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潍坊为什么能十几年持续推进教育体制改革

山东潍坊市教育局原局长，现单位系教育部基础教育课程教材发展中心 张国华

近几年来，总是有不少的领导和教育有识之士反复追问我们，山东潍坊为什么能够持续十几年不断地推进教育体制改革，而且几乎改一项成一项，原因究竟在哪里?说实话，这个问题真的是挺难回答的。因为这是一个仁者见仁、智者见智的问题。

作为亲历者，我的感受主要有两点。一是潍坊的教育改革基础好，作为继任者我们的功夫主要用在深化完善上。比如中考改革、综合督导、校长职级制改革等，我的前任已经奠定了坚实基础，我们主要是根据新的情况不断修订完善，成为不可逆转的体制机制，而不是遇到问题和困难就简单地否定甚至放弃。二是问题意识强，我们从不回避任何突出问题。我经常跟大家说，潍坊教育改革最重要的价值是构建起了可以不断发现问题、不断研究问题、不断使问题得到克服和解决的长效机制，绝不是改得没有问题了；是教育部门通过自身改革，推动和保障了区域教育的改革。这也是我最想跟大家分享的。

教育改革的动力来自向社会开放

2007年，我刚上任潍坊教育局局长时，也面临大多数教育局长遇到过的烦心事。学校和校长一遇到头疼的事情，就一股脑儿推给教育局。就连班主任对学生“管得严”，或者管得“过于宽松”，家长都会到教育局“告状”。另一方面，教育局所关注的事，如校园安全、学生课业负担过重、师德问题等，时常搞得我们焦头烂额、疲于应付，学校却似乎不是很着急。正当我为管办不分、政校不分而纠结，一直在思考“到底该怎么办”的时候，又受到了两件事的刺激，促使我们下决心推动教育向社会开放。

一件事情是，我一个朋友的孩子想出国留学，要补习外语。他打电话说：“国华，你是教育局长，能不能帮我找个地方培训孩子的外语?”我一时还真有点犯了难。我只知道，潍坊市肯定有不少外语培训机构，但不知道哪 家好，也不知道到底该找谁问。后来一想，我 们教育局不就有个“社会力量办学管理科”专管这个事儿吗?我一打电话，社会力量办 学管理科的同志说：“我们有很多家资质不错的培训机构呢……“这个事让我久久难以：平静。

你想，教育局长都不知道到哪里找合适的培训机构，老百姓上哪儿找啊?你说没有资源吗?老百姓有需求吗?也有!但供需双方衔接不起来。老百姓想要培训，只能通过小报的边边角角看一些真假难辨的小广告。

这究竟是谁的问题?说到底就是我们教育部门本身的问题啊。是教育局批的培训机构，你却把信息“屏蔽”了。如果公开透明，让全社会都知道，不就给老百姓带来了方便吗?

还有一件事情是，前些年开始出现的“大学生就业难、企业用工难”现象，也是供需双方衔接不起来，既影响了人才培养，也影响了毕业生的就业质量。

其实、这两件事都已超出了教育局的常规管理范畴，但从教育的社会功能角度看，这是教育局应该承担的功能。作为政府教育主管部门，你应该把整个教育事业统筹起来，要为整个社会服务。但传统的教育行政管理职能是很有限的。比如家庭教育，原来的职能是在妇联，不在教育局。但现在来看，家庭教育在孩子成长的某个阶段、某些方面甚至比学校还重要。但教育局的传统职能中没有家庭教育这块儿内容。类似的事太多了。

当你从孩子成长的角度、从社会需求的角度来看待教育的话，我们有很多事是需要点担当精神的。不能说因为这些不是教育局的职能，我就不必担当了；有好多事需要改革，不能因为存在各种理由就可以不改革。

为了将社会的需求、群众期盼与教育的供给紧密地联系起来，为了将所有的学校和教育机构的办学行为全面推向社会接受监督，2008年5月，潍坊教育局成立“教育惠民服务中心”。该中心面向社会、以老百姓的需求为导向，接受社会各个方面的意见，包括各种各样的教育投诉，我们通通都拿进来解决。

当教育真正向社会敞开之后，才发现大量的问题涌了过来，一时之间竟无法解决。怎么办?只能是迎难而上。为有效解决群众反映的大量不规范办学问题和多样化需求，我们密集出台了多项政策措施。将所有机关业务科室人员和教研员聘为督学，建立了对所有学校进行网格化管理指导的“督学责任区制度”；创造了购买服务调查解决每一个群众投诉事项的“督导巡视团制度”；加快推进家庭教育普及和职业教育改革……可以肯定地讲，如果没有教育惠民中心这个教育向社会开放的桥梁纽带，就不会有潍坊教育综合改革的激情和动力。

现在想来，很多教育改革，为什么改不动?原因固然很多，但主要的问题可能就出在我们教育主管部门封闭办教育上。只要我们敢于向社会开放、让社会参与进来，教育不改革、改革不成功都是不可能的。

让社会参与进来才能变阻力为动力

大家经常讲，教育是一项系统工程，涉及社会方方面面。没有社会的参与支持，任何改革都是难以见效的。其实，教育改革的难点也恰恰就在于怎样将社会方方面面关注的教育热点、难点问题都放在心上，加以研究解决?教育管理部门该担当的就要担当起来，而不是局限于职能或条件，放任阻碍教育发展、影响孩子健康成长的现象；要让方方面面的利益相关者都参与到问题的解决中来，该放权的放权下去，而不是我们教育部门事事都要自己说了算，自说自话，甚至陶醉于自我的顶层设计，让人家总有“被改革”的感觉。如高中招生考试制度改革，在许多地方难以成功，问题往往就出在这些方面。

怎么来解决老百姓有需求、社会有需求、孩子成长有需求，但单凭部门自身力量难以解决的热点、难点、重点问题呢?我们的做法是，全部确立为一个个重点项目，然后集中教育和社会各界的力量全力进行破解。

通过这样的方式盘活资源，使我们传统的教育行政管理部门不敢想、不去想、想了也没用的事，都用这个机制来发现、来研究、来解决、来保障。这实际上是一种组织结构的调整，是一种打破了教育资源行业分割、部门分割、科室分割，然后形成一个“以问题为核心、以问题为导向”来解决的机制。

我们每年都确立30多个重点项目，把那些超越职能、超越职权、超越行业的“头疼事”全部拿进来，然后打破科室、打破行业界限组建团队。通过组建项目团队的方式，把相关部门、相关人员、能够解决问题的人“挖”来帮着破解这些问题。这种方式的好处是，将我们想要解决的问题，变成了各个职能部门的人员自己想要解决的问题。如涉及经费投入、校长教师队伍建设等方面的改革事项，我们都主动请财政、人社、编制及组织部门的领导和人员加入项目组，不断为他们创造了解情况、研究问题的机会和良好条件。事实上只要精诚所至，他们就会帮助我们提出若干问题解决的方案。只是我们教育部门要有这个胸怀，主动为各个相关部门参与教育事务，履行好他们承担的教育职能搭建好机制、搭好平台。

在这个过程中，教育局各科室依然存在。但什么改变了呢?是各个科室的工作机制。每年确立30个项目，这30个项目都是由分管副局长当项目组长，科室负责人当常务副组长，他们跨界组织人员建立项目团队。而且，始终坚持由他们提出项目要解决的问题，然后我们组建专家组帮着他们研究论证问题的价值意义及解决方案。这种机制就把原来“派给他们工作任务”变成了“是他们自己想要解决的问题，想要干成的事情”了。

以项目为核心来破解问题，形成一个发现问题、解决问题的“闭路系统”。还有一个好处就是，原来困扰局长的许多琐碎事、烦心事都得以解决。因为每年几十个项目，所有的重点、热点、难点问题全网罗到里面了。作为教育局局长，我每年有两个月时间和大家逐个科室、逐个单位来研究项目，然后确立来年的重点。

这样的一个研究机制，也就把局长的思想、意图充分展现出来，成为总揽全局的有力抓手。因为这个过程本身是调查研究，也是集思广益过程。我们所有的科室、所有的人员，一块儿开会研究、探讨：你们这块有什么问题，你们到底想怎么解决等，在研究中不断达成共识。在此基础上，每个项目团队所需的经费和人才资源配置也都一并研究解决了，我们叫“人随事转，钱随事走”。

以项目为核心的这样一个发现、研究、解决问题的机制，和人人都参与的面向群众、面向学校的教育惠民服务中心及督学责任区两项机制，实际上是实现了一个“三位一体”的部门职能转变的新格局。

后来我也思考，如果不是实施项目管理，从组织结构层面进行调整，我们是破解不了那么些难题、开展不了这么多创新性工作的。像中考改革、校长职级制改革等都是连续多年，年年作为重点项目进行研究，才逐步完善起来的。

改到深处是评价

改革就是利益关系的调整。我们能不能把先进的理念和价值追求转化为具体的变革教育实践的行为活动，关键要看是否体现到考核评价中了。如果做不到这一点，再好的理念也只能处于说说而已的提倡层面，不可能变为群众性的普遍追求。

为什么会这样呢?教育改革的实践经验反复告诉我们，领导主要靠更新观念来引领行为的转变，但对广大群众来讲，其行为模式却往往是反过来的，他们是要靠利益调整来促使他们转变行为，然后才带来观念的转变。只有调整利益关系——要么他感到“痛”了，要么影响到了他个人的发展和收入，他才能够真正动心思去改变。

我想，这也是潍坊为什么从2001年成为全国课程改革实验区，在轰轰烈烈开展大规模教育培训、试点先行，仍难以收到成效的情况下，才下决心将改革的重点先后放到了大力推进中考改革、专家办学的校长职级制改革、教师职称改革以及教育督导改革、部门自身改革等方面的真正原因。这些体制改革，其本质都是评价领域的改革，都是利益关系的调整变革。因为，体制不变，利益格局不变，再怎么更新教育思想观念，也无法让广大的学校和教师真正行动起来。只要招生考试变了，对地方、学校、校长、教师评价方式变了，课堂教学方式和学生成长方式不可能不变。应当说，这就是潍坊一直坚持以课程改革为核心，着力推进基础教育综合改革的道理所在。“就课改抓课改”是没有出路的。

同样的道理，我们教育主管部门要领导和推进区域教育的改革，有效转变学校和教师的行走方式，光靠嘴上功夫是绝对不行的。因为实践也告诉我们，现在困扰教育健康发展的许多热点、难点问题，表现在学校、在家庭，之所以长期难以得到克服和解决，根源往往在部门。部门不变而希望学校和教育大变，是根本不现实的。要让教育主管部门及其工作人员成为推进变革的动力，而不是阻力，关键是要彻底变革对个人、科室甚至领导的业绩考核评价方式。

我们的做法是，将转变部门职能的核心价值追求逐一转变为量化考核权重和标准，其中项目管理占50％，就是项目完成的情况占你整个的科室、个人评价的50％；惠民中心收集到的那些问题的处理占15％；督学责任区的工作进展占15％。

剩下的20％是考核常规管理。常规的、上传下达的，你只要不出问题就可以得到。这样一来，每个科室、每个人既有直接解决问题的项目，又有能够保证你不断地发现问题、研究问题的惠民中心和督学责任区，三位一体的工作格局让我们的机关干部与学校和老百姓的喜怒哀乐紧紧连在了一起，充满感情和动力地开展工作也就落到了实处。

这个办法更重要的是改变了部门“单纯的对上负责”。为什么上级没要求，大家往往都不愿主动研究解决现实中的突出矛盾和问题?因为我们传统的体制是上传下达式的。我们现在用这样一个机制，就变成了既要对上负责，更要对下负责，而且是通过对下负责，来更好地实现对上负责。我们的量化考核中占到50％的“项目”，都是用来破解老百姓最关心的热点、难点、重点问题。而督学责任区、惠民中心，这都是直接联系群众释疑解惑的。所以，通过变革考核评价，我们就把教育局所属的科室、单位职能主要转变为对下负责，大家天天都在研究老百姓的需求和困难，研究来自学校的问题和困难，大家都站在群众的立场，学校的立场、学生的立场看问题想办法，还有什么困难、问题不能解决好呢?

（文见《人民教育》2015年第9期）