国外义务教育均衡程度测评的趋势与实例
上海市教育科学研究院 普通教育研究所高级教师、《上海教育科研》副主编: 李丽桦
摘要：义务教育阶段均衡发展是社会发展的必然要求，本文分析了国外义务教育均衡发展的政策趋势，并以当前几种教育测评的典型研究与实践为例，对开展义务教育均衡程度测评的对象、指标、数据来源、分析方法、结果处理等要素进行分析，以期为我国开展研究提供借鉴。
关键词：义务教育；均衡程度测评；政策趋势；教育质量；教育公平
人力资本的社会收益研究发现：一般而言，基础教育的社会收益率要高于高等教育的社会收益率。贫穷地区较之富裕地区，前者的教育社会收益率更高。因此，义务教育阶段缩小城乡差距和地区差异，是社会发展的必然要求。对于教育政策的制定者而言，必须明确义务教育发展方式是否均衡，在此基础上才能整体提升义务教育的水平。
目前义务教育均衡发展有哪些政策趋势，如何开展义务教育均衡程度的测评研究和实践，本研究试图在文献研究基础上，对当前国外相关政策和研究进行梳理。
一、国外义务教育均衡发展的政策趋势
义务教育应如何发展。怎样的政策才能使其更加公平和均衡，这个命题似乎是一个长盛不衰、不断深化的话题。文献显示，西方教育公平研究发端于二十世纪初，直到1966年，随着美国学者科尔曼在教育机会平等性的研究上取得重大突破，才掀起了一场对教育公平研究的热潮。人们对教育公平、教育均衡发展的概念、内涵和途径，以及教育均衡发展与社会、经济、政治等各个领域的关系都进行了广泛深入地探讨。今天，随着知识经济和全球化时代的到来，学者们认为，各国已不再满足于一般意义上的教育公平和教育质量，公平而卓越应该成为当今世界教育新的发展趋势和追求。当前相关政策体现出以下几个特点。
(一)义务教育均衡发展的导向日益突出
二十多年来，国际社会对教育普及和发展十分重视，并逐步在均衡发展目标上达成共识。以联合国教科文组织为例，自设立以来，它从全球维度思考人类教育的共同使命，被看作是世界教育发展的风向标之一。联合国教科文组织的关注重点，可大致分为三个阶段。第一阶段是实现义务教育入学机会的均等。1990年，在泰国宗滴恩会议上，各国政府形成初步共识——“为了所有人的教育”，重点在实现教育入学机会的提高。第二阶段是提高义务教育质量，缩小群体间教育差异。 2000年，国际组织推出的《达喀尔行动纲领》，各国政府统筹考虑并承诺，到2015年前要实现涉及学前教育、免费初等义务教育、成人学习、扫盲、消除性别差异、提高质量等领域的六项目标。第三阶段是在不同层次的差异性发展。根据形势的变化，联合国教科文组织及时研究和调整，提出针对不同发展阶段的目标理念。其中“更强的全民教育”(Strong Education for All)的目标，是针对公共教育供给公平程度而言，其深层目的则在于抢占国际范围人才竞争的先机和制高点，属于发达国家最具前瞻性的战略思路之一。以上三个阶段，不同发展程度的国家在实现目标的能力和达成度上是有差异的，显示出国际社会对义务教育发展的导向，已随着全球政治经济发展变化和人们对教育认识的不断深入，从强调机会平等朝着向质量提升和各国差异化发展转变。
(二)义务教育均衡发展中政府责任不断凸显
各国的教育政策，特别是在国家能够发挥主导作用的义务教育阶段，也印证了国际社会的总体趋势。在学校建设改造方面，各国纷纷制定建设标准，加大经费投入力度，日本、韩国很早就开始推行“平准化教育”，撤销一批名校，推进学校办学条件均衡化，基本达到教育投入均衡。近年来，西方国家不仅重视教育投入的均衡，对义务教育后学生素养和学业成绩等结果方面，予以更大的关注，如美国小布什政府在2002年提出《不让一个孩子掉队》法案，这一政策延续至今，对美国基础教育产生了巨大的影响，其显著表现就是，各州开始实行绩效评价，加强宏观层面的教育质量监测。2008年3月，为了完善绩效评价管理机制，美国联邦教育部颁布实施《差异化绩效责任试点计划》，建立差异化绩效责任制，对落后学校、学区进行有针对性、实质性的干预和介入，从而改善他们的绩效状况，促进学区之间、学校之间在更高水平上的均衡发展。欧洲也提出了学生学习的关键素养，法国教育当局确定了基础教育阶段学生必须掌握的能力。如此种种，我们或许可以推导出这样一种基本事实，即发达国家的这些教育改革政策，在于把基于证据的教育质量监测作为促进教育均衡发展的现实途径之一，反映出义务教育均衡发展过程中政府责任加强的趋势。
(三)义务教育均衡发展研究呈现多样化趋势
我国有不少学者运用文献梳理法和实地考察法，对国外义务教育均衡发展的方式和途径进行总结分析。如中国学者张力按义务教育学校办学主体的不同，将西方国家学校均衡发展归为两种——福利化公立学校均衡发展模式和公立学校均衡发展的兼顾选择需求模式，并总结出它们的共同点和差异性。这种模式的研究之外，学者对如何更加直观地测评义务教育均衡发展的程度表现出极大兴趣。
自20世纪60年代以来，国外不少学者利用社会指标对社会发展趋势和各种社会问题进行评价和监测。20世纪70年代开始，如何定义、测量、评估教育质量成为世界各国重点。美国、加拿大、日本等国家，以及经合组织和联合国教科文等国际组织都从事教育指标的开发、设计工作，期望能够建立一种提升教育体系质量的机制。与此同时，还出现了利用基尼系数、洛伦茨曲线等经济学指标来测量教育不均衡状况，代表性研究是2000年世界银行的研究报告。20世纪末起，经合组织开始进行“国际教育指标”的研究。这些研究和实践关注的对象主要是学生的受教育年限、升学率、教育经费投入等指标的均衡程度，以此来反映教育机会的公平。进入新世纪，随着教育改革和发展，学校提供的公共教育服务和学生在义务教育结束后取得的学业水平等内涵发展指标受到越来越多的关注，其中经合组织的国际学生学业测评项目、美国的教育进展评估、欧盟教育质量监测指标等大型的研究项目，更侧重于对教育服务和教育质量的测评。这些研究为监测教育事业发展的均衡状况、确认教育不公的原因、指出未来发展方向都提供了宝贵的经验。有学者认为，没有教育公平指标体系，就不能科学、准确地评价教育公平的现状及发展，也无法进行有效的教育改革。
总体而言，教育均衡和公平问题是当今世界教育政策的一个热点问题，而在以往定性研究的基础上，有关研究逐渐开始运用定量的方法。与此同时，研究的对象和内容也逐渐从测量教育机会公平，转向测量教育结果，以及分析教育结果与教育背景、教育资源配置和教育过程的相互关系。
二、义务教育均衡发展测评研究及其应用
20世纪下半叶教育实证研究方法越来越受到重视并得到广泛应用。例如，在分析一个国家的人力资源发展水平时，常用人均受教育年限这一指标，在研究教育财政经费配置的公平性时，常用生均教育经费投入的极值比、变异系数、基尼系数等统计指标。西方不少学者自20世纪80年代以来做过不少研究。有的从学校财政角度对机会／过程、资源和结果三个维度加以测评；有的从成年人口的社会与经济背景、财政教学资源、教育与培训机会、学校与学习环境、毕业率、学生学习产出结果与成人识字率等加以测评；有的从影响教育公平的社会与文化背景、政治背景、教育过程、教育内部和外部影响多维度多层次地构建比较完整的教育公平的测度指标体系。
这些研究，在理论上将影响教育均衡发展的要素归类，并提出测评的指标，具有一定的价值。然而，应该看到，教育均衡必须在发展中实现，是一个实践问题，研究不能只停留在理论上，需要将研究成果转化为教育政策，推动教育的均衡发展。因此，以下将选择一些在国际上有重大影响的典型案例，加以比较和分析。
(一)教育基尼系数
自1970年开始，西方的经济学者和教育政策分析者开始采用基尼系数测量教育财政、质量、招生和水平；Maas&Oriel(1982)利用入学率对16个东非国家进行了教育基尼系数评估。Ter Weele(1975)用教育经费指标对东非几个国家进行教育基尼系数评估。Rosthal(1978)用四个教育分配指标对美国教育进行评估，其中之一就是教育基尼系数。Sheret(1988)对巴布亚西几内亚招生的基尼系数进行预测。Vinod Thomas (2000)根据受教育年限对印度、韩国、中国等11个国家进行了教育基尼系数评估。
基尼系数这种方法的优点在于研究数据易得，在收入不均衡等研究中已得到广泛运用，并且它与其他研究测量方法的相关性强。现有研究往往利用基尼系数测评教育机会和结果的均衡或不均衡程度。主要的指标包括与教育投入有关的公共教育开支占GDP的百分比、生均教育经费，以及与结果有关的人口平均受教育年限、高一级教育的升学率等。
运用基尼系数可以做大范围跨国比较，如世界100多个国家受教育程度的比较或是OECD几个国家之间的比较；可以做跨省市比较，如Tsang (1994，1996)比较了1989年某国省级各级教育开支的差异；可以做不同发展程度区域比较，如沿海与内陆的比较，澳大利亚莫纳什大学经济学院的学者 Qian和Smith(2007)研究了中国11个沿海省市(北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和广西)与其他19个内陆省市的人口平均受教育年限、初中升高中入学率；还可以做农村与城市的比较，亚洲开发银行(2002)和Hannum(1999)比较了全国层面的基础教育城乡差异。
(二)欧盟教育质量测评
欧盟的学校教育质量测评，制定了四个领域共十六项指标。(1)教育成就领域，有七项指标，即数学、阅读、科学、学会学习、公民的发展、外语的学习以及信息技术ICT；(2)毕业和衔接领域，含有关政策制定的三个指标，分别是中小学校辍学率、高中教育完成率、高等教育就学率；(3)学校教育监督领域，有学校教育的评价和导向、家长的参与两个指标：(4)资源结构领域，有教师的教育和培训、学前教育的入学率、使用每台电脑的学生数、生均教育经费四个指标。欧盟委员会认为，这16项指标构成反映了教育质量的整体信息，能够对欧盟各国的教育质量做出基本的评价。
欧盟学校教育质量指标所采用的数据，基本上是现有的、比较成熟、被公认为有效的数据，如国际教育协会(IEA)的TIMSS＼SITES、经合组织的 PISA、欧洲统计局的各项调查等。同时，根据需要，可以开展专项调查以获取所需的数据。
(三)美国教育进展评估
NEAP是目前美国国内惟一连续的、长期的中小学生学业成绩测量体系，又称为国家教育报告卡(The Nation’s Report Card)。
NAEP的评价类型按层级分为全国评价、州评价和区域评价；按时间分为长期趋势评价和短期评价；按特性分为普通评价和特殊评价。不同评价在目的、方法、题目和对象上有所不同。无论何种评价，都是通过抽测型考试，采取随机抽样的方法。全国评价和州评价至少每隔两年对四年级和八年级阅读、数学进行测试。长期趋势评价则继续对9、13、17岁学生的阅读和数学进行测试。
NEAP的成绩结果以两种方式进行报告，一是等级分数，其中阅读、数学、历史、地理为0-500分，科学、写作为0-300分；另一种报告是将成绩水平分为基本、熟练和高级三个等级。与此同时，为保证适度学生个体的进步速度，测验结果还要按照学生的家庭经济收入状况、种族、残疾状况与英语能力水平(即移民问题)等分类指标，分别进行报告。
(四)国际学生测评项目(PISA)
国际学生测评项目为改进教育政策提供事实和数据。通过PISA测评考试和问卷调查，研究者可将学生的成绩数据和学生个人特征、学校内外影响学习的关键因素联系起来，发现不同教育体系间、不同学校间和不同社会经济背景间的成绩差异，确定一些既有效率又较公平的学校和教育体系的特点，并从研究这些学校和教育体系中，发现政策的作用。
PISA研究对政策方向的引导，主要体现效能(竞争力)导向、终身学习导向、社会公平导向和成本效益导向方面。PISA主要通过考察不同社会经济背景的学生是否获得同样的学习机会、达到同样的能力水平来反映教育公平。“PISA经济社会文化地位指数”(PISA Index of Economic Social and Cultural Status，ESCS)作为测量家庭社会经济地位的指标，包括三个方面：①父母亲的最高教育程度(选择其中教育程度更高者)、②父母亲的最高职业地位(选择其中职业地位更高者)、③家庭拥有物(一般用具有代表性的家庭特定物件拥有来间接地测量家庭的财富状况)。PISA研究学校成绩与ESCS指数之间的关系，重在发现不同社会阶层的学生是否能有平等的机会上好学校，同时还能看出在影响学校成绩的原因之中，生源背景差异所占的比重。
PISA采用多层线性模型进行分析，寻找不同层面因素对学生成绩的影响。2006年PISA从参与国或经济体的整个教育系统、学校、学生个体三个层面，分别分析PISA经济社会文化指数对学生科学成绩的影响。研究发现，学生家庭的社会经济地位对学生的学业成绩具有显著影响。
PISA的公平取向维度的测评结果，不仅表明了由于社会经济地位等身份的不平等导致了学校教育的不均衡，更重要的是其政策价值——警示和提醒各国政府必须要采取有效的政策措施弥合这种校间差异，实现教育的均衡发展。
三、对国外研究的思考与借鉴
(一)已有研究的特点分析
以上介绍的几种研究和实践各有侧重，我们试从测评对象、指标、数据来源、分析方法和结果处理这五个要素，对它们进行横向比较。
1、测评对象
采用基尼系数等统计方法的实证研究，其对象主要是学校、区县，甚至是一个国家和跨国的比较；PISA和NAEP等学业测评的研究对象是在校学生；欧盟教育质量监测的对象是各国教育发展。
2、测评指标
指标方面，欧盟教育质量测评涵盖四个领域 16项指标，既有数学、阅读等学科教育质量指标，也有高中教育完成率等教育结果指标，还有生均经费、学前教育入学率等教育投入和机会指标，更有学校教育评价和家长参与等学校教育服务指标，是比较全面的。PISA研究项目通过考试得到 15岁学生在数学、科学、阅读和问题解决素养方面的成绩数据，并将其与学生个人特征、学校内外影响学生学习的关键因素等指标联系起来加以分析。NAEP评价也是对一定年龄的美国学生进行阅读和数学测试，把学业成绩与学生的经济背景、种族和残疾状况等分类报告。基尼系数研究的指标主要是教育机会和投入。
3、数据来源
通过定期的考试和问卷调查，PISA、NAEP项目获取研究的数据，这些数据是一手数据，并可根据研究的需要选取分析。欧盟教育质量监测采用的数据是现有的被大家所公认的有效数据，如国际大型学生学业测评数据和欧洲统计局的各项调查等，有时根据需要也会做专项调查以获取所需数据。基尼系数研究的数据一般都是运用现有数据，其优势是数据易得，但往往因统计口径不同而增加了数据的一致性统计难度。
4、测评方法
大多数的测评都采用统计方法来分析数据。在学生学业测评研究中，一般多用平均分、标准差等绝对差异统计方法，也采用多层线性分析等方法来分析不同层面因素对学生成绩的影响。基尼系数是一种相对差异方法。
5、结果处理方式
不同测评的结果处理方式也有所差异。学业水平测评的结果对学生成绩的差异状况加以考察。基尼系数以其独特的优势分析测评指标的差异程度。
(二)研制义务教育均衡程度测评的综合指标体系
利用教育基尼系数可以更加直接地利用入学率等教育机会和毕业率、合格率等结果指标来分析教育的分布情况，但是以往的研究无法对教育过程中的要素进行评价，研究的指标也是单一的，无法对义务教育全过程发展的分布情况加以测评；诸如学校表现评估和督导等针对教育过程的评估，可以了解包括学校管理、课程实施、课堂教学和师资等过程性指标的成效，但是这些内容更多是质性描述，无法准确量化，因此很难测量不同地区、不同学校之间的差异分布；学生学习结果的监测，无疑能更加直观地看到各国教育结果——教育质量，但是只能分析出教育经费投入、资源配置和教育服务等变量与结果之间的关系，还是无法直接检测出教育均衡程度的情况。
基于以上分析，我们认为，研制一种综合测评方法，对教育机会、教育过程和教育结果等核心指标进行监测，并采用基尼系数等能测评地区间和区域内部，甚至是学校之间的教育均衡程度分布的方法，为政府教育决策提供可靠的数据和依据，这是义务教育均衡发展中一个值得关注的问题。
（文见《外国中小学教育》2013年第4期）