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积极缩小区域义务教育经费差距

■ 武向荣 副研究员 中国教育科学研究院

教育不均衡通常表现为在城乡、地区、学校和不同群体间教育资源分配的较大差异。我国已出台县域内义务教育均衡督导评估办法和义务教育均衡发展标准，为县域内学校义务教育均衡发展提供了有力的政策保障。但是，在“以县为主、省级统筹”的管理体制内，义务教育作为主要由县级政府负担供给的公共产品而存在，因此县域间经费投入差距愈来愈成为阻碍其均衡发展的突出问题。世界银行在《21世纪中国教育战略目标》报告中指出，“（中国）大部分差距是由于教育财政体系的不平等造成的。”

缩小区域义务教育投入差异，推进区域义务教育均衡发展，已是国家未来政策的必然走向。

区域内教育不均衡，主要表现为省域内县际间教育经费投入存在较大的差异。已有的很多量化研究发现，目前义务教育经费不均衡主要体现在县域间和校际间的差距。据中国教育科学研究院2009年基于我国42个县（市、区）的调查研究，县际间生均教育经费存在严重的不平衡。其中，最高值20%的县与最低值20%的县比较，小学、初中生均事业经费的差距分别为5.1倍、4.51倍；东部地区县际间生均事业经费的差距明显大于中、西部地区。

事业经费主要包括公用部分和人员部分。县际间生均教育经费支出较大的差距，必然造成不同区域教育质量的差异，会直接导致区域教育发展水平不同步。现实中表现为：一些区域的学校办学条件尚未达标，而另一些区域的学校设施已经与发达国家接轨；一些区域为教师专业发展提供了充足经费，教师可以跨区跨国接受培训，而另一些区域的学校则缺少此项基本费用，教师甚至自费开展培训。

义务教育财政投入责任下移决定了投入不均等。在“以县为主”的财政体制里，地方义务教育投入主要取决于当地经济发展水平和财政收支状况。而我国地区经济发展水平极不平衡，仅就人均GDP而言，县与县之间的差异有的都在数十倍以上，这势必会导致投入不均衡。在这种情况之下，就需要更高一级政府统筹协调，在宏观层面上缩小省内各区县之间教育经费的差距。目前县际间较大差距表明我国省市级政府的投入统筹责任不到位，平衡差距的力度不够。

实现财政投入均衡是缩小教育经费差异的关键。省级政府应为实现均等化目标承担足够投入责任，这是世界较多国家的做法。国际经验表明，由更高级别的政府（比如中央或联邦政府）主导义务教育财政，将会促进投入一致性、标准化和均等化。比如，德国联邦政府教育投入占10%左右，州政府占65%以上，州以下政府占20%左右；美国教育财政改革趋势是，联邦政府和州政府投入比例不断增大，地方政府投入减少，州政府提高尤为明显，而且州政府投入的主要责任是向有需要的学区提供均等化补助。而我国2006年中央、省、地市和区县及以下教育支出的比例分别约为10%、17%、17%和56%。

建立省、市级政府教育经费统筹机制，可以实质性发挥省市级政府的宏观协调作用。县域内差异的政策含义是县级政府应该增加学校间经费平衡能力，而县际间差距的政策含义是省、市政府需要提高在县域间分配教育经费的统筹能力。由于公用经费标准的出台、教师工资制度的完善，县级政府教育管理不断规范化，县域内生均教育经费也趋于均等化。但是，县际间教育经费的不均衡问题却越来越突出，表明亟待省和地（市）级政府建立经费统筹机制，加大对本省内经济欠发达地区的转移支付力度，提高义务教育经费管理层次，在更高、更宏观的层面上缩小省域内经费的差距。这样，才能保障省域内区县生均公用经费支出统一、教师收入待遇拨款统一，才能扩大义务教育均衡发展的范围——从县域内校际间义务教育均衡发展扩大到省域内义务教育均衡发展。

《中国教育报》2012年5月17日 5 版