推荐阅读

赢在机制创新——广东省湛江市教育局局长陈炎生谈破解欠发达地区教育投入难题

进入本世纪初，湛江市基础教育发展规模与教育质量与周边原教育基础相当的市比较，拉大了距离，可谓走进了谷低。自此，这个一度名闻广东的粤西教育大市，便很少在媒体亮相。2003年，局长陈炎生掌舵湛江教育，在市委市政府的坚强领导和有关部门的大力支持下，在建立教育经费投入保障机制方面进行了一系列的创新，不断挖掘湛江教育新的增长点，经过几年的艰苦努力，湛江教育已经在沉默中崛起。

陈炎生局长说：“欠发达地区办教育，关键在于转变观念，创新体制，保证投入。总结近年来基础教育经费投入体制改革的成功经验，关键的一条，就是要建立切实有效的投入保障机制，靠制度而不是靠人管事，从机制上确保教育投入的落实到位。”

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《纲要》）提出，“要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入。”那么，一个经济欠发达地区如何破解教育投入的难题？如何使有限的教育经费发挥最大的使用效益？日前，广东省湛江市教育局局长陈炎生接受了本报记者的专访，对此作出了详细解读。

■核心提示

■各县（市、区）财政部门在国库独立开设“教育发展资金专户”，将城市教育费附加、农村税费转移支付用于教育发展资金、预算内生均公用经费纳入教育专户管理，实行封闭运作，确保以上三项政策性教育经费落实到位。
■通过竞争性招标，在各区试点镇方案中选择最优者。不仅达到择优的目的，而且改变过去资金划拨撒胡椒面的做法，调动各级政府加大教育投入的积极性和主动性，增加教育经费分配的公开、公正和透明度，提高教育经费的效益。

■在经费分配上不能撒胡椒面，不能搞平均主义。必须探索建立高中阶段教育发展的激励机制，提高资金使用效益；通过融资加大投入，以确保加快普及高中阶段教育任务的完成。

关键词 保障机制创新

教育经费专户管理保障教育发展

陈炎生介绍说，湛江属经济欠发达地区，是广东省的人口大市、教育大市。全市人口750多万人，在校中小学生160多万人。国家从2001年起开始实行“以县为主”的义务教育管理体制，但是湛江县域经济薄弱，地方财政困难，财政性教育投入远远满足不了群众日益增长的教育需求。“十个锅，八个盖”，个别县、市、区教育专项经费不到位、错位使用的问题比较突出。

为了破解多年来县级财政对教育投入落实不到位的难题，规范教育经费管理。在充分调研的基础上，湛江市根据国务院关于深化改革，建立健全农村义务教育经费保障机制的要求，改革教育经费管理机制，实行教育经费“专户管理”。

2007年，湛江市财政等部门联合发文，要求各县（市、区）财政部门在国库独立开设“教育发展资金专户”，将城市教育费附加、农村税费转移支付用于教育发展资金、预算内生均公用经费纳入教育专户管理，实行封闭运作，确保以上三项政策性教育经费落实到位。

陈炎生认为，过去县（市、区）分管教育工作的领导和教育局长不会算账，也没有更多机会算账。对本县（市、区）每年有多少钱用于教育发展的盘子不清楚，无法做到心中有数和统筹支配。实行三项教育经费专户管理后，每年有多少钱用于教育发展清清楚楚、明明白白。而且进入专户后，要经过教育部门商财政部门根据教育发展和项目建设需求作出安排方案，报分管教育工作领导审批才能核拨使用。这样，教育经费的使用更加透明、规范。

据介绍，这一机制的顺利实施效果非常显著，2008年，运行的第一年就确保2亿多元教育发展资金纳入专户归位使用，为湛江基础教育的持续发展提供了有力的经费保障。这项改革被广东省教育厅誉为开创了广东省欠发达地区教育经费管理改革的先河。

资金分配竞争性招标调动各方积极性

陈炎生说，教育需要做的事情很多，但湛江的财力还很有限。随着人口出生率的下降，就学适龄儿童少年在减少，加上城镇化进程的加快和群众对子女教育期望值的提高，新一轮以集聚办学为主要内容的中小学布局调整势在必行。

为此，湛江根据“总体规划、试点先行、逐步推进”的原则，全力推进以集聚办学为主要内容的新一轮中小学布局调整和规范化学校建设。力争用5年左右的时间，集中财力在每个镇（乡）所在地重点建设2至4所小学。不仅做到校舍设施完善、师资配套、环境优美，还要做到管理科学、质量优良。支持他们做大做强，从而引导其他学校学生逐步向这些学校聚集。同时，实行优质学校与薄弱学校捆绑办学，统一评价。发挥优质学校的示范带动作用，促进义务教育均衡发展和教育公平。

陈炎生说，以前往往是钱拨下去了，事没办好。为了让有限的资金发挥出最大的效益，湛江市教育局决定实行财政专项资金竞争性分配。2008年底，湛江成功举行了市辖区农村中小学布局调整试点镇专项资金竞争性招标评审活动，试点镇分别得到市财政500万元专项资金的支持。

陈炎生认为，竞争性招标要求，教育部门领导陈述实施方案，区政府领导当场表态承诺。通过竞争性指标，在各区试点镇方案中选择最优者，不仅达到择优的目的，而且改变过去资金划拨撒胡椒面的做法，调动各级政府加大教育投入的积极性和主动性，增加教育经费分配的公开、公正和透明度，提高教育经费的效益。

通过财政专项资金的竞争性分配，可以在财力有限的情况下，集中财力办大事，推动阶段性重点工作的进展。对每一个建设项目有整体的工作方案、有组织实施的机构、有资金配套的承诺、有达成目标的时限。这样，才可以对项目进行更好的监督、评价和问责，使资金使用效益最大化，也可使布局调整和规范化学校建设更具科学性和前瞻性。

关键词 评价机制创新

借力教育责任考核落实政府责任

2003年，广东在全国率先对县（市、区）党政领导干部进行基础教育工作责任考核。2007年，又将考核对象扩大到地级以上市的党政领导干部。考核内容包括“领导与管理”、“投入与保障”、“改革与发展”三大方面九项指标。考核指标体系中设定了五个否决性指标，包括违反教育法律法规和有关政策精神，不依法安排教育经费，本区域内发生贪污、截留、克扣、挪用、挤占和抵顶各种教育经费，违规向学校乱收费，年内发生重大教育安全责任事故等。有其中之一不达标者，当年考核为“不合格”，并将考核作为表彰奖励、干部任用和责任追究的重要依据。

陈炎生说，湛江充分运用这一杠杆，借力推动教育经费三个增长以及加快普及高中阶段教育等目标的落实，将优先发展教育的主要责任落实到各级政府。

另外，湛江教育局实行领导与市县区挂钩联系制度，局领导和科室与区县挂钩，对阶段性重点工作进行督查督办。2008年，组织开展教育经费专项督办，2009年对学校及集体食堂卫生专项督办，今年又对教师队伍建设进行专项督办。专项督办的反馈意见及时交给区县分管领导，收到了良好的效果。

教学质量监测评价看重“加工”能力

陈炎生认为，有什么样的制度就会有什么样的结果。以制度、机制和导向管理更有效果。提高教育质量，同样需要行之有效的评价制度。

据介绍，2003年，湛江市提出了“理直气壮抓质量，聚精会神谋发展”的响亮口号，并出台了《湛江市义务教育教学质量监测评价方案》和《湛江市高考评价奖励方案》。高考评价体系超越了单纯的高考升学率的评价，重在评价学校对学生综合素质提高幅度和学校的“加工”能力。即以高一入学成绩作为评价基点，经过学校3年的培养和高考检验，考核学生的进步幅度，从而得出该校教学成绩优劣的结论。

陈炎生认为，这种评价体系的好处是，避免了以升学绝对数多少与升学率高低论英雄，使不同的学校都能找到各自的奋斗目标与努力的方向，调动了创办特色学校的积极性，能更好地对学生因材施教。但是，光对高考成绩评价还不够，万丈高楼平地起，没有高一、高二牢固的基础，仅靠高三一年，要出好成绩是很难的。因此，湛江又出台了《湛江市义务教育教学质量监测评价方案》。按学校现有基础分为三个层次，每学期对不同层次的学校进行教学质量监测评价，从而牵动每一位校长和教师的神经。这种从基础抓起、从过程抓起的评价体系，又有利于对各学段教学效果进行科学的检测与监控，从而调控教学情况。

陈炎生说，中考是直接为高中输送生源的考试，中考的成绩如何直接或间接影响到高考的成绩，为了促进初中教育向高中教育输送大量的优秀生源，湛江市教育局建立了一套中考评价制度。该体系既重视分数的评价，又重视整个义务教育阶段的评价和学生基本素质的评价。如提出平均分、合格率、升学率“一分两率”，还有普九3年巩固率等。湛江市在建立了中考评价制度之后，初中升高中考试由区县统一进行变为全市统一考试。这样，评价起来更准确、更科学。

教育教学是个系统工程，任何一个环节或过程出了差错都会影响教学质量。为此，湛江花大力气强化学业成绩的监测，通过大量的数据分析，从中找出成功的经验与存在的问题，然后进行整改，使教学质量更上一层楼。近5年来，湛江的高考成绩一年上一个台阶，从本科上线人数占全省1/17跃升到占全省1/11。

关键词 激励机制创新

以奖代补发展高中三年三级跳

据介绍，根据广东省加快普及高中阶段教育工作精神，湛江市决定提前一年即在2010年普及高中阶段教育。湛江市政府决定，除省专项补贴外，市本级财政从2007年开始，连续5年，每年安排5000万元，共2.5亿元作为全市高中阶段教育发展学位补助专项资金。同时，城市教育费附加不少于60%用于高中教育发展。广东省、湛江市对发展高中阶段教育资金采取“以奖代补”的办法。

陈炎生认为，在经费分配上不能撒胡椒面，不能搞平均主义。必须探索建立高中阶段教育发展的激励机制，提高资金使用效益。通过融资加大投入，市本级对直属学校和部分区属学校建设项目融资10亿元，以确保加快普及高中阶段教育任务的完成。

据此，湛江设立了四项激励机制。一是对县(市、区)普及高中阶段教育工作实行激励补助。对完成当年高中阶段教育发展目标的县(市)政府补助50万元，市辖区政府补助30万元，由县（市、区）政府安排用于县（市、区）政府、教育部门、劳动部门的工作经费和个人奖励。

二是对初中学校输送生源实行激励补助。对完成向中职学校、技工学校生源输送任务的初中学校，按每生100元标准补助到学校，主要作为初中学校组织生源工作经费。2009年，拿出近1600万元发放“输送生源激励补助”。这样做的主要原因是，有的地方为了本地高中的发展，不愿意输送生源到中职学校，而激励机制则有效调动了学校的积极性。

三是对中职、技工学校接收初中往届生、高考落选生实行激励补助。中职学校、技工学校招收初中往届生、高考落选生按每生600元标准补助给招生学校，主要用于中职学校校舍建设、设备配备和招生工作。

四是对高中阶段学校新增学位实行补贴。对本市高中阶段学校2007-2010年新增学位，按1300元/学位的标准补助给各县（市、区）。

另外，湛江通过融资建设优质学位，确保市区普及高中阶段教育的资金需求。从2007年起，湛江每年从市级教育费附加中安排60%比例的资金用于发展高中阶段教育。市政府通过贴息向银行融资10亿元，融资项目共计112个，扩大校园占地面积718亩，新增学位10万多个。贷款本息由市、区级财政、教育费附加和学校收入按比例逐年偿还。

湛江市从2007年起，加大了普及高中阶段教育的力度，高中阶段教育规模不断扩大。毛入学率从2006年的47.5%提高到2008年的65.1%，再到2009年的78.27%，每年以超过10个百分点的速度增长，实现了“三级跳”。湛江只用了短短3年时间就走完了过去普及九年义务教育十多年走过的路程。这是湛江教育发展史上的奇迹，将对湛江今后教育事业的发展产生深远的影响。

规划先行政策倾斜打造职教特色

《纲要》提出：“政府切实履行发展职业教育的职责。把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应。”“健全多渠道投入机制，加大职业教育投入。”

陈炎生认为，这也是湛江中职教育近几年快速发展的原因之一。据介绍，湛江各级政府相继出台了促进中等职业教育发展的相关政策，使5年间中等职业教育学校在校生规模翻了近一番，中等职业教育规模占广东省的1/10，仅次于广州市，居广东省地级市首位，成为名副其实的职业教育大市。目前湛江已有10所国家级重点中等职业技术学校，6所省级重点中等职业技术学校，11所省级骨干示范学校，4个省级实训中心。中职教育已成为湛江教育的一大亮点。

陈炎生认为，随着钢铁、石化、纸浆等大项目在湛江落户，加之湛江本土海产养殖、加工、物流、服务等产业的发展，未来对各种专业技术人才需求量的井喷或可预见，中职教育在湛江无疑具有美好的前景。

为了进一步发展中等职业教育，湛江提出打造一个职教基地、两大实训中心、五大职教集团的发展行动计划。其中，以湛江市麻章经济技术开发试验区现有中等职业学校为基础的职教基地，在湛江市城市西部湖光农场规划建设用地10000亩，选择和吸引部分高等院校、国家级重点中等职业学校、技工学校和大型企业进场办学。“湛江市职业教育基地”以国家职业教育示范区标准建设，集培养培训和教学、科研、生产和旅游功能为一体，以绿色、生态、低碳为特色，定位为全省职业教育的示范区、城乡协调发展职业教育的“试验田”、企业自主创新的“孵化器”。基地将统一规划、分步建设，建成后将成为湛江以新兴产业为依托，产学研一体化的职业教育核心区。

据介绍，目前，“湛江市职业教育基地”建设工作正在顺利推进，并已纳入省重点建设项目。基地总体规划委托中科院地理研究所负责编制，日前已通过评审。

（文见《中国教育报》2010年10月11日第3版）