误估政策成本比“撤点并校”更应反思
华化成
国家审计署日前发布专项审计调查结果显示,我国部分地区片面将办学规模和学校数量作为学校调整的主要依据,搞简单“撤并”或“一刀切”,使得多数中小学服务半径大幅增加,学生上学困难程度大幅增加。在审计署重点核实的1155所学校,辍学人数在学校撤并后比之前增加了1.1倍。(5月4日《京华时报》)
自农村中小学撤点并校政策出台起,对这一计划可能给农村学生就学增加额外负担的质疑和批评,就一直“不绝于耳”。不过,这些声音大多被各地教育部门以“整体有利于教育资源合理配置”、“公共教育资源安排须服务于大局”之类的说辞加以辩驳。如今,国家审计署的专项审计结果,恰恰以数据证明,农村中小学撤并措施,难以支撑该政策“整体有利于大多数农村学生获得更好教育资源”的政策目标。
不过,在这轮农村中小学撤并风波中,最值得反思的,却不仅仅是辍学人数大幅上升这一后果,而是该事件所反映出的重大政策出台前对政策实施成本准确评估的缺失以及追溯问责机制的缺乏。尤其令公众担忧的是,这类问题绝非仅存在于“农村中小学撤并事件”中,它几乎成为近年来不少地方争议性公共政策执行后出现的普遍状况。
在一个相对现代的公共治理结构中,治理当局决定某项公共政策执行与否时,首要考量的绝非是政策预期目标有多么美好,而是在该政策在执行过程中,可能引发的政策成本可能有多大,付出这些政策成本是否必要。
在不少发达国家,有很多关于能源开发、核能发电、大型化工项目之类的公共政策,其预期收益要远大于政策预期成本,但却仍旧被治理当局搁置。其中的缘由,正在于治理当局受托于公众信任,其首要的政策考量是维护好公众权益,其次才是进一步提升公众权益。
既如此,政府在判断某项公共政策的成本高低时,对比的绝非是这项政策可能带来的收益,而是该项政策成本所要牺牲的公众权益,在原有全部公众权益中所处的地位和比重。一旦政策成本所压迫牺牲的可能是公众的核心权益,即便该项政策能够给公众带来更丰厚的物质和经济回报,该项政策也绝不应是政府的首选。
正因为如此,在现代的公共治理结构中,对政策成本的评估以及评估失准后,应对相关责任人乃至整个治理当局进行的追溯问责,也成为政府推行公共政策时的核心问题。
可是在一些地方,基于政绩驱动乃至更为直接的GDP驱动,对政策成本的评估却在很多时候,异化为替政策目标“背书确认”,乃至直接服务于官员意志的“行礼如仪”。以人为低估的政策成本论证政策合理性的做法,不仅是导致公共治理的基本伦理“本末倒置”,更直接消耗了民众对治理当局的信任。部分群体性事件的直接诱因也正在于此。
具体到本次中小学撤并风波中,撤并中小学固然可以节约开支并为部分学生提供更好教育服务,可是在此前的政策评估中,部分地方教育部门却根本未顾及“受教育权”以及“就近入学权”是比所谓“整体教育质量提升”更应优先考量的公众利益,对这方面政策成本的评估失准也注定了近日该政策所引致的尴尬后果。因此,在要求地方教育部门纠正政策失误的同时,以此为契机,确立对政策评估失准的追溯问责机制,则应是此次风波进行真正反思的应有之义。
《新华每日电讯》 2013 年 5 月 6 日 3 版