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回归后的澳门高等教育：问题与对策

华南师范大学教育科学院 马早明

[摘 要] 回归十年，澳门高等教育发展先后经历两个发展阶段。前五年是“延续”与“改善”，但是高等教育发展逐渐陷入困局；后五年特区政府适时推出“改革”与“发展”对策，采取多种措施重构澳门高等教育。

[关键词] 澳门；高等教育；问题；改革　　

一、澳门高等教育发展中存在的主要问题

(一)高等教育体系与非高等教育学制不衔接

回归前，葡澳政府只关心三个群体在澳门的教育问题：一是居住在澳门的葡萄牙居民；二是在澳门出生的葡萄牙人；三是欧亚混血的“澳门人”。这三个群体的孩子都是在少数官立葡语学校接受教育。葡澳政府把中国本土居民当作居住在他们海外领地 (澳门)上的外国人。中国人及不会讲葡语的族裔人，从中心一边缘理论来看，是属于边缘地带上的族群，教育事务则由民间的社会团体及宗教组织担负，葡澳政府对此并不过问，任其自生自灭。结果，在澳门，中小学校呈现出所谓的“三文四语”现象，即汉语学校、葡语学校、中葡语学校和英语学校，即在主流的汉语学校中使用汉语，中文是书面语，广东话是教学用语；在葡语学校里，葡文既是书面语又是教学用语；在中葡语学校，同时教授中文和葡文；英语学校使用英语作为媒介，充当书面语和教学用语。

澳门非高等教育系统中的多元性，不仅体现在教学用语上，而且在学制及其课程标准上，都具有多样化的特征。存在这种现象的重要原因之一，是1835年1月圣保禄学院因雷击起火遭焚而彻底停办之后，澳门就一直没有真正属于自己的本土高校。本澳青年学子只得远赴海外负笈求学。不同源流的中小学校在学制与课程设置及标准上，逐渐形成衔接各自的海外高等院校体系：葡语学校学生毕业后大多数进入海外的葡语国家高校；英语学校学生主要是为升读英联邦地区和美国的院校做准备；中文学校毕业生读学位课程则要进入中国大陆或台湾地区院校学习；还有一些是中等职业学校，学制及课程与行业标准要求更是五花八门。这样，在澳门就形成了以多语教学、学制迥异和学校自治为特征的多元化的教育特点。以葡制四年为标准的现行澳门高等院校体系，与多元的非高等教育学制存在脱节现象。这是回归初期，澳门学校教育制度存在的问题之一。

(二)作为出资人的政府监管缺位，高校绩效问责名存实亡

近十年澳门高校规模迅速膨胀，政府资金源源不断地注入，而大学声誉并未得到应有的提高，政府的有效监控及问责有其正当性。然而，回归后特区政府继续沿用了葡澳政府时期的诸多法令。根据这些法令，澳门高等教育辅助办公室应对院校办学活动实施评审。但是，无论是回归前还是回归后，政府并没有跟进制定诸如“大学评审制度”及“院校评审操作细则”等配套法规。实践中，澳门各高校评审仍然是以内部自行评审为主，外部行业评审为辅，尚未形成一套统一的由官方或类似民间大学协会组织起来的评审制度。代表政府的澳门高等教育辅助办公室，只是依法“协助评核”各高等教育机构。政府作为出资人的监管缺位，导致高校办学绩效问责名存实亡。

(三)内外交困隐现生源危机，生存空间时时受到挤压

生源关乎到高校的存亡。澳门地域狭小人口有限，无论是圣保禄学院还是东亚大学，都将主要生源定位于本澳以外地区。澳门大学公营化及高等教育多元化发展以后，澳门本地学生才逐渐占绝对多数。但是，回归后澳门各高校很快面临三个问题：一是2002年澳门博彩赌权的开放，多家外资博彩巨头进驻澳门，带动了澳门博彩业及经济的全面繁荣，其从业人员的巨大需要及高福利待遇，吸纳了相当数量的中学毕业生。二是近在咫尺的珠海建立了规模庞大的大学园区。地方政府通过诸多优惠措施，引进如北京师范大学、中国人民大学、北京理工大学、中国医科大学、吉林大学、中山大学和暨南大学等十多所国内著名高校进驻珠海。三是2006年秋季中央出台政策，港澳台学生在内地高校就读；与内地学生缴纳同等学费，而内地政府高校学费是5000—6000元人民币不等，只有本澳高校学费的十分之一。这些在一定程度上对澳门高校的生源构成威胁，压缩了澳门高校的生存空间。

(四)单一的浅碟型经济模式，导致高校学科发展失衡

长期以来，澳门博彩业一支独秀，成为当地经济的支柱产业。这种单一浅碟型经济发展模式，影响了澳门高校各学科的发展及其结构的平衡。根据澳门高等教育辅助办公室2003／2004年度统计，澳门 12所高等教育机构提供社会及人文科学、法律、教育、旅游、艺术及设计、体育、资讯及工程、经济及商业管理、医护、保安和自然科学等11个学科专业，共计有30，257名学生就读。其中，社会及人文科学2，534人；法律1468人；教育943人；旅游1，017人；艺术及设计249人；体育203人；资讯及工程1，428人；经济及商业管理21，523人；医护844人；保安27人；自然科学21人。很明显，在这11个学科专业中修读“经济及商业管理”的学生最多，占这个年度澳门所有高校注册学生的71．13％，学科发展失衡，教育资源向单一学科倾斜严重。

二、澳门高等教育新发展的对策

(一)统一非高等教育学制及课程标准，承接本澳高等教育体系

2004年，特区政府提出变革澳门非高等教育制度，2006年12月立法会批准通过《非高等教育制度纲要法》。这是回归后澳门特别行政区第一部有关非高等教育的基本法。该法律确立全体澳门中小学校的基本学制统一为幼儿教育、初中教育和高中教育的学习年限均为三年，小学教育的学习年限为六年，即15年一贯制的澳门学校教育制度。2008年6月澳门社会文化司颁布《初中和高中新的课程计划》，该课程讨划统一了澳门各中学教学内容与基本学力的要求，以承接本澳高等教育体系，打造一体化的澳门学校教育系统。

(二)实施15年免费义务教育，开拓大陆生源渠道

前文述及无论是赌权开放还是珠海大学城的成功运营，都对澳门高校生源构成一定的威胁。基于此，特区政府采取诸多措施，辅助本地高校在竞争中求得稳定发展。首先，政府设立福利基金，津贴学生的学费等支出，鼓励青年继续升读；其次，从2007／ 2008年度开始，全澳门实现普及从学前教育至高中教育阶段15年的免费义务教育；第三，2002年起中央政府先后批准澳门大学、理工学院、旅游学院、科技大学、公开大学和镜湖学院等6所高校在中国内地25个省市招生，大陆内地来澳门注册就读的学生迅速上升，并超过香港成为澳门高校最大的外地生源地。这些措施极大地改善了澳门各高校的生源状况。

(三)组建高等教育委员会，修法与绩效问责

在管理模式上澳门高等教育，既不属于集权型的，又不是分散型的，院校事务是由社会文化司辖下的高等教育辅助办公室专责辅助。回归前这种政府与院校的关系，类似英国政府对院校的管理模式，即政府干预力量与市场力量并存，在政府与高等学校之间存在一种中间层缓冲组织或力量。这种组织或力量协调政府与高校的关系，可以最大限度地确保各大学的自治权与学术自由。但是，澳门地域狭小、经济脆弱，发展战略转型为适度多元，政府需要强化对高校的领导力，使之服务于社会经济建设。

基于此，特区政府需要重构本澳高等教育管理模式，策略有：一是组建澳门高等教育常设委员会。2001年，香港大学教育专家马克·贝磊(Mark Bray)教授领导的研究小姐，向澳门特区政府提交了《澳门高等教育新纪元策略性发展咨询研究报告》。其中，专家组建议在高等教育辅助办公室之上组建澳门高等教育常设委员会，在组织上提升政府对高校的监管。二是2005年制定了《高等教育制度》，并经过近几年的多次咨询修改，即将颁布实施。新的《高等教育制度》共分10章52条，是对现行二月四日第11／91／M号法令(澳门高等教育法令)的全面翻修，其中多处条款体现政府强化监控的意志。三是颁布院校办学章程。2006年，特区政府制定并通过《澳门大学章程》和《澳门大学人员通则》；同时，科技大学、理工学院、旅游学院和镜湖学院等院校章程也在修订之中。四是正在修订《高等教育评审制度》，要求建立本澳高校独立的评审制度，以体现政府作为出资人对高等教育机构办学绩效的问责。《高等教育评审制度》的制定与颁布将是对《高等教育制度》第8章(评审制度)第33条的具体回应。

(四)调整高校学科结构，配合经济适度多元发展战略

在前文有关回归前五年澳门社会经济及高等教育发展困境中，提到澳门单一以博彩业为支柱产业，随着赌权的开放日趋严重，极易受到外围政策及经济环境的影响，因此特区政府适时推出“经济适度多元”的社会经济发展战略，即今后澳门除博彩业之外，还要注意利用自己的优质资源，如独特的多元历史文化内涵等，做强文化旅游业，培养国际会展业等。对此特首在近几年的施政报告中，都要求各高校积极配合变革，调整高等教育学科结构。　　

2006财政年度施政报告中，特首要求在基础教育改革基础上，开展高等教育改革；进一步完善人文学科和自然学科之间的平衡；增补哲学性、通识性的教学范畴，促进高等院校知识结构和学术体制的完整化。在2007财政年度的施政报告中，强调主管部门应该支持“冷门”而战略价值无比重要的学科建设，平衡教育单面化、商品化的趋势，构建一个健全的现代化知识体系和教育体系。在2008年年度报告中，特首就施政重点的阐述，第一次提出“巩固经济基础，推进适度多元”的澳门社会经济发展战略选择，其策略之一就是把澳门建设为名副其实的“文化旅游之都”。政府希望本澳高校推进过去相对忽略而战略价值不可估量的人文学科建设，在尊重院校建设自主的前提下，鼓励历史、政治、哲学及宗教等学科的设立。在2009年施政报告中，特区政府进一步提出“调整经济策略，强化适度多元”，强调高校“人文建设的一些范畴，其需求可能限于一定范围，然而具有重大人文意义和社会品位意义，我们必须赋予它们独特的战略地位，投入充足、优质的资源，使它们成为特区社会发展面貌一些经久不灭的亮点。”上述施政报告均显示特区政府希望改造澳门高等教育学科结构的强烈政治意愿。

(五)设立澳门大学珠海横琴校区，引领澳门社会经济持续发展

澳门大学地处澳门凼仔岛的山顶，场地十分拥挤，6000名师生已使校园超负荷运转，严重制约澳大的扩张与发展。2009年6月24日中央政府正式宣布，将一水之隔的珠海横琴岛5平方公里的土地，作为粤澳横琴合作开发项目用地，其中澳门大学横琴校园用地面积为1．0926平方千米；拟设置6至9个学院，规划容纳1．5万人，采取隔离式管理。这是中央政府就澳门高等教育可持续发展实施的重大战略措施。

澳门特区政府可以利用这次澳门大学珠海横琴校区扩张机会，重新拟定澳门大学乃至澳门高等教育发展战略：一是重组澳门高等教育结构。虽然澳门有12所高等教育机构，但是除了澳门大学、科技大学、理工学院和公开大学规模稍大外，其它8所都是微型专业院校。长期以来，由于校园面积、师资、资金及管理水平的限制，这些专业学院很难与域外同类专业学院竞争。因此，特区政府可以让澳门大学、科技大学等合并一些专业院校，使其学科门类更加综合化。二是定位“澳门大学珠海横琴校区”为“澳门大学城”。特区政府可以将部分本澳高校，通过土地置换方式迁进“澳门大学城”。三是利用“澳门大学城”诸多的资源优势，引进海内外优秀人才，平衡各学科发展，做强澳门高等教育，使其成为澳门社会经济发展战略转型的“动力之源”。