从《教育规划纲要》看当前教育体制改革的着力点
教育部政策法规司司长 孙霄兵
教育要发展，根本靠改革。最近颁布实施的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)，高举中国特色社会主义伟大旗帜，始终坚持解放思想，将改革创新作为一条贯穿始终的主线，将坚持以人为本作为推进教育改革的战略主题，着眼于加快重要领域和关键环节改革步伐，加快解决经济社会发展对高质量多样化人才需要与教育培养能力不足的矛盾、人民群众期盼良好教育与资源相对短缺的矛盾、增强教育活力与体制机制约束的矛盾，对当前和今后一段时期的教育体制改革作出了科学谋划和总体设计，提出了一系列重大政策和创新举措。
一、把人才培养体制改革作为教育体制改革的核心
以往的教育改革更多地将重心放在落实教育战略地位、调动办学积极性、改革教育管理体制等方面，《教育规划纲要》强调，人才培养是教育改革和发展的核心问题。人才培养特别是高素质人才的培养问题不仅是教育教学模式和方法问题，而且是深刻的体制问题。只有通过解决人才培养的体制性矛盾和障碍，形成新的人才培养体制包括拔尖创新人才的培养体制，才能使我们的教育真正成为人才成长的摇篮。
当前我国人才培养方面存在的主要问题是教育理念陈旧、人才培养模式单一、教学方法和教学组织方式不适应人才培养要求、各级各类教育之间缺乏沟通衔接、社会“唯学历是举”的评价机制和用人模式仍很严重、应试教育倾向还没有根本改变等。
针对这些问题，《教育规划纲要》从改革观念、模式、评价制度三方面提出人才培养体制改革的思路：一要更新教育观念，即树立全面发展观念、人人成才观念、多样化人才观念、终身学习观念和系统培养观念。二要创新人才培养模式，创新教育教学方法，注重学思结合、知行统一、因材施教，倡导启发式、探究式、讨论式、参与式教学，营造独立思考、自由探索的良好环境。三要改革教育质量评价和人才评价制度，使教育教学评价更加适合人人成才和多样化人才涌现的要求。《教育规划纲要》提出了构建新的人才培养体制的目标，还提出了开展拔尖创新人才改革试点，探索发现和培养拔尖创新人才的途径。
二、把考试招生制度改革作为教育体制改革的突破口
当前考试招生制度存在的突出问题主要是统一考试模式带来“一考定终身”的弊端，单纯依赖高考成绩造成选拔标准单一，不同层次、类型的学校使用同一张试卷不利于科学选拔人才，考试内容、形式不利于素质教育的推进，省际入学机会不平等，加分政策不规范，高等学校选拔自主权不够等。
我国现有考试招生制度是长期形成的，涉及因素多，情况复杂，社会敏感度强。针对这种情况，《教育规划纲要》不仅强调了考试招生制度改革的必要性，而且强调要把改革的科学性和公平性统一起来，维护考试、招生、录取各环节的公平，为考生提供公平的竞争机会。《教育规划纲要》明确提出要按照有利于科学选拔人才、促进学生健康发展、维护社会公平的原则，探索招生与考试相对分离的办法，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。
考试招生制度改革的重点是完善高等学校考试招生制度。《教育规划纲要》提出，首先是要坚持全国统一的高考制度。目前的高考制度仍然是保障教育公平的基本制度。其次是改革高考制度。探索实行多次考试、社会化考试，逐步实施高等学校分类入学考试，本科和专科入学考试分开设置。第三，在具体招生方式改革上，《教育规划纲要》提出，普通高等学校本科招生以统一入学考试为基本方式，结合学业水平考试和综合素质评价，择优录取。同时采取自主录取、推荐录取、定向录取、破格录取等多种录取方式，以适应培养不同人才的需要。
三、把建设现代学校制度作为教育体制改革的重点
在学校制度建设上，目前政府对学校管得过多过细，造成各级学校特别是高校办学自主权没有落实到位，高等学校内部治理结构以及社会监督和学校自律机制不完善，行政化倾向严重。解决这些问题，核心是处理好“两个关系”：一是政府、学校和社会的关系，主要是明确政府对学校该不该管、该管什么、如何去管的权责界限；二是学校的内部关系，主要是按照学校的性质、特点和发展需要，依法建立科学高效的内部治理结构。为此，《教育规划纲要》把现代学校制度的内涵明确为“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”。
建设现代学校制度首先要推进政校分开，管办分离；其次，要落实和扩大办学自主权，减少和规范对学校的行政审批事项。《教育规划纲要》提出，要依法保障高等学校按照《高等教育法》的规定充分行使办学自主权，通过“完善治理结构、加强章程建设、扩大社会合作、推进专业评价”四个方面建设中国特色现代大学制度。公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，探索教授治学的有效途径。扩大普通高中及中等职业学校在办学模式、育人方式、资源配置、人事管理、合作办学、服务社区等方面的自主权。完善中小学学校管理制度，建立中小学家长委员会，引导社区和有关专业人士参与学校管理和监督等。《教育规划纲要》特别提出，要探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。倡导教育家办学，制定校长任职资格标准，促进校长专业化。
四、把办学体制改革作为教育体制改革的动力
当前我国办学体制改革总体上还相对滞后，公办教育和民办教育共同发展的制度环境还不完善；部分公办学校缺乏办学活力；民办学校法律属性不清晰，有关扶持政策难以落实；很多民办学校产权归属不清，内部治理机制不健全；部分民办学校办学不规范、质量不高，政府监管体制机制不健全。针对这些问题，《教育规划纲要》提出，推进办学体制改革，要调动全社会参与的积极性，进一步激发教育活力，满足人民群众多层次、多样化的教育需求。要坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机与活力的办学体制，形成以政府办学为主体、公办教育和民办教育共同发展的格局。
《教育规划纲要》把公办学校办学体制改革纳入了改革的视野，提出以扩大优质教育资源、增强办学活力、提高办学效益为重点，鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学，开展公办学校联合办学、委托管理等试验，探索公办学校的多种办学形式。
《教育规划纲要》对我国民办教育给予了高度评价和新的战略定位，明确民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，要大力支持和依法管理民办教育，并提出了健全公共财政支持，完善税收、金融和土地政策等一系列优惠政策。
五、把管理体制改革作为教育体制改革的基础
当前我国教育管理体制上存在的突出问题主要是中央与地方、政府各部门之间教育管理职责权限交叉、事权与财权不对等，教育行政部门统筹教育事业的权限不足；省级政府对区域内教育统筹不够；政府服务不够到位、指导不够；政府职能转变进程缓慢，政府、学校、社会的关系尚未理顺。解决这些问题，关键是在两个方向上推进改革。在横向方面，要按照国家行政管理体制改革要求，推进“大部制”，明确教育行政部门的权责；在纵向方面，要进一步明确地方的管理权责，加强省级统筹。
《教育规划纲要》提出，深化教育管理体制改革要以简政放权和转变政府职能为重点，不断提高公共教育服务水平。明确各级政府管理学校的权限和职责，明确中央和地方的职权划分，进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹权。改变直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，维护教育公平和教育秩序。
六、把经费投入体制改革作为教育改革发展的保障
加大教育经费投入力度，是社会各界的共同呼声，也是保障教育事业优先发展、科学发展的客观需要。《教育规划纲要》提出财政性教育经费支出占国内生产总值比例到2012年达到4％，充分体现了党中央、国务院优先发展教育事业的坚定决心。
为实现4％目标，《教育规划纲要》提出要健全以政府投为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入。要求各地根据国家办学条件基本标准和教育教学基本需要，制定并逐步提高区域内各级学校学生人均经费基本标准和学生人均财政拨款基本标准。明确义务教育全面纳入财政保障范围，实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担、省级政府负责统筹落实的投入体制。非义务教育实行以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制。为保证公共教育资源的公平分配，《教育规划纲要》还提出进一步加大农村、边远贫困地区、民族地区教育投入，健全国家资助政策体系。同时，提出通过设立高等教育拨款咨询委员会、建立健全预算管理机制、完善教育经费监管机构职能等措施加强经费管理，提高使用效益。
教育改革是一场深刻的社会变革，也是一项艰巨复杂的系统工程。贯彻落实《教育规划纲要》，要把坚持改革方向的科学性和改革政策的协调性统一起来，使教育改革与国家总体改革趋势相符合，与经济社会发展相适应。要坚持试点先行的原则，鼓励地方和学校开展改革试验，逐步推广成功经验，使教育改革不断取得新成绩。
(文见《求是杂志》2010年第18期)