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中国职业教育发展将更加关注的若干问题
上海市教育科学研究院 胡秀锦
摘 要：经费投入制度是国家调控职业教育的重要手段，也是职业教育获取充足教育经费的重要保障。建立职业教育经费投入的保障机制，应明确各级政府对职业教育投入的责任，完善职业教育管理体制和机制，建立职教师资工资分配和激励机制，建立职业教育公用经费保障机制，完善技能人才培养成本分担机制，进一步健全扶贫帮困助学机制。促进职业教育经费投入增长的举措包括，促进职业教育投资行为法制化和具体化；加强宏观调控，提高预算内教育经费比例《加强对经费相关政策落实情况的监督和检查；采用适当的经费拨款模式，缩小地区经费差距；全面推行目标管理和项目管理，提高经费使用效益。
关键词：职业教育；经费保障；保障机制
中图分类号 G719．22 文献标识码 A 文章编号 1008—3219(2010)22-0015-07
经费投入制度是国家调控职业教育的重要手段，也是职业教育获取充足教育经费的重要保障。近年来，随着我国大力发展职业教育战略的提出，职业教育经费有了显著增长，但从长远来看，目前的经费投入仍不能满足职业教育规模增长和公益性发展的需求，且存在着缺乏相关制度约束和机制保障的问题。因此，迫切需要建立健全职业教育经费投入保障机制，以确保职业教育经费投入的稳定增长，确保职业教育的可持续健康发展。
一、我国职业教育经费支出情况分析
近年来，党中央、国务院高度重视职业教育，确立了“大力发展”的方针，实施了一系列重大的职业教育工程项目，职业教育经费有了显著增长，特别是近三年来呈现出与前三年明显不同的发展特征。
(一)职业教育经费总量不断增长
职业教育经费总量不断增长，特别是近三年来，职业教育经费实现跨越式增长，增幅远远高于教育总经费增幅。2002年，我国中等职业教育经费支出总量为393．4亿元，到2005年达到了498．6亿元，3年间增长了26．7％；到2008年，中等职业教育经费支出总量达到了1041．4亿元，比2005年增长了542．8亿元，3年间增长了108．9％。相较于教育总经费，2002年，我国教育总经费支出为5047．9亿元，到2005年为7672．4亿元，3年间增长了51．99％，远高于中等职业教育3年增幅；2008年，全国教育总经费支出达到13985．7亿元，比2005年增长了6313．3亿元，3年间增幅为82．3％，低于中等职业教育经费增幅26．6个百分点。从中等职业教育经费支出占教育总经费支出的比例来看，2005年，职业教育经费所占教育总经费比例仅为6．5%，比2002年还降低了1．29个百分点，到2008年，职业教育经费占教育总经费比例达到7．45％，增幅非常显著，详见表1。
(二)生均预算内公用经费有所增长
生均预算内公用经费有所增长，特别是职业中学生均预算内公用经费增长迅速超过普通高中的经费和增幅，但高等职业教育与普通高等教育的差距越来越大。2002年，职业中学生均预算内公用经费为220．36元，到2005年增长到336．66亿元，增幅达到52．8％，但与普通高中59．5％的增幅相比，增幅仍相对较低。从2007年开始，职业中学生均预算内公用经费首次超过了普通高中，达到562．58元，到2008年，职业中学生均预算内公用经费达到了774．91元，高出普通高中生均预算内公用经费78．7元，2005-2008三年间，职业中学生均预算内公用经费增幅达到了130．2％，超过了普通高中92．6％的增幅。
就高职高专来看，2005年，高职高专的生均预算内公用经费为841．63元，普通本科高校为2031．26元，是高职高专院校生均公用经费的2．4倍以上，到2008年，高职高专院校生均预算内公用经费1631．40元，普通本科高校为3083．91元，虽然高职院校生均预算内公用经费增幅较大，但其绝对值仍低于普通本科1452元，而且差距在继续拉大。在我国大力发展职业教育的背景下，这种差距的加大无疑是不正常的，见表2、图1。
(三)各地区对职业教育投入均有所增长，但地区间差异仍非常显著
2006-2008年，职业教育生均预算内教育事业费均有了较大增长，其中职业中学增幅达到76％，高职高专增幅为50．6％。从地区来看，四川、海南、陕西等省的职业中学生均预算内教育事业费增幅超过了100％，分别为167．6％、134．5％和114．8％；海南、四川、安徽等省的高职高专的生均预算内教育事业费增幅达到了297．3％、107．7％和102．4％，但地区间增幅差距显著，有些地区的增幅远远低于全国平均水平，见表3。
2008年，我国中等职业学校生均预算内教育事业费平均值为3809．27元，其中投入最高的北京市为11127．1元，是全国平均值的2．9倍，是投入最低的湖北1778．8元的近6．3倍。就高等职业学校来看，2008年，高等职业学校生均预算内教育事业费平均值为4528．1元，其中投入最高的北京市为17997．6元，是投入最低的湖北2599．5元的6．9倍。另外，不仅东部地区和中、西部地区的职业教育财 政投入的差距显著，在东部之间、中部之间以及西部之间的投入差异也很明显，如上海对高等职业教育的投入仅为北京的1／3，同时，有很多地区，如安徽、河南、湖北、湖南等对高等职业教育的投入均低于3000元，远低于全国平均水平，有些地区如上海、海南、新疆等甚至低于对职业中学的投入水平。
(四)对学生的资助体系已初步建立，学生奖贷助水平不断提高
近年来，党中央和国务院一直比较关心职业学校学生的助学和奖学工作。2006年，教育部和财政部印发了《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》和《中等职业教育国家助学金管理暂行办法》两个文件，明确了中等职业教育贫困家庭学生助学工作的制度设计，使中等职业教育贫困家庭学生的资助工作步入了规范化、制度化的轨道。“十一五”期间中央财政每年安排8亿元，5年共安排40亿元专项用于资助贫困家庭学生接受中等职业教育，各地也安排了专项资助经费。2009年，财政部、国家发展改革委、教育部、人力资源社会保障部联合发布《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》，决定从2009年秋季学期起，对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费，免学费补助资金由中央财政统一按照每生每年平均2000元标准，与地方财政按比例分担。这一政策的实施，极大地提高了中等职业学校的奖贷助水平。
二、我国职业教育多渠道经费投入情况分析
2002-2008年，我国中等职业教育经费收入总量分别为404亿元、439亿元、473亿元、514亿元、 592亿元、795亿元、987亿元，其来源构成如表4所示。从表中可以看出，当前职业教育经费投入呈现出以下趋势和特点。
第一，国家财政拨款仍是职业教育经费的主要来源。2002-2005年国家财政拨款有所下降，2006年后不断提高，2008年达到最高值，占经费来源总量的55．2％。2002年，三类职业学校教育经费收入合计达到404亿元，其中国家预算内事业性拨款达到212．8亿元，所占比例为52．7％。到2005年，三类职业学校教育经费收入合计达到514亿元，其中国家预算内事业性拨款为256．7亿元，所占比例为 50．0％，比2002年下降了2．7个百分点。2008年，三类职业学校教育经费收入合计达到987亿元，其中国家预算内事业性拨款为545亿元，所占比例为 55．2％，比2002年提高了2．5个百分点，比2005年提高了5．2个百分点。
第二，各级政府征收的用于职业教育的税费增长迅速，所占比例不断提高。2002年，用于职业教育的教育费附加拨款共有12．5亿元，仅占职业教育经费收入的3．1％，到2005年，教育费附加增长到了27．1亿元，增长了2倍多，所占职业教育经费收入的比例达到了5．3％。2008年，用于职业教育的教育费附加拨款共有72．6亿元，占职业教育经费收入的7．4％，呈现出逐年增长的良好态势。
第三，校办产业、勤工俭学和社会服务用于职业教育的经费一直较少，目前又呈现出进一步减少的趋势；2002年，三类职业学校校办产业、勤工俭学和社会服务用于教育的收入仅为3．07亿元，到2005年，减少到了2．2亿元，所占比例也由0．8％下降到了0．4％；到2008年，所占比例更是降到了 0．1％，呈现逐年减少的趋势。
第四，社会捐集资收入用于职业教育的比例一直较低，近年来比例也有所下降。2002年，社会捐集资收入用于职业教育的经费仅有2．3亿元，到2005年仅为1．9亿元，所占比例也由0．6％下降到了0．4％；到2008年，这一比例又下降到了0．3％，说明．社会对职业教育的办学热情还有待进一步提高。
第五，学杂费收入作为职业教育经费的重要来源之一，近年来所占比例有所降低。2002年，中等职业教育学杂费收入为126亿元，到2005年增长到了160亿元，所占比例下降了0．1个百分点，但仍在31％以上。随着国家对职业教育重视力度的不断加大，学杂费收入占职业教育总收入的比例大幅降低，到2008年，这一比例仅为25．6％，与普通高中的学杂费比例大体相当。从各类教育中学杂费所占比例的比较来看，2008年，高等职业学校学费收入占高等职业学校经费总收入的比例高达46．5％。与普通高中学费收入占高中总收入24．6％左右的比例、普通高校学费收入占高校总收入404％的比例相比，学费所占职业教育经费的比例依然偏高，见表5。
三、问题分析
近年来，虽然职业教育办学经费占教育经费总量的比例在不断提升，但与职业教育办学规模发展的需求相比，仍然差距很大，主要表现在以下几个方面。
(一)职业教育的规模发展亟待进一步加大资金投入
近年来，我国职业教育规模呈现跨越式增长，由2001年的不足400万人，到2004年招生550万人，2005年招生650万人，再到2006年招生750万人，年招生增长100万人。到2009年，中职招生数达到了873万人，在校生数达到2179万人。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要》目标，到2015年，中职在校生数要达到2250万人，到2020年要达到2350万人，可见，未来十年，中职招生数仍将不断增长。与此同时，职业教育的办学条件却难以适应规模增长的需求。如表6所示，中等职业学校生均校舍建筑面积由2003年的16平方米降到2009年的11．7平方米，生均图书由2003年的31册降到2009年的19册，生均教学仪器设备由2003年的3497元降到2009年的2120元，生师比由2003年的19：1增加到2009年的26：1。
(二)区域间财政投入的过大差异不利于职业教育健康发展
目前我国职业教育的办学经费主要来自于地方，从上面的分析可以看出，各地区间对职业教育的经费投入并不均衡，不论是对于中等职业教育还是高等职业教育，都存在着较大的差距。在中等职业教育占据中等教育的半壁江山、高等职业教育占据高等教育的半壁江山的背景下，这种差距的存在，既影响了职业教育自身的可持续发展，又不利于促进教育公平和社会公正。因此，从建设和谐社会的角度出发，必须对这种情况认真加以解决。
(三)项目投入的集聚性特征难以使所有学生都能获益
近年来，国家针对职业教育发展中的一些薄弱环节和问题，相继开展了一系列建设项目，如中央财政支持的职业教育实训基地建设项目，国家示范性高等职业院校建设项目等。这些项目的建设，在—定程度上推动了地方对职业教育建设的积极性，拉动了地方对职业教育的投入增长，使职业教育在这些方面都有了一定的发展。但从整体上看，国家项目的建设和投入，还只是一部分学校和学生受益，还有更多的学校和学生并不能分享国家建设项目的成果，而且一部分建设项目的投入效益还难以测量和计算，国家建设项目对职业教育总体发展的推动作用还不明显。
(四)学费比例偏高，特别是高等职业教育学费比例偏高，已成为学生家庭的沉重负担
目前，我国中职学校的学费收入占其教育总收入的25％，高等职业学校的学费收入占其教育总收入的46．5％，高等职业教育的学费比例明显偏高。从各地的学费标准来看，中职的学费占居民的收入比例非常高，平均占到了50％以上，在当前助学体系和学费减免政策下，中职学生的家庭负担有所减轻；但高职学费负担仍然很重。以上海、湖北、安徽为例，上海的中职学费标准为2200-4000元／年／生，湖北的学费标准为1500-2600元／年／生，安徽为700-2000元／年／生，分别占到当地城镇居民人均可支配收入的9．8％-15％、10％-18％、5％-14％，见表7。如果以高等职业学校6000-10000元年／生的学费标准来看，学费占到当地城镇居民人均可支配收入的比例则可能达到50％以上，甚至在一些地区有可能达到90％以上。对于很多农村居民来讲，高职学费已经超过了其收入。因此，合理控制学费比例，也成为今后职业教育发展的重要保证。表7
资料来源：根据各地价格信息服务网及上海、湖北、安徽统计年鉴计算。
四、职业教育经费投入的保障机制探索
对于教育经费的投入问题，国家已经出台了一些法令法规。如《教育法》规定，预算内教育拨款年增长率必须高于财政性经常收入增长率、生均事业费必须逐年增长，教师工资和生均公用经费必须逐年增长；《职业教育法》规定，“国家鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金”、“各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长”；《国家中长期教育改革和发展规划纲要》也明确指出，要“健全多渠道投入机制，加大职业教育投入”等。这些都为职业教育的经费投入提供了法律和政策框架。在这些法令和政策下，必须进一步建立职业教育可持续发展的经费保障机制。
(一)明确各级政府对职业教育投入的责任
根据现行财政体制，按照各级政府财力水平的具体情况，要从建立公共财政的要求出发，合理划分各级政府对职业教育投入的责任和比例。研究和规范职业教育特别是经济欠发达地区职业教育投入的责任机制，必须逐步改变目前在有些地方存在的把职业教育经费责任层层下放的做法，中央和省级财政应加大对职业教育经费的扶持力度。在此基础上，中央、省、地(市)及县政府，在职业教育方面的经费承担责任应进一步清晰化、具体化。要把职业教育中教师的工资和离退休、医疗待遇、工作生活条件、校舍改造、办学公用经费与仪器、图书购置等主要经费的来源渠道，逐步分解到各级政府并加以固化。
(二)完善职业教育管理体制和机制
要做好省市两级责、权、利的合理划分，调动市级的积极性。省级财政应保证职业教育经费的需求，实行教育经费由省(直辖市、自治区)教育行政部门统一管理、统一调配的管理体制。建立教育经费专门帐户，统一管理教育的预算内预算外资金，避免职业教育经费被平调、挤占和挪用。对城市教育费附加，市级政府应实行与税收任务一同下达、一同征收、一同考核，确保这一块经费足额征收到位。
(三)建立职教师资工资分配和激励机制
面对着生源素质下降和培养技术技能型人才的双重压力，职业教育教师比普通教育教师承担的责任更大，要求的技能更高，“双师型”已经成为职业教育师资的代名词。为此，必须建立适应职教师资工作特点的工资分配和奖励机制，并逐年增长，留住优秀师资。建议国家拟定以岗位津贴为核心的收入分配与激励机制，特别是对于“双师型”教师，要加大培养与奖励力度，切实落实职业院校专业教师每两年要有三个月以上时间到相关企业或生产服务一线进行实践的政策。同时，建议修订原来的教职工编制标准，建立职业学校教职工编制标准，使专任教师与学生人数的比例保持在1：18左右。
(四)建立职业教育公用经费保障机制
要积极开展职业教育公用经费标准定额核定工作，建议教育部要在东部、中部和西部地区选择三种类型的部分典型职业学校进行调查，在此基础上，制定职业学校生均公用经费标准定额核定的原则和方法。建议各省要抓紧制定职业院校生均公用经费标准，2011年开始执行。省市两级人民政府应按照国家核定的职业学校公用经费标准和定额，统筹安排，纳入财政预算，予以保证。对于不同地区、不同类型的学校以及不同的专业，可以制定不同的生均公用标准定额，以适应各地职业教育的发展需求。同时，要进一步明确学费标准的制定依据和比例限制，建议职业学校学费的标准限额应控制在年生均教育培养成本的20％以内。
(五)完善技能人才培养成本分担机制
针对当前社会捐集资办学占职业教育办学经费比例较低的情况，应加强对企事业单位、社会团体和个人投资办学、捐资助学等的引导和鼓励，使其投资费用依法税前列支，捐资费用按规定比例在税前列支；加大教育的信贷投入，运用金融信贷手段，融通教育资金，支持职业教育发展；大力发展校办产业，增强学校自我发展能力；不断壮大教育基金，充分发挥各种基金会在办学中的作用。
(六)进一步健全扶贫帮困助学机制
2009年，“对农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费”政策的提出，进一步完善了职业教育的帮困助学体系。随着职业教育的发展，政府还要进一步开辟学生资助渠道，减轻学生学习的经济压力；要加大对职业教育学生的直接经济资助，提高学费折扣率；要建立各省(直辖市、自治区)的助学和奖学公示机制；要建立贫困生救助基金，采取从教育专款中安排一点，从学费中提取一点，倡导社会各界捐助一点的办法开展捐助活动，帮助家庭贫困的学生完成学业。
五、促进职业教育经费投入增长的举措
能不能吸引优秀学生就读职业教育、能不能切实减轻学生的家庭负担、能不能保证职业教育经费投入的增长，是实现职业教育可持续健康发展的根本。因此，必须采取多种措施，保障职业教育经费的投入。
(一)促进职业教育投资行为法制化和具体化
目前，我国的《职业教育法》对于职业教育的经费投入问题已经有了一些规定，如“各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长”，“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准；国务院有关部门应当会同国务院财政部门制定本部门职业学校学生人数平均经费标准。职业学校举办者应当按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费”等。但这些教育法律中关于职业教育投入的规定还存在不具体、不系统，可操作性不强，法律责任不明确等缺陷，特别是对于违反法规的处罚问题更是比较笼统，对于职业教育经费逐步增长的理解以及如何保证职业教育经费的增长、如何鼓励企事业单位举办职业教育更是缺乏具体的可操作措施。因此，有必要进一步完善职业教育的财政法规，促进职业教育投资行为的法制化，并切实保护职业教育投资者和捐赠者的利益。
同时，进一步理顺“双证书”颁发的管理系统；要制定技能型人才工资标准，建立和健全优秀技能人才津贴制度，切实提高技能型人才的社会地位和工资待遇。
(二)加强宏观调控，提高预算内教育经费比例
从前面的分析可以看出，近年来，我国职业教育经费总量虽然不断增长，但其在整个教育领域中所占的经费比例却有所下降，而且职业教育的生均预算内公用经费也明显低于普通高中的水平。从人才培养的成本来看，职业教育要求锻炼动手能力和操作能力，其培养成本要远高于普通高中的培养成本，但其投入水平在整个教育领域中仍旧偏低。这种现象的存在，无疑是与大力发展职业教育的政策相背离的。因此，从保证职业教育可持续发展的角度出发，必须进一步加强宏观调控，不断提高预算内教育经费的比例，促进教育公平和社会公平。建议力争在最近4年中，使职业教育经费投入占教育投入总量的比例每年提高1个百分点左右，至2012年，接近或达到10％的目标，以后每年提高0．5个百分点以上，至2020年，使职业教育财政经费投入占教育财政费用投入总量的比例超过15％。
(三)加强对经费相关政策落实情况的监督和检查
有了好的政策，还必须有好的执行。中央和地方要分别建立相应的机构，对职业教育经费投入和使用情况进行监督和检查。地方政府应定期向社会公布各县市区教育经费预算的使用情况。省、市、县各级人民政府督查室和政府教育督导室以及有关部门应将职业教育真正纳入到督查和督导的范畴，并将其作为自身的重要工作，切实加强监督。对不能保证职业教育预算内经费增长、不能保证职业教育经费占教育总经费比例增长以及挪用、占用职业教育经费的地区，在中央专项资金的投入，省、市财政的转移支付方面要有所限制，并追究主要领导人的责任。
(四)采用适当的经费拨款模式，缩小地区间职业教育经费差距
目前，我国中等职业教育在财政工，政府对公立中等职业学校实行“基数加发展”的拨款模式，即增量拨款的模式，对公立高等职业学校实行“综合定额加专项补助”的拨款模式。两种模式有较大的差别，但在管理上有两大共同点：第一，两类学校都属于政府附属物，即全额拨款事业单位。第二，对学校教职工采用编制管理。在这种拨款与管理模式下，职业学校的拨款很难与教育业绩相联系，职业教育财政性经费投入并没有体现公平与效率，由此导致了区域之间和区域内部教育机会的不平等和教育资源利用率不高等问题。要真正缩小地区间职业教育经费使用差距，实现职业教育拨款的公平与效率，就要秉承“公平、效率、公开”的原则，采用绩效拨款的模式。首先，改革拨款标准。国家要从东部、中部和西部地区的发展水平出发，制定三类地区各级各类职业学校的最低生均拨款标准，作为地方拨款的指导性标准；每个地区要在国家标准之上，结合本地财政状况和职业教育发展状况，制定本地区各级各类职业学校的最低生均拨款标准，并从生均培养成本出发，制定不同专业的拨款标准，确保拨款的公平。其次，引进绩效原则，在最低生均拨款标准之上，以政策和效率为参数，制定多指标参数的拨款公式，并根据固定的公式测算每所学校应得的拨款，确保拨款的使用效率。
(五)全面推行目标管理和项目管理，提高经费使用效益
我国公共教育资源极其有限，职业教育公共教育资源更加稀缺，资源的稀缺性决定了提高教育资源利用效率或效益的必要性。目前，我国职业教育经费在使用方面存在着两个问题：一是财政性教育经费使用的结构不合理，人员支出占教育经费的比例过高；二是专项投入的效益难以测量和彰显。对于第一个问题，可以通过增加职业教育经费总量、改善职业教育经费使用结构来解决；对于第二个问题，则必须通过改变管理方式和手段来解决。建议推行目标管理和项目管理的方式，加强对专项投入的建设以及绩效考核与评价。要从项目的投资决策开始到项目结束的全过程进行计划、组织、指挥、协调、控制和评价，才能最终保障项目目标得以实现。
(文见《职业技术教育》2010年第22期)