从经费投入看如何促进大学教育机会公平
岳昌君 北京大学教育学院教授
高等教育机会的公平性：关注度提高
自1999年高校扩招以来，高等教育入学机会大幅度提高，2012年全国高等教育毛入学率达到30%。但同时，有关高等教育入学机会的公平性问题也在持续升温，“高考移民”屡禁不止，要求“异地高考”的声音不绝于耳，北大、清华农村生源比例问题引起社会的广泛关注。
为什么社会对高等教育入学机会给予前所未有的热切关注？一个重要的解释是高等教育的质量差异在地区之间、高校之间变得更大了。要从根本上解决“高考移民”“异地高考”等问题，应当从源头上解决高等教育资源分布不均的现状，让考生享有公平的教育机会。
教育经济学中的教育生产函数理论表明，教育质量受到教育经费投入、教师、办学条件等因素的影响。在其他因素不变的条件下，教育经费投入的增加会显著地提高教育质量，反之亦然。从地区间的比较来说，生均教育经费低的省份一般教育质量也会比较低。
我国普通高校的学生培养主要以属地培养为主，大多数学生是在本省就学。生均高等教育经费支出不同意味着教育质量的不同，如果高等教育经费支出的地区差异扩大就会加重高等教育质量的不平等程度。然而，我国各省份的高等教育学费标准差异不大，这就意味着学生交相同的钱买到的产品质量却不同。这种现象如果仅是由学生成绩不同造成的，那么这种现象是可以理解的。但是，如果该现象与当地政府教育投入差异有关，则对于学生而言却是不公平的。
高校生均经费地区差异：究竟有多大
衡量各地政府对高等教育投入的努力程度，可以看普通高校生均公共财政预算教育经费支出（以下简称“生均预算支出”）的大小。我们统计了1998-2011年间各年份的“生均预算支出”并给出了表示地区间差异的基尼系数，从这些数字可以看出以下特点：
第一，随着1999年开始的高校扩招，“生均预算支出”的地区差异迅速扩大。1998年的基尼系数仅为0.054，地区差异很小。从1999年到2005年，基尼系数逐年增加（2001年例外），2005年达到最大值，为0.380。2005年是一个重要的时间点，因为1999-2005年间普通高校招生规模连续7年保持着两位数的增长速度。2006年以后，普通高校招生规模的增速都降低到了个位数，招生规模趋于稳定。
第二，2006年以来高校扩招速度趋缓，“生均预算支出”的地区差异仍维持在一个较高的水平上。2006年以来，基尼系数在0.3附近波动。虽然2008年和2009年基尼系数出现了两次下降，但是2010年又大幅度提高到0.343，成为高校扩招后的第二大数值。2011年，基尼系数再次下降，数字为0.328，但仍处于较高的水平。
从上述数字可以看到，高校扩招后生均经费的地区差异确实变大了。2005年后，地区之间高校生均经费的显著差异已经成为常态。
生均经费地区差异变大：三个原因
第一个原因是财政能力的影响。
从“生均预算支出”指标的计算公式看，公共财政预算教育经费支出越多“生均预算支出”就越多。因此，“生均预算支出”的多少受到财政供给能力的影响，财政供给能力强的省份通常“生均预算支出”也较多。
人均GDP高的省份通常财政收入水平也高，财政收入水平高的省份财政支出的水平也较高。虽然政府对于中西部经济欠发达地区有财政性转移支付，可以提高这些省份的财政支出水平，但是总体来说经济发展水平决定财政收入和支出水平，从而决定财政性高等教育经费水平。
第二个原因是高校扩招的影响。
从“生均预算支出”指标的计算公式看，高校在校生数越多则“生均预算支出”就越少。从变化趋势来看，高校扩招使得在校生规模变大（即分母变大），从而使得“生均预算支出”变小。
从全国的情况来看，1998-2005年间，普通高校在校生数增速的年平均值为24.3%。由于公共财政预算教育经费支出没有同步快速提高，因此“生均预算支出”出现逐年下降的趋势（1999年例外），由1998年的8529元下降到2005年的5941元。
在各省份高校扩招过程中，存在着“越穷越扩招、越扩招越穷”的马太效应现象，即：越是“生均预算支出”水平低的省份，扩招速度越快；而扩招速度越快，则“生均预算支出”水平就越低。因此，1999年高校扩招后“生均预算支出”的地区差异不断扩大，到2005年达到峰值。“越穷越扩招、越扩招越穷”进一步拉大了地区之间的“生均预算支出”差距，“生均预算支出”的极值比验证了这一判断。1998年“生均预算支出”的极值比为3.41，即最高值是最低值的3.41倍；到了2005年，极值比上升至11.57，两极分化现象严重。
不过，2005-2010年间，全国普通高校在校生数增速的年平均值降低为7.4%。很多省份的扩招速度都进行了调整，1998-2005年间高校在校生数增速最快的16个省份中有一半（8个）增速降低到全国平均值以下。因此，“十一五”期间“生均预算支出”的地区差异没有出现显著的扩大趋势。
第三个原因是毕业生流动的影响。
各地政府对高等教育的投入既受财政供给能力的影响，也会受到投资意愿的影响。毕业生的流动状况会影响地方政府的高等教育投资意愿。从生源地毕业生的流动状况来看，如果某个省份是毕业生净流出的，那么就意味着教育财政经费的流失。毕业生净流出的规模越大，教育经费的流失数量就越大。因此，毕业生净流出的省份对于高等教育财政投入的积极性相对较低。
从2004-2008年全国高校毕业生就业流动的状况来看，东部地区11个省份中除河北和山东外，其他都是净流入。中西部地区中，除西藏、新疆和云南外，其他都是净流出（新疆和云南在个别年份也是净流出）。因此，高校毕业生流动模式总体而言是由中西部内陆地区向东部沿海地区流动。以2008年为例，全国普通高校的“生均预算支出”为8242元，一个本科生四年的“预算支出”大约为3.3万元。对于各省份来说，每流出一个毕业生，就意味着损失3.3万元“预算经费”。如果考虑每个流出学生在高等教育阶段的全部培养成本，以及本地生源流出学生在基础教育阶段的培养成本，则损失额更大。对于中西部地区的政府而言，本来财政供给能力就弱，加之流动引起的财政经费的损失，因此他们的投资意愿就更小了。
促进高等教育均衡发展：中央财政的作用
一是对毕业生净流出省份追加补偿性转移支付。
为缩小高校生均经费的地区差异，应积极发挥中央财政的调节作用。2010年财政部、教育部出台《关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》，要求各地制定本地区高校生均拨款基本标准，逐步提高生均拨款水平。原则上，2012年地方高校生均拨款水平不低于12000元，并建立了“以奖代补”机制。该政策对于缩小高校生均经费的地区差异有积极的促进作用。
要缩小高校生均经费的地区差异，还应考虑经费的流动性。多年来，中西部地区的高校毕业生一直向东部流动，这意味着教育资金“向东”流动。这是一种贫困地区向富裕地区的“逆向补贴”，使得本来财政供给能力就弱的省份雪上加霜。为此，中央财政应该在已有的转移支付政策的基础上，对毕业生净流出的省份再追加补偿性转移支付。补偿性转移支付的规模可以根据近年来各省份毕业生流出规模进行估计。
二是进一步发挥“211工程”高校对资源配置的作用。
央属高校的地区分布表现出鲜明的“锦上添花”特点，越是东部沿海地区央属高校的数量就越多，而高等教育发展相对落后的中西部地区很多省份都没有央属高校。截止到2012年4月28日，我国共有114所央属高校，分布在22个省份。共有9个省份没有央属高校，其中1个在东部地区（海南），2个在中部地区（山西和江西），其余6个都在西部地区（内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、青海）。特别地，73所教育部直属高校中三分之二（48所）在东部地区。
央属高校的生均经费显著高于地方高校，央属高校的非均匀分布加重了高等教育资源分布不均的程度。但央属高校布局已基本稳定，再进行大幅度调整的可能性不大。应进一步发挥“211工程”高校对资源配置的作用。截止到2011年3月31日，全国共有112所“211工程”高校，覆盖了全国31个省、自治区和直辖市。对于中西部地区和海南省的“211工程”高校，特别是无央属高校省份的“211工程”高校，中央财政应当加大投资力度，给予这些高校更大的经费支持。
三是对中西部地区高校的学生给予更多的资助。
现有的学生资助政策对于去经济欠发达地区、贫困地区、农村、基层就业的毕业生给予了较多激励，但是对于在校生，有关的激励措施相对不足。我国的高等教育学费标准基本上不存在地区差异，而生均经费支出的地区差异显著。这就意味着，缴纳同样数量的学费将由于高校所在地区的不同而接受不同质量的教育。因此，在全国财政性教育经费大幅度增加的增量部分，应考虑对选择在中西部地区就学的在校生给予特别的资助。
《光明日报》 2013年7月24日 16 版