苏州大学政治与公共管理学院教授 郭彩琴
江苏省常州市武进区湖塘实验中学校长 顾志平
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》第一次提出”建立城乡一体化的义务教育发展机制”。它不仅是新时期教育改革和发展规划的重要内容，也是推进城乡经济社会一体化的重要举措。此前，全国许多地方分批进行了城乡教育一体化的试点工作，并在总结前期经验的基础上步入推进阶段。在试点和推进过程中各地积累了丰富的实践经验，但也面临种种障碍。只有及时总结经验并采取相应对策，才能顺利实现教育发展的历史性跨越。本文基于部分地区调查发现的几个问题，从基础教育层面进行一些框架性的探讨。
一、城乡教育一体化的认识障碍及其思想跨越，
没有正确的理论就不会有成功的实践。城乡教育一体化是在科学理论指导下的理性实践，更是对理性实践的积极反思和理论升华。对城乡教育一体化的多元理解及其线性思维方式，表现为发展思路与实践路径的差异性，并可能导致教育一体化发展战略方向发生偏差。因此只有首先进行认识上的梳理，实现思想跨越，才能顺利实现城乡教育一体化。
(一)城乡教育一体化的内涵解读。
学术界对城乡教育一体化的含义没有明确和统一的界定，我们认为，所谓城乡教育一体化是指从城乡社会整体出发，通过整合和优化城乡教育资源，使城乡教育优势互补、共同繁荣。从制度上讲，城乡教育一体化强调城乡师生具有相同的教育权利和机会；从空间上讲，城乡教育一体化是同一区域内不同空间位置上互动发展；从时间范围来讲，城乡教育一体化是渐进地、不断缩小校际间差距，做到校际间均衡发展；从发展内涵上讲，城乡教育一体化是在完成国家规定的教育任务基础上，体现学校之间不同发展特色的多样化发展。
城乡教育一体化不是城乡教育一样化，不是城乡教育同步化、齐步走，也不是要消灭农村教育，而是根据城乡各自的特点与优势，优化教育过程，合理配置教育资源，发展特色教育，打造教育品牌，提高办学效益的双向演进过程。
(二)突破原有认识框架，实现思想跨越。
1．深入调查研究，形成思想共识。
一是形成关于城乡教育一体化必然性的共识。城乡教育一体化是城市化、城乡经济社会一体化的必然要求和必然结果，也是教育应对城市化的必然选择。城市化导致农村与城市之间的空间距离不断缩小，甚至相互渗透。“城中村”和“村中城”现象就是城乡零距离、城乡渗透的典型例子。人口向城市集中，农民市民化的趋势客观上要求打破并正在打破城乡二元对立的制度安排，城乡作为区域整体有机组成部分的特点在经济社会发展的各个领域得到充分展现。因此教育领域的城乡一体化，不仅是社会发展的要求，也是教育自身发展的理性选择。
二是形成构建城乡教育一体化“结构性互动”思维模式的共识。单一线性静态的思维模式下研究城乡教育一体化必然步入陷阱，应该重新构建思维模式。城市和农村是支撑中国教育改革与发展的两个共同支点，不要就农村说农村，就城市说城市，要改变“城乡两策，重城抑乡”的思路，从城乡各自的小循环、小系统走向城乡统一的大循环、大系统，树立城乡一盘携．的总体思想，发挥城市辐射带动优势和城乡之间的关联优势，使城乡资源共享，共赢共荣。-城乡教育一体化也不是在城乡一体化的背景下仅仅考察农村教育的发展，
而是同时考察和关注城市教育的发展，是在关注区域整体发展基础上考察农村学校与城市学校，是在城乡教育关系的分析框架下研究农村教育的发展走向和路径，在一种结构性的框架下思考两种教育的发展和责任，在一种动态性的框架下思考两种教育的互动与互惠。
2. 科学分析，正确处理相关关系。
一是城乡教育一体化和城乡教育均衡发展的关系。两者之间有联系又有区别。就联系来看，它们都是教育发展的重要战略，是实现教育公平问题的重要举措。就区别来看，两者是目标与手段的关系，城乡教育一体化是教育发展的理想和目标，而城乡教育均衡发展是实现目标的一种手段。如果政府和社会给予农村教育充分的资源支持，可以实现城乡教育均衡发展的目标，；即城乡教育之间“隔离但平等”。但是，城乡教育一体化追求的不是城乡分割、分离、分治下的城乡教育均衡发展，而是要求“融合且平等”，通过“统筹城乡发展”的方式，通过城乡教育的双向沟通、良性互动，实现城乡教育均衡发展、缩小城乡教育差距的目标。正如有学者所言，城乡教育一体化不仅提出了城乡教育均衡发展的目标，更重要的是提出了实现目标的新模式和新战略。正是在此意义上，城乡教育一体化比“城乡教育均衡发展”、“缩小城乡教育差距”有更多的内涵，有更高的要求。
二是城乡教育一体化与城乡经济社会发展一体化之间的关系。经济社会发展决定着教育发展，经济社会发展不仅为教育发展提供原动力，其发展水平、发展模式都决定教育发展水平以及教育发展的方向。而教育发展又反过来促进经济社会发展，不仅影响经济社会发展的速度，也可能影响经济社会发展的质量。由此形成城乡教育一体化与城乡经济社会一体化之间的辩证关系，城乡教育一体化是城乡经济社会一体化的重要组成部分，通过提供智力和精神支持的方式促进城乡经济社会一体化，而城乡经济社会一体化以城乡经济发展模式和城市化道路的选择方式体现其作为城乡教育一体化的物质保障。正确处理两者关系是跨越城乡教育一体化过程中多种障碍的根本途径。
三是墟乡教育一体化与政府职能定位之间的关系。从社会发展历史长河来看，城乡教育一体化是社会发展和教育发展的必然产物，但是在现实生活中又是制度安排的必然结果。而政府在城乡教育一体化中发挥着主导作用，政府职能的发挥决定着这一进程的实施速度与质量，政府的支持将是这一进程前进的直接动力。因此城乡教育一体化的关键在于政府，在于通过制定包括经济社会发展的总体规划以及与此相联系的教育制度，来体现和发挥政府应有的职能。
二、城乡教育一体化过程中的制度障碍及其跨越。
城乡教育一体化过程中不仅遭遇认识障碍，还遭遇制度和体制性障碍，不仅需要通过理论创新带动制度创新加以排除，还需要通过制度创新带动实践操作加以实现，因此更具有挑战性、风险性和艰巨性。比如，实践操作层面上提出的解决城乡教育隔离、实现城乡教育一体化对策，直接与现行的人事管理制度、户籍管理制度、教育政策、教育制度等相冲突。如果没有制度的配套改革，城乡教育一体化战略无法实施，即便实施了，一体化质量、水平等都将远远低于理想状态。
1．建立城乡教师资源配置的法律制度，跨越教师管理的制度性障碍。
学术界普遍认为，城乡基础教育中存在的教育不公问题主要表现在城乡优质教师资源的配置不均衡，人事管理制度中的教师流动制度和工资待遇制度直接关涉优质教育资源的公平分配程度。因此在诸多制度性障碍中人事管理制度障碍是制约城乡教育一体化发展的直接显性障碍。
首先，加强教师流动制度创新，实现教师流动法制化。一是建立地级市为归屑单位的教师流动制度。从理论上讲教师流动意味着任何教师可以流动到城乡之间各个学校，实现城乡校际之间的无障碍流动。但是目前教师管理制度以县、区教师为管理对象，这一制度性障碍直接限制了教师的流动程度、流动区域，降低了流动质量。同一个县区内部教师差距固然存在，但是城乡教师之间的差距主要体现在县区之间，因此加强县区之间教师流动更有利于实现城乡教育公平。为了加强城乡之间教师合理流动，在加强县区内部教师流动的同时，必须通过立法，扩大教师流动范围，建立地级市为归属单位的教师流动制度，打破教师区县归属、单位归属制度，鼓励教师在地级市校际之间的正常流动。二是建立城乡教师双向流动制度。在教师流动过程中，教师资源配置遭遇城乡教师单向流动现状，一方面在政策导向上“号召”城市教师流入农村学校，另一方面现实却“奖励”农村优秀教师流入城市学校。城乡教育一体化视野下的教师流动应该是双向互动、平等和谐的。
其次，加强教师队伍建设，实现城乡教师培训法制化。城乡教育一体化推进过程中遭遇城乡教师队伍缺陷的挑战，农村教师在知识构成、学历构成等方面明显不如城市教师。为此必须建立城乡教育人力资源规划，并以法律形式明确城乡教师数量和质量以及结构比例，明确各级学校教师的任职资格和条件，以实现城乡之间真正的双向流动。同时，实现城乡教师培训法制化，创造条件扩大农村教师培训机会，建立费用全免、体系下移、层次多元的农村教师培训机制。
最后，加强城乡教师工资制度改革，实现教师利益分配法制化。在当前的教师绩效工资制度构成中，必须对义务教育教师工作中的“绩效”有明确而科学的界定，突出绩效中的基础效益和社会效益，并将其含义用法规的形式进行固化，作为衡量教师工作成效的重要标准。并在此基础上进一步规范城乡教师待遇制度，在坚持衡量城乡教师教育绩效标准平等性的同时，在操作程序上建立向农村学校教师的利益补偿制度，以此吸引城市教师向农村学校的积极、自主流动，体现城乡教师双向流动制度的公平、公正。
2. 建立经费投入主体责任体制，跨越经费投入机制障碍。
按照《教育法》和其他相关法律规定，我国实行“以县为主”的教育管理制度，其教育经费投入也以县为主。这一制度虽然实现了区域内人、财、物的统一调配，但由于某些县自身经济实力有限，县级政府无法按照国家要求完成经费投入任务。即使实行财政转移支付政策，即义务教育经费来源主要依赖省级政府统筹，但由于其他条件的制约，县区级以上公共财政的阳光也很难真正照耀到广大农村地区。
因此要跨越经费投入机制障碍，必须进行经费管理体制创新，建立投入主体责任体制。首先。提高各级政府在经费投入中的责任意识和投入能力。当下实施的“各级政府分担、经费省级统筹、管理以县为主”的农村义务教育财政体制，对中央和省各自的经费保障责任作出了明确的规定，但是对省以下各级政府的经费保障责任的规定仍不够明确。由于县(区)级地方政府之间经济上存在较大差距，加上各地对教育经费的筹集力度、积极性和主动性明显不一，有些地方政府可能出现推卸教育经费投入责任的现象。因此必须对各级政府教育投入责任作明确规定，鼓励经济薄弱地区政府的间接投入行为和相对优惠措施。其次，提高经费管理的责任主体层次。以省为单位的经费筹集模式解决了薄弱县的投入能力，但是“以县为主”的管理却缩小了经费使用的辐射面。因此不管从责任与义务对等原则出发，还是从区域教育经费公平投入现实出发，都有必要把教育经费管理主体提高到地级市。
3．建立科学的教育政绩观和考核制度，跨越财力资源投入和整合机制障碍。
城乡教育一体化过程中存在的财力资源投入和整合机制障碍明显，其直接结果“资源浪费与资源投入不足”问题并存。一方面有些学校硬件设备闲置，造成资源浪费；另一方面教育经费投入不足，有些学校教育条件改善程度受到限制。
农村城镇化过程中一些农村学校出现“空壳”现象，为了提高“办学效益”，实现“农村教育城镇化”教育目标，农村学校和城市“薄弱”学校正经历着被拆、被合并的过程。而这些学校，却大多是20世纪90年代后期通过教育管理部门“达标”评估的学校。与此同时，相当一部分农村学校以及城市薄弱学校(包括“农民工子弟学校”)教育条件仍然比较简陋。县区级政府由于财力不足，多数将教育经费增长用于教师基本工资的提高，除国家和省转移支付用于校舍维修和改造的一些基本资金以外，地方财政投入资金用于改善办学条件的数额非常有限。
经济是教育发展的基础和物质保障，没有经济的支持，城乡教育一体化最终难以实现。资源浪费和投入不足这一矛盾所形成的巨大力量除了直接冲击基础教育事业的发展水平，同时也严重影响着地方经济的发展水平以及由此所产生的社会效益。
因此建立科学的教育考核制度、转变官员政绩观念，对促进城乡教育一体化发展具有积极意义。教育事业的发展是各级政府政绩的重要表现，也是我国考核政府官员政绩的重要项目之一。在传统考核实践中，各地往往通过建立外在的可以量化的指标对相关成员进行自上而下的量化考核，考核途径比较单一，考核主体精英化。城乡教育一体化是一个复杂的系统工程，因此在转变传统考核方式的基础上，把“人民满意程度”作为考核目标之一，以城乡教育的整体发展、相互融合以及教育资源的充分利用和整合为重要内容进行考核，不仅具有合理性，也具有可行性。
但是必须明确两个方面：一是考核主体综合化。考核主体的性质决定了考核的信度，单一的上层考核主体影响考核的质量和可信度，因此可以聘请独立的专业化考核机构(如评估机构)，联合社会各界力量形成多元考核主体。二是建立立体考核模式。单一、平面的考核方式不利于发挥考核活动的信息反馈作用，应当建立立体的考核模式。如建立量化考核和质化考核相结合、上层考核和下层考核相融合的考核机制，从学生、家长、社会等整体角度进行综合评价，用客观指标评估与主观感受评价相结合的角度进行立体考察，真正发挥教育考核、官员政绩考核的社会效益，体现政府办教育的“人民满意”的品质。
4．建立共同参与的社会管理机制，跨越参与主体单一性障碍。
城乡教育一体化推进过程中遭遇参与主体单一、主体资源整合力度不足等问题。城乡教育一体化作为一项公共事业必须要有明确的管理主体，包括决策主体和执行主体。虽然实践过程中各级政府非常重视城乡教育一体化，但事实上决策和执行主体之间有时存在一定的脱节，整合程度和协调程度还满足不了一体化发展的需要，呈现“决策主体热情高涨，执行主体被动接受”的反差局面。
另外还存在参与主体资源上层化倾向。城乡教育一体化是涉及全社会的公共活动，需要全社会的关注和积极参与。调查显示，四川成都、浙江嘉兴、湖南岳阳等地区在2003年左右，就已经把城乡教育一体化作为一定时期内教育工作的中心和教育长远发展战略，区域内教育一体化的自觉程度较高，内在动力发达。地方政府除了扮演好决策主体这一角色外，还尽可能地调动区域内务方力量积极参与。但是有些地方城乡教育一体化发展内在动力不足，自觉程度明显缺失，城乡教育一体化的推动力主要来自于外部大环境尤其是上层的压力，自身主动推进的意识和变革的氛围尚未形成。有些地方政府虽然非常重视教育事业，特别是重视农村教育事业的发展，出台了很多文件和政策，但是没有把促进义务教育均衡发展、实现城乡教育一体化作为当前和今后一个时期教育事业发展的重点，没有作为一项长期的教育发展规划和战略提出，全社会以及政府部门之间的合力不足，参与主体呈现上层化的倾向。
城乡教育一体化关系到全社会所有成员的切身利益，需要调动全社会的力量来共同推进。它不仅要求政府积极有效扮演责任主体角色，需要学校主管部门扮演好主动执行的主体角色，还需要广大教育工作者热心投入、积极参与，更需要每一个社区、每一个家庭的广泛参与。每一个参与主体的作用虽然有所不同，贡献大小也可能不一，但是只要各方积极参与，其形成的社会合力远远大于单一主体的力量。因此政府主管部门有责任将城乡教育一体化的意义、内容、方式以及需要的支持力量向社会作广泛的宣传，为全社会接受，形成全社会共同关心、共同参与的社会氛围和社会管理机制，这是实现城乡教育一体化的重要社会基础和首要条件。
(文见《人民教育》2010年第20期)