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全面理解中央要求 正确把握政策内涵

——教育部财务司有关负责人解读农村义务教育学生营养改善计划

从今年秋季学期起，国务院启动实施农村义务教育学生营养改善计划。中央财政将每年拨款160亿元，率先在集中连片特殊困难地区680个县（市）启动国家试点，惠及这些地区所有农村义务教育阶段约2600万名在校学生。近日，就各地如何顺利落实此项计划，切实改善农村义务教育学生营养膳食状况，教育部财务司有关负责人对营养改善计划进行了政策解读。

是必须要干，不是可干可不干；只能干好，不能干坏

问：改革开放以来，我国人民生活水平有了极大提高，为什么还要启动实施农村义务教育学生营养改善计划？

答：归纳起来，有四个大的背景：一是中央领导有指示。胡锦涛、温家宝、李长春、李克强、刘延东等中央领导同高度重视农村学生，特别是贫困地区学生营养改善工作，都先后作出过重要批示，要求改善贫困地区农村学生营养健康状况。二是国家文件有规定。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，2010年颁布实施的教育规划纲要以及国家“十二五”规划纲要等文件，也都对农村学生营养改善工作提出了明确要求。三是人民群众有需求。全国1.3亿农村中小学生中，有3000多万学生在校住宿，一日三餐都在学校，还有相当一部分不住校学生需要在校午餐。孩子们能否在学校吃上热饭、饱饭，是每个家庭、每个父母乃至全社会都关注和牵挂的一件大事。可以说，以贫困地区和家庭经济困难学生为重点，启动实施农村义务教育学生营养改善计划，是坚持以人为本、落实科学发展观的具体体现，是维护社会公平、构建社会主义和谐社会的重要举措，同时，也是提高民族素质、建设人力资源强国的必然要求，其意义和影响是深远的。四是地方政府有探索。近年来，不少地方为改善农村学生营养状况，启动实施了与国家学生营养改善计划相类似的工程，积累了一些宝贵经验。例如，浙江的“中小学爱心营养餐工程”、重庆的“中小学生营养促进工程”、陕西的“蛋奶工程”等，对推动全国的工作起到很好的示范作用。同时，地方探索也急需国家层面的支持和引导。

问：贫困地区农村学生营养改善工作有哪些问题需要解决？

答：为贯彻落实中央领导同志的重要指示精神和有关文件要求，从2010年下半年以来，教育部会同财政部、发改委、卫生部、中国发展研究基金会等有关部门和单位，对农村学生营养改善工作开展深入细致的调查研究。2011年8月，袁贵仁部长还亲自带队赴陕西吴起县、志丹县，就农村义务教育学生营养改善工作进行专题调研。

通过深入调研，我们发现，一是一些贫困地区农村学生营养不良问题比较突出。据中国发展研究基金会对青海、云南、广西、宁夏等西部4省（区）的一项抽样调查显示，农村学生生长迟缓率近12%；低体重率达9%；身高和体重均明显低于同年龄段儿童正常值。二是现行“一补”政策覆盖面偏小、标准偏低。2010年，中西部有1228万农村家庭经济困难寄宿生享受“一补”，只占中西部农村义务教育在校生的13%。有的地方家庭经济困难学生的生活补助没有完全落实，吃饭费用没有完全解决。据初步调查，校外寄宿的义务教育学生还有1239万人，受现有“一补”政策的局限，往往产生“因为不住宿，所以没补助”的现象。三是中西部地区一些学校食堂、宿舍等生活设施建设相对滞后。一些中西部贫困地区的学生课间自己生火做饭，有的学生甚至需要自带做饭的炊具、调料、柴火等。这些孩子的饮食、营养现状确实令人心疼。

据此，我们得出一些初步判断：在农村地区主要还是要先解决吃饭问题，尚谈不上营养；家庭经济困难学生在国家贫困县有，在其他地区也有；西部地区农村学生营养不良问题重于中部，民族县、贫困县、边境县重于其他县；农村学校普遍食堂不足，需创新供餐机制；仅靠地方现有的投入水平，难以解决此问题。因此，实施营养改善计划，切实改善学生营养状况，不是可干可不干的事，是必须要干的事；而且是只能干好，不能干坏的事。

是一整套政策体系，不是单独的政策措施；是试点先行，不是全国“齐步走”

问：11月23日，国务院办公厅印发了《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》的54号文件，怎样理解和把握其中提出的5项政策内容？

答：针对目前贫困地区学生营养改善工作中存在的突出问题，这次国家实施营养改善计划的基本思路是，充分发挥已有政策平台的作用，进一步完善农村义务教育经费保障机制有关政策；坚持政府主导，提倡因地制宜，鼓励社会参与，严格规范管理，逐步建立健全解决农村家庭经济困难学生在校膳食营养的长效机制。根据这一思路，国务院文件提出了启动国家试点、支持地方试点、改善就餐条件、鼓励社会参与、完善“一补”政策等五方面政策，是这次计划的核心内容。刘延东国务委员11月24日在国务院电视电话会议上强调，这是一个相辅相成、互为补充的政策体系，要全面理解，准确把握。我们可以用三句话概括：试点先行，以点带面；软硬兼施，逐步改善；政府为主，协同推进。

第一，国家试点“点”在了特困区。前不久印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确提出，把六盘山区、秦巴山区等12个集中连片特殊困难地区和西藏、四省藏区、新疆南疆三地州等3个已经明确实施特殊政策的地区作为扶贫攻坚的主战场，中央财政扶贫资金的新增部分主要用于这些地区。所以，此次营养改善计划的国家试点也首选这些地区，我们简称之为“12加3”，总计680个县（市），其中民族县有368个，占54%；国贫县有431个，占64%；边境县有54个，占8%。中央财政对所有国家试点县农村义务教育学生提供营养膳食补助，惠及2600万人，占中西部农村学生的近30%。这些地区以外的，文件明确提出支持各地以贫困地区、民族地区、边疆地区、革命老区等为重点，因地制宜地开展营养改善试点工作，对工作开展较好并取得一定成效的省份，中央财政还将给予奖励性补助。

第二，完善“一补”，“补”在了面上。为解决现有“一补”政策覆盖范围小、补助标准低等问题，54号文件提出，进一步完善农村义务教育经费保障机制，根据经济社会发展水平和财力实际，对补助发放范围和标准等进行动态调整。从2011年秋季学期起，将补助家庭经济困难寄宿学生生活费标准每生每天提高1元，达到每生每天小学4元、全年1000元，初中5元、全年1250元。中央财政对中西部地区落实基本标准所需资金按照50%的比例给予奖励性补助。

第三，在硬件上专门安排了改善就餐条件的资金。中央财政在农村义务教育薄弱学校改造计划中专门安排食堂建设资金，对中西部地区农村学校改善就餐条件进行补助，并向国家试点地区适当倾斜。同时要求，各地统筹农村中小学校舍维修改造长效机制和中西部农村初中校舍改造工程资金，本着节俭、安全、卫生、实用的原则，将学生食堂列为重点建设内容，使其达到餐饮服务许可的标准和要求。

第四，在软件上加强制度建设和营养教育。这在54号文件里都有明确规定，教育部、财政部正在起草的计划实施细则也将进一步细化这些规定。袁贵仁部长在国务院电视电话会议上代表教育部专门就开展营养教育强调，要通过加强专业指导、普及营养知识，严格落实国家教学计划规定的营养健康教育时间，使广大学生能够利用营养知识终身受益。

是膳食补助，不是免费午餐；要做加法，不能搞“挤出效应”

问：此次国家试点，中央财政为什么每人每天只补助3元钱？能否有效改善农村学生营养现状？

答：此次计划对国家试点县除县城以外的所有农村义务教育学生，中央财政按每人每天3元的标准提供营养膳食补助，学生一年在校200天，每年就要安排160亿元资金，是一笔不小的钱，而且将成为每年的刚性支出，这在当前发展经济、改善民生各方面都需加大投入的情况下实属不易，充分体现了党和政府对学生营养改善工作的关心和重视。

其实，中央拿的钱不只是3元。这3元有三个定位要明确：第一，补助。为什么叫“营养膳食补助”？意思就是不是政府全包，不是免费午餐。第二，扶贫。中央提供的膳食营养补助覆盖的都是特困地区，带有扶贫款性质，不同于一般专项资金。第三，新增。中央财政做的不是减法，而是加法，是在进一步提高现有“一补”标准基础上新增加的一项资金。统筹起来计算，原来已享受“一补”的家庭经济困难寄宿学生，每天将得到生活膳食补助7元至8元。在大部分农村地区，这一标准可以基本解决吃饭问题并保证有一定营养。有人会问，因为启动了国家试点，原来地方各级政府已经实行的政策是不是就可以撤销了？我的回答是：不能撤！之前社会公益组织和个人开展的免费午餐项目是不是就可以撤出了？我的回答是：不要撤！不能因为中央加钱了，就产生“挤出效应”。

是政府主导，不是“政府接棒”；要协同推进，不能单打独斗

问：之前，媒体报道了西部地区一些孩子吃不上饭的问题，一些社会团体和热心人士发起了“免费午餐”活动，现在国家启动营养改善计划，则被认为是“政府接棒”。您怎么看？

答：国家实施学生营养改善计划，不是所谓的“政府接棒”。党中央、国务院始终关心青少年健康成长，高度重视学生营养工作，从2003年启动“两免一补”时起，政府就在努力想办法解决孩子营养膳食问题，先后采取了一系列措施，改善农村义务教育学生膳食营养条件。

一是农村义务教育学生“一补”政策范围逐步扩大，补助标准不断提高。2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》提出“两免一补”政策时，就包括逐步建立在全国农村实行义务教育学校家庭经济困难寄宿生生活费补助政策，即“一补”。2006年启动实施的农村义务教育经费保障机制改革，将“一补”政策作为机制的一项重要内容。2007年，中央出台了中西部地区基本补助标准，小学每生每天2元，初中每生每天3元。从2010年秋季学期开始，补助标准每生每天提高1元，达到小学生每年750元，初中生每年1000元。2007年至2011年，仅中西部地区“一补”资金就落实了300多亿元，其中中央财政157亿元，地方财政179亿元。2010年，中西部有1228万农村家庭经济困难寄宿生享受“一补”，占中西部农村义务教育寄宿生的47%。

二是农村义务教育学校生活设施改造力度逐步加大，膳食条件得到不断改善。针对农村中小学布局调整后，大量学生需在校住宿，食堂等生活设施短缺的情况，国家在实施农村寄宿制学校建设工程时，明确将食堂建设作为工程建设重要内容，由地方政府负责实施，寄宿制工程共新增食堂159.2万平方米,占工程建设面积总数的10.6%。2007年启动的中西部农村初中校舍改造工程，同样把食堂作为工程建设的重要内容，120亿元投资中有31.7亿元用于学生食堂建设，建设学生食堂349.5万平方米,占工程规划建设面积总数的25.4%。可以说，学生营养改善这个“棒”一直握在政府手里。但由于受各地经济社会发展不平衡、农村教育保障水平较低、历史欠账较多等因素的影响，在一些地区特别是边远贫困地区和民族地区，农村学生的营养保障仍面临不少困难，成为群众十分关心和迫切希望解决的难点问题，也是新闻媒体和社会各界高度关注的热点问题。尤其是今年3月，中央电视台《朝闻天下》以“关注西部学生小餐桌”为题，连续对贵州、云南、广西等西部贫困地区农村小学生在校期间伙食状况进行了专题报道，在社会上引起了强烈反响。一些民间慈善组织和个人，还倡导发起了各种资助贫困学生的“免费午餐”活动。应该说，这些做法受到了人民群众的普遍欢迎，也确实改善了部分地区部分中小学生的营养状况，对民间慈善机构和个人所做出的努力，我们一向是积极支持的，也是这次营养改善计划一项重要内容。

问：那么，如何从根本上改善贫困地区农村学生营养状况？

答：要想从根本上解决问题，单靠个人、学校、一个部门难以完成，必须以政府为主，加强统筹、协同推进。这既是已经先期开展学生营养改善类工程省份的典型经验，也是世界很多国家推行学校供餐计划的普遍做法。

第一，中央和地方，地方为主。中央重在指导，国家有关部门主要负责落实相关政策，加强工作指导，总结推广经验，及时发现问题，完善政策措施；义务教育阶段学生营养改善工作的责任主要在地方，地方各级党委、政府重在落实，要加强对学生营养改善计划的组织领导。

第二，省级和市县，市县为主。省一级重在统筹，主要负责统筹制定工作方案和推进计划，统筹规划国家试点和地方试点，统筹安排资金使用，统筹改善就餐条件，统筹食品安全管理和指导工作。市一级重在协调，负责指导和协调本行政区域内农村学生营养改善工作。县一级重在落实，负责制定本地区学生营养改善工作实施方案和配餐指南，因地制宜地推进学生营养改善计划的实施。县级政府是学生营养改善计划的责任主体和行动主体。每个县的县长和主管县长肩上责任重大。

第三，政府和社会，政府为主。孩子吃饭问题是政府的责任，也是家庭和社会的共同责任，不可能由政府全包。即使是欧美发达国家，也不是为所有孩子都提供免费午餐。所以，54号文件中5项核心政策的第四条是“鼓励社会参与”。共青团、妇联等人民团体，居民委员会、村民委员会等有关基层组织，以及企业、基金会、慈善机构可以积极参与营养改善工作，在改善就餐条件、创新供餐方式、加强社会监督等方面充分发挥作用。

是多项选择题，不是唯一选项；要因地制宜，不能搞一刀切

问：说到学生营养改善，大家通常的反应就是鸡蛋加牛奶。这次营养改善计划在供餐方式和内容上有没有做出统一要求？

答：这次营养改善计划充分吸取了以往一些地方某些做法的教训，在供餐方式和内容上没有作出统一要求，没有固定的模式。我们在制定政策过程中，遵循的一个基本原则就是因地制宜，创新机制，不搞一刀切。所以，54号文件提出的是“多项选择题”,而不是“单项选择题”。如何答好这道题，需要各地开动脑筋，发挥主观能动性，从当地实际出发，科学制定供餐方案、合理选择供餐内容。

第一，在供餐方式上创新。有食堂或可以配备食堂的学校，可实行食堂供餐；没有食堂的学校，可从具备资质的餐饮企业或单位集体食堂购买供餐服务；偏远山区的教学点或不成规模的学校，在有关部门的批准下，也可实行个人或家庭托餐，学校和政府可以补助一些设备款项。

第二，在供餐内容上创新。有的学生寄宿，一日三餐都在学校；有的不寄宿，只是在校午餐。因此，要根据当地实际情况，可以包括完整的午餐，也可以提供蛋、奶、肉、蔬菜、水果等加餐或课间餐。关键是要合理搭配，保证营养。

第三，在食品原料供应上创新。各地物产资源不尽相同，各地物流发达程度不尽相同。所以，关键是要就地取材，选择具有一定营养价值的食品原料供应学校。一方面，鼓励食品原料采购本地化，通过集中采购、与农户签订食品原料供应协议等方式，妥善解决学校食堂副食品、蔬菜供应问题。另一方面，鼓励有条件的农村学校适度开展勤工俭学，补充食品原料供应，地方人民政府应为学校开展勤工俭学提供土地、经费和技术等支持。当然，也不只是这些选项，允许地方探索，鼓励地方创新。好的经验和做法，我们会及时进行总结，编成案例供各地学习借鉴。

建好“两个系统”，确保“两个安全”；努力打造民生工程、放心工程、阳光工程

问：各地在计划实施过程中，最需要注意的问题是什么？

答：安全、安全、还是安全。袁贵仁部长反复强调，这项计划绝对是一件好事，但同时也是一件难事，难就难在，一是如何防止贪腐行为，二是如何防止食物中毒。也就是说，必须确保“两个安全”：一个是食品安全。学生营养改善计划是一个从农田到餐桌，涉及学生营养健康和生命安全的系统工程。国务院54号文件专门用一部分重点突出了要把食品安全摆在首要位置。刘延东国务委员在国务院电视电话会议上也强调，食品安全是重中之重。另一个就是资金安全，要确保把每一分钱都“吃”到孩子嘴里。

这两个方面的安全都有反面例子。仅今年秋季开学以来，各地相继发生了多起学校食物中毒和肠道传染病流行事件，贵州一所小学还发生了食堂烂菜事件，暴露出的是食品安全管理问题。今年浙江永康反贪局破获了一起贪污学生午餐经费的腐败窝案，几十人被查处，暴露出的是资金安全管理问题。为此，计划专门提出要建立“两个系统”：一个是学生营养跟踪监测系统，一个是实名制的学籍信息管理系统。

问：食品安全是学生集体用餐存在的主要隐患，各地应怎样避免此类事件发生？

答：10月14日，国家食品安全事件应急预案规定，可相应提高学校食品安全应急级别，这指的是事后。实施营养改善计划必须把确保食品安全的工作做在事前，贯穿全过程。

第一，各有关部门要充分发挥职能作用。这次仅参与计划实施的中央部门就有14个，包括国务院食安办、农业部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局、国家食品药品监督管理局等职能部门。目的就是要充分发挥各部门的职能作用，加强对营养改善计划实施工作的指导和协调。对食用农产品原料生产、收购环节要加强监督检查，对学校食堂以及供餐单位、个人要严格准入，对学校食品生产、加工中的质量问题及违法行为要加大监管、查处力度，对食品安全事故要严肃处理、决不姑息，等等。

第二，地方各级政府要建立工作机制。要成立专人负责的专门机构，开展食品安全风险评估，建立食品安全保障体制，制定食品安全应急预案，确保采购、储存、加工、配送、分餐等环节的食品安全。

第三，计划参与各方责任要落到实处。各地食品安全、教育、农业等监管部门要与学校、企业或个人等供餐单位签订责任书，同时建立健全留样检测制度、从业体检制度、岗位职责制度、责任追究制度等，将责任具体化，保证各个环节的食品安全。总之，要严格执行食品安全相关法律法规，特别是要建立起学生营养改善状况监测评估机制，跟踪监测、及时改进，不仅要让学生吃得放心、吃得安全，还要吃出健康、吃出营养。

问：各地怎样才能确保每一分钱都“吃”到孩子嘴里？

答：过去在“一补”发放的过程中，曾经出现过将补助资金直接发放给学生或家长，导致将补助资金拿回家贴补家用的现象，影响了政策效果。因此，这次计划明确要求，补助资金要足额用于为学生提供等值优质食品，特别是“等值优质”四个字，要“吃”到学生嘴里，不得直接发放给学生个人和家长。学生营养改善计划资金量大，而且将成为每年的刚性支出，社会各界普遍关注。各地一定要采取切实有效的措施，管好用好孩子们的“吃饭钱”。要制定经费管理办法，明确资金使用范围和支出标准，确保专款专用；进一步加强学校财务管理，依法健全财务机构，加强食堂会计核算，健全内控制度，确保资金使用安全、规范和有效。要以县为单位，定期公开学生营养改善计划资金总量、学校名单及受益学生人数等信息，建立实名制学生及用餐情况的信息管理系统，严防套取冒领资金行为。要实行“谁使用、谁负责”的责任追究制度，发生问题一经查实，必须依法严肃处理。

问：当前，对各地实施营养改善计划还有哪些其他要求？

答：11月24日，国务院召开了部署实施全国农村义务教育学生营养改善计划电视电话会议，对计划实施工作进行了全面部署。贯彻落实好电视电话会议精神和刘延东国务委员重要讲话，总结起来就是：三个“抓紧”、三个“做到”、三个“主动”，打造三个“工程”。

一是抓紧动员部署、一把手亲自抓，抓紧落实资金、防止“挤出效应”，抓紧开展试点、总结推广经验，打造成“民生工程”；二是做到精细化管理、规范化操作，做到专款专用、提高效益，做到跟踪监测、及时改进，打造成“放心工程”；三是主动接受跟踪审计和行政监督，主动接受法律监督和民主监督，主动接受社会监督和舆论监督，打造成“阳光工程”。总之，我们要像在自己家里做一道可口的饭菜一样，把学生营养改善计划这盘菜做好，让学生吃得上、吃得饱、吃得好！

（文见《中国教育报》2011年12月31日第1版）