基”，逐步转到促进义务教育均衡发展上来；三要从督政为主，逐步转到督政与督学并重上来；四是从以监督为主，逐步转到监督与指导相结合上来。

2006年，《关于建立学区片督导员制度的通知》发布，通知明确，将当时全区的35所中小学分为8个督学责任片区，片区内实行督导员负责制度，掀开了湖南区域内实行教育督导督学责任区的第一页。

亮点频现

责任区督学成为政府督教的“第三只眼”，不仅发现问题，更解决问题，众学校“抢”督学，盼督学，家长们也伸出了大拇指。

自从当了天心区的督学后，高军比从前还忙。这位从天心区长征学校党支部书记岗位上退下来的大托片督学，对学校的每项工作，大到校园规划，小到学校公布栏的内容、格式，甚至书写是否规范都要进行督查。2006年下半年起，只一年多时间，高军就写下10多万字的听课笔记，近3万字的评课意见，与老师们面对面交换意见200多人次。听了课还要查备课本、作业本，再与老师们逐个谈心。片区内没有哪一位老师不认识高军，许多老师希望高督学把他们的课拿到片区内推介，成为典型。几年下来，片区内学校在标准化评估中，课堂优课率达60%以上，青年教师争相赛课，多次获奖。大托中心校校长张湘斌说：“同样是这些学校，同样是这些人，督学来了情况就变了，真是神奇！”

能选到高军这样负责任的督学，源于天心探索出的督学任用机制。即将在片区内实行督导员负责制度时，天心区教育专职督学只有2人，仅能勉强应付省、市组织的大动作，主要是“两项督导评估”和有关专项督导，难于开展经常性的督导工作。“区委、区政府首先协调人事、编制、财政等部门，扩大专职督学队伍。”申四军介绍，考虑到从中小学校长、书记等领导岗位上退下来的一批管理干部，离退休还有几年时间，大多热爱并熟悉教育工作，有丰富的教育教学管理经验，且在学校、地方都有较高威望，天心区决定从中遴选11名身体健康、精力旺盛，又志愿从事督学工作的人担任首批督学，将他们分到8个责任区，分区履行督学工作职责。这为在片区内实行督导员负责制度提供了强有力的人员保证。

制度的保障也成为开展督学责任区工作的关键。天心区规定，督学每周至少有3天下学校工作，每月开一次情况交流会，分管教育的副区长和教育局班子成员参加每月的情况交流会，听取督学的意见和建议。在情况交流会后，召开局党组会、局务会、局长办公会等，落实有关建议，之后要向督学反馈工作信息，为督学工作的开展创造了条件，使得天心的督学责任区探索顺利推进。

2010年年底，督学刘慧明、朱海玲听说，青园小学因名气太大，招生爆满，有人提议将学校部分功能室改作教室用。呼声太强烈，校长王雅敏有些拿不定主意。刘慧明、朱海玲急忙赶到学校调研，汇总情况，坚定地告诉王校长，学校一定要保住功能室，不能以牺牲学生活动场地为代价扩大学校规模。经督学及校方反复向教育局和区政府争取，政府决定扩大学校范围，市财政拨出专项1000万元新建综合楼。不仅音乐、美工、科学、心理咨询室等功能室保住了，还将扩建室内体育场、风雨走廊纳入了新的建设计划。

提高教师待遇，确保教师各方面待遇与公务员相当，是老师们反映最强烈的问题。督学们对此进行了调研，并提出解决意见。区委、区政府高度重视，多次进行专题研究。从2007年5月起，天心区就在全省、全市率先解决了3个问题：规范教师津贴，按公务员水平，每人每年32800元逐月发到教师工资卡上；住房公积金的标准，由基本工资的6％提高到应发工资的12％；医疗保险的铺底资金标准也由原来一个月的基本工资，提高到一个月的应发工资。以上三项，财政一年就要为教师多拿一个多亿。区长曹立军说出了这样的豪言壮语：“要让天心区教育成为不差钱的教育。”

新天小学200多名学生，13名教师，年级多，教师少，教学负担重，怎么办？青园小学是窗口学校，接待任务多，教师负担重，怎么办？长沙冲刺全国文明城市创建，教育界情况如何，广大师生和家长们的文明指数调查结果如何？在今年暑假，天心区现有的17名专职督学，人人都有重点课题或重要事务在做。

天心区教育局局长陈玉英归纳说，天心区督学们近几年主要抓了校长治校、师德师风建设、课堂教学、办学行为与校园安全、校园文化建设、办学章程建设、专项督查、区域教育均衡发展、办学质量监控与评价9件大事，每一件事都做出了亮点，推进了教育事业的规范有序发展。

全省推广

在“以县为主”体制下，14个市州建立764个督学责任区，吸收3000多名督学，实现全省网格化、全覆盖、制度化。

长沙市天心区的片区督导员制度逐步发展为督学责任区形式后，督学责任区成为推进区域教育均衡发展、加快教育强区建设的重要手段。他们的经验也逐步在湖南道县、南县、麻阳县、岳阳楼区、君山区等多个县市区扩散开来。

2010年4月，湖南决定在全省范围内推广天心区经验，普遍建设督学责任区制度。8月25日，湖南召开专门会议，推进全省范围内建设督学责任区制度。

面对教育改革发展的新形势、新任务和人民群众对教育的新要求、新期盼，教育督导的监督保障责任越来越大，任务越来越重，全省全面铺开，建立督学责任区，是形势所迫，也是应运而生。张放平厅长的这一阐述，表明了湖南全省推广督学责任区制度的重要意义。

湖南对开展督学责任区工作的内容和方式都作出了明确的规定：在全省建立“以县为主、分级负责”的督学责任区制度，对各地教育行政管理工作和中小学校办学情况进行全方位、经常性的随机督导检查，及时发现和纠正各种不规范办学行为；督学实行随访督导的方式为明查暗访、推门听课、查阅资料、列席会议、座谈访问、问卷调查等，每一次督导行动都按照“事前备案、亮证督导、依法督导、现场反馈、按月汇报、跟踪整改”六步走的总体要求。

此后，各市州和县市区两级，逐步建立和全面启动了督学责任区制度，同时，省里建立教育随访督导团，不定期地到全省中小学校和幼儿园开展督查。督学责任区实现了面向全省的网格化、全覆盖、制度化。

在全省推广督学责任区制度的过程中，如何因地制宜成为难点。各地根据当地实际，把这个难点转化成了亮点。

人员保障是督学责任区制度推广要过的第一关。湘西花垣县由副县长出任督导领导小组组长，州督学为全县督学责任区总负责人，开展督学活动。衡阳市祁东县主要聘用县一级督学开展活动，聘请主任督学1名，副主任督学2名，专、兼职督学59名。怀化市溆浦县构建“县政府教育督导室→督学责任区→学校督导室”的教育督导工作体系，县校联合，工作落到最底层，全县共发展各类督导工作人员313名，其中学校督导人员282名。

根据各地实际，督察内容也各有特色，满足了人民群众对教育的真实需求。

湘西花垣县责任区督学一年多来，重点对3个问题进行督查纠正：学校违规，如个别学校初三、高三砍掉音体美劳等课程，个别村小凡遇婚丧事、农忙事就随意放假的行为；班级违规，如成建制补课、征订教辅资料等；教师违规，如个别教师的家养家教问题。为此他们下乡60多人次，走访师生400多人次，收回问卷376份，所督查的大多数问题得到解决。祁东县督学责任区今年5月进行的一次随访督导，共深入13所初中、8所中心小学、7所村小联校、3所民办学校。其中21所都属于条件差、路途远、规模小、交通不便的学校。老百姓对督学责任区的工作评价说，想不到现在领导时兴“暗访”了，不接受招待、不搞吃喝了，这么偏远的地方也有领导来了。

督学责任区的推广收效显著。很多去年年底提出的建议，今年一季度就得到了落实。例如，永州市道县仙子脚中学对照督学提出的意见找差距，不仅将硬件设施大大改善，还补齐了所缺的音乐、美术、信息技术专业教师。在一些地方，督导意见还成为行政部门决策和评比的重要参考。如桃江县，督查认定的事实材料成了评价的重要参考。督学推荐的8名教师分别被评为市县级骨干教师和优秀班主任，推荐的两名基层校长得到提拔重用，对几名工作落实不到位、贻误工作造成了不良影响和后果的校长给予了免职调离。

至2010年年底，湖南14个市州和120多个县市区，共建立督学责任区764个，吸收责任区督学3644名。

湖南省委常委、副省长郭开朗近期表示，要进一步运用好督学责任区这个有力抓手。制定各级督学的基本规范，明确督学的工作内容、程序和职责，把督学工作落到实处，不断提高教育质量和办学效益，为全省督学责任区的推广工作指明了方向。

向何处去

责任区督学的职权边界在哪里，工作重心如何转移，工作有效性怎样加强，需要何种制度加以保障，是督学责任区进一步发展需解决的问题。

责任区建立前后的最大区别，就是过去教育督导室聘请的督学工作多数是浮在上面的，主要参与和配合大的专项督导行动；现在督学队伍在扩大，督学们有了自己的“责任田”，督学工作成为经常的、沉在基层的工作。实现这种转变并非易事，相关人士并不讳言当前面临的难题。

娄底市娄星区第一督学责任区督学陈春涛说，督学工作必然会触及教育和学校诸多不规范、不适应教育规律和发展要求的行为，若督学责任区制度无法得到各方支持，工作效果会大打折扣。比如，落实省教育厅高中暑假“禁补”工作，如果区管学校和市管学校不同步禁，如果少数领导睁一只眼闭一只眼地“假禁”，督学就会两头受气不讨好，无所作为。

湘西花垣县责任区督学表示，目前来看，主要依托教育行政部门建立的教育督导室和督学责任区工作，政府未能赋予更大权利，即能独立行使教育督导的监督权和执法权，所以督学人员有职无权开展督学活动，一些情况下影响力受阻。就此，湖南道县教育督导室主任丁有珍表示，要逐步还督学责任区督学工作的“七权”，即随时检查权、通报批评权、评估考核权、限期整改权、停职整顿权、学校领导调动权、提拔建议权。最近两年，该县就因责任区出现安全事故，提请对2名责任区督学负有连带责任、因督查工作失职而受到责任追究，但这些权利在许多地方难以得到落实。

对责任区督学而言，督学是工作重点。但从湖南一年来的工作实践看，督政得到进一步加强，督学的形势仍远逊于督政。一位长沙市的督学反映，脱胎于教育督导室的督学责任区，选聘的督学过去多是进行两项督导评估和专项督导的主力军，他们的主要工作是督政，他们中有的是政府官员，有的是教育管理干部，有一部分人首先是学校一线的管理者和教学工作者，然后才是督学。官员型、管理型和兼职性，使他们的工作习惯、思维方式不能由督政转到真正意义的督学上来。

如何提高督教督学的有效性也是个问题。天心区一位督学分析，责任区督学制度要求督学深入教室、推门听课、组织评教评学，引导老师反思课堂。但听谁的课，听什么科目、什么年级的课，还存在一定的随意性，较难在有限的工作时间中实现最好的督学效果。

督学队伍建设也需进一步完善。有督学反映，责任区督学处于最基层，任务是当好政府管理教育的“飞毛腿”、“千里眼”和“顺风耳”。政府应该花更大心思，为其提高待遇、改善条件，使督学队伍专起来、强起来，能深入课堂一线，深入教学核心地带做工作，以实现督学责任区设计的初衷。

湖南全面推行督学责任区制度仅一年时间，各地情况不一，进度和效果有别。作为督学责任区制度本身，也存在诸多需要探讨之处。如何更好地建立、落实与实施规划纲要相适应的督导机制，进一步厘清责任区督学“督什么”、“怎么督”，湖南人仍在探索中。

■专家观点

督学责任区试点的样本意义

教育部督导办主任 何秀超

督学工作是教育督导工作的重要组成部分。在英国、法国、荷兰、德国、美国等发达国家，督学是教育督导的主要任务。督学的主要工作是对学校进行监督、指导和评价，包括学校管理、办学条件、教学质量等。在英国，学校督导制度从1839年第一次任命学校督学到现在，历经160多年的发展和完善，积累了丰富的经验。英国整个学校督导的计划与实施以《学校督导手册》作为指南，实施过程透明化。在法国，教育督导机构主要分中央、学区和省三级。学区一级的教育督导机构设在大学区总长公署内的大学区督学处，分为地区教学督学、学区督学和参谋顾问人员三种情况。地区督学在教育督导工作中发挥举足轻重的作用。再如美国，学区督导在学区的运行与管理中起着重要作用，是各学区提高教学质量、改进课程设置、推进学校改革、促进学区发展的关键人士。

与欧美国家相比，我国的督学工作起步较晚，但一些地区已结合地方实际，开展了各具特色且行之有效的督学工作。目前，全国已有20余个省、市、区建立了督学责任区制度，取得了一些成功经验，为全面开展这项工作打下了坚实的基础。山东潍坊强化对基层学校的随访式、经常性督导，构建起了“政府主导、社会参与、随访督查、责任追究”的责任区督学工作长效机制，保证了学校依法规范办学。陕西韩城通过建立督学责任区制度，实现了对辖区内基层政府和各级各类学校实施常态化、全方位的督导和监控，确保依法施教，规范办学行为，也为我们提供了很好的样板。江苏省按照市域监督和异地监督的原则，在全省建立5个督学责任区。同时，全省13个地级市、106个县（市、区）中，已有常州、南通、无锡、盐城、淮安5个地级市及40%的县（市、区）实行了督学责任区制度。湖南省到2009年年底，全省14个市州和120多个县市区共建立督学责任区764个，拥有责任区督学3644名，安排专项工作经费1026万元。从2010年开始，在全省范围内全面实施督学责任区制度。督学责任区工作覆盖了全省所有中小学校（包括中等职业学校）和幼儿园。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确指出，进一步健全教育督导制度，建设专职督导队伍。教育部在2011年的工作要点中提出，建立健全推动教育规划纲要贯彻落实的教育督查机构和体制机制；推广建立督学责任区经验。积极贯彻落实规划纲要和教育部2011年工作要点，认真开展督学责任区建设工作，是新时期教育督导工作的重点之一。

在此背景下，湖南省创新教育督导管理机制，加大力度，完善教育督导机构建设，为在全国推行督学责任区制度提供了样本。湖南的督学工作不仅停留在构建督学制度上，还把着力点转向更新督学理念、改进督学方法、提升督学素质，目的就在于保障督学责任区制度的科学实施。全面推行发展性督导评价理念，坚持立足于每一所学校发展的历史传承和现实需要，确定发展的优势、特色和阶段性目标，循序渐进，持续发展；同时研究制定一整套学校督导评价的操作程序和规范，使之科学化、专业化，改变长期以来学校督导行政化操作模式，具有明显的探索意义。此外，大规模培训专职和兼职督学人员，颁发督学资格证书，这对于提升督学队伍素质和教育督导工作专业水平具有关键性作用。

为了进一步推进督学责任区建设，切实促进各地加强督学工作，我们还将在以后的工作中，重点抓好以下两个环节。一是建设专业化督学队伍。要抓好专兼职督学队伍的选聘、培训和使用，建立严格的督学选聘制度，包括岗位资格证书制度、公开招聘制度、职级制度等，努力提高督学的整体素质和专业水平。二是有效发挥责任区督学的监督和指导作用。首先，要合理设置责任区。要根据本辖区内学校的种类、布局、数量划定责任区，指派与学校种类、布局、数量等相匹配的督学对责任区实施经常性督导。其次，要明确责任区督学的职责和权利，负责哪个区域，负责区域内哪些学校，负责就哪些事项进行督导，如何进行督导，如何使用督导结果等。再其次，要努力提高督导服务的水平。要通过督政或督学，准确找出政府、部门和学校在落实发展教育责任、实施教育教学等方面取得的成绩与存在的问题，进行科学指导，督促改进提高。最后，还要及时总结交流责任区督导的规律，积极探索新形势下做好责任区督导工作的新思路、新举措、新方法和新手段，不断提高督导的专业化水平，增强科学性、前瞻性和权威性。

（文见《中国教育报》2011年10月9日第3版）