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普及教育铸伟业

从20世纪80年代改善基本办学条件，到2000年底基本实现“两基”目标，再到21世纪初全面实现“两基”目标，进而实现城乡免费义务教育，我国义务教育在不到30年的时间里完成了“四级跳”，铸就了义务教育的世纪伟业。在速度和效率背后，是中国共产党“立党为公，执政为民”的政治自觉。事实证明，实现“两基”和免费义务教育，不仅是我国社会主义建设取得的巨大成就，也是中国为全人类发展与进步作出的重要贡献。

那是一个多数中国人依然能够回忆的年代：识文断字意味着“有身份”，中学文凭等同于“高学历”，没有文化被视为宿命，教育落后是穷国的标签。

20世纪80年代，当改革开放把中国的目光引向世界、未来和现代化时，发展教育成为改变国运、振兴国家的希望所在。“基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲”，中国政府在20世纪末把“两基”确立为基本国策，向全世界作出了庄严承诺。

然而，在世界第一人口大国普及教育，是一项需要不断投入人力和财力的接力赛。从20世纪80年代改善基本办学条件，到2000年底基本实现“两基”目标，再到21世纪初全面实现“两基”目标，进而实现城乡免费义务教育，我国义务教育在不到30年的时间里完成了“四级跳”，四个阶段的奋进、四个阶段的跨越发展，共同铸就了义务教育的世纪伟业。

穷国办起了大教育，大教育也改变了穷国。事实证明，实现“两基”和免费义务教育，不仅是我国社会主义建设取得的巨大成就，也是中国为全人类发展与进步作出的重要贡献。

“两基”成国策，历史的选择与超越

教育决定人口素质,而人口素质决定国家实力。这是中国人自近代开始明白的道理，它不仅兼容了“有教无类”的传统思想，更突出了教育与国家的联系。然而，从觉醒到行动，再到现实的改变，中国教育走得并不顺利。

1906年，风雨飘摇的大清王朝在最后关头颁布了“新政”，试图以效仿西方的种种改革来挽救自己的统治，“新教育”成为“新政”的一项重要内容。清政府在《强迫教育章程》中首次提出义务教育的概念，规定“幼童至7岁须令入学，及岁不入学者，罪其父兄”。

这是中国历史上第一个由政府颁布的关于义务教育的法令，但却没能真正帮助中国教育走出孱弱的困境。随着清朝政府的覆灭，《强迫教育章程》成了一纸空文。

民国时期，许多有识之士都提出过普及初等义务教育的口号，也有陶行知等人推动的乡村教育实验。然而，由于政治腐败、经济落后，义务教育始终是一个口号和愿景。

如果说早先的觉醒让人们看到了教育对于国家的重要，那么后来的一次次挫折则让国人意识到国家对于教育的重要。

新中国成立后，中国共产党把普及义务教育、提高国民素质作为执政理念，中央和地方各级政府投入大量的人力和财力用于发展教育。然而，由于人口多、底子薄、经济落后及教育经费短缺等因素，新中国推行义务教育的过程曲折而坎坷。

10年“文革”后，随着全党工作重点向经济建设转移，教育再次被提升到国家战略的高度。

“要把经济建设搞上去，科技是关键，教育是基础”，邓小平代表党中央阐述了对教育的最新认识。1980年，中共中央作出《关于普及小学教育若干问题的决定》，提出在80年代，全国应基本实现普及小学教育的历史任务，有条件的地区还可以进而普及初中教育。

1982年12月，“普及初等义务教育”、“国家发展各种教育设施，扫除文盲”被写进了新修改的《中华人民共和国宪法》。以国家根本大法的形式确立教育的发展思路，这在我国历史上还是第一次。

“一个十亿人口的大国，教育搞上去了，人才资源的巨大优势是任何国家比不了的。”在1985年召开的第一次全国教育工作会议上，邓小平对教育再次发表了高瞻远瞩的讲话。《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，根据我国经济和社会发展的新形势，明确提出了在全国有计划有步骤地普及九年义务教育的任务。会后不久，由时任国务院副总理李鹏兼任主任的国家教委宣告成立。

1986年4月12日，第六届全国人大四次会议审议通过了《中华人民共和国义务教育法》。这是我国历史上第一部普及基础教育的法律，至此，实施九年义务教育成为国家意志。

从上世纪80年代初到90年代，我国基础教育发展的重点在于改变落后的办学条件。各地政府积极实施学校“六配套”（校舍、桌凳、大门、围墙、操场、厕所）工程，广大农村学校的面貌发生了根本性变化。

1992年，中共十四大正式提出“基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲”。5个月后，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，把“两基”确定为2000年之前我国教育事业发展的目标和任务。从此，“两基”成为中国大地上家喻户晓的名词，各级党委和政府都把“两基”作为工作重点来抓。

起步虽晚，起点虽低，但我国政府并不缺乏信心和勇气。1993年12月，印度新德里，时任国务院副总理李岚清代表中国政府签署《德里宣言》，并向国际社会作出实现国民教育的庄严承诺：“我们将以最大的热情和决心去实现‘世界全民教育大会’和‘世界儿童问题首脑会议’1990年所提出的目标，通过普及初等教育和扩大儿童、青年和成人的学习机会来满足本国人民的基本学习需要。”

承诺意味着对责任的主动承担，中国虽然是在做自己的事情，但在世界第一人口大国进行“普九”和扫盲，无疑是一项对人类历史具有深远影响的事业。

举国之力的行动，举世无双的成就

乡村女代课教师魏敏芝穿行在贫瘠的土地上，去寻找因贫困失学的学生。她最终把辍学的孩子找了回来，她的执著赢得了社会的赞许和支持。学校有了希望，孩子们高兴地用市民捐赠的粉笔在黑板上写字，但为了节约，每个人只能写两个字……

1999年，电影《一个都不能少》把农村“普九”的艰辛反映到大银幕上，感动了无数中国人。但电影拍得再好，也无法呈现“两基”过程中所有值得记述的人和事。

那是一场举国之力的行动，从中央到地方，从沿海到内地，地不分南北，人不分老幼，都以不同形式投身于“两基”工作。

针对各地经济社会及教育发展的不平衡状况，原国家教委提出“积极进取，实事求是，分区规划，分类指导”的指导思想，全国先以省为单位划分成“三片地区”，以县为单位提出“三步走”步骤。规划提出，1996年在40%至45%的人口地区“普九”（城市和经济发展较快的农村），1998年在60%至65%的人口地区“普九”（经济发展中等人口地区），2000年在85%的人口地区“普九”（经济发展中等地区和少部分贫困地区）。分区片、分步走，快慢结合，是根据国情制定的战略部署。在这个过程中，各级政府的强力主导发挥了巨大作用。

“九五”期间，教育部、财政部组织实施了第一期“国家贫困地区义务教育工程”，总投入超过100亿元，其中中央财政专项投入39亿元，地方各级政府配套经费78亿元。这是我国有史以来中央专项资金投入最多、规模最大的教育工程。此外，国家还争取到四期世界银行贷款3.8亿美元。

在我国政府的推动和示范下，各地都把教育放在优先发展的战略地位，纷纷建立了“两基”工作省（自治区、直辖市）、县（市、区）及乡（镇）三级任期目标管理责任制，实行领导干部包干负责制，实行双线承包（县、乡、村级一条线，县教育局、乡教办、学校一条线），层层签订“两基”目标责任书，明确党政一把手是“两基”第一责任人，分管领导是第二责任人。

遵照党中央、国务院的部署，国家教育督导评估团于1993年成立，对“两基”进行督导评估验收。各级政府依法履行职责，把完成“两基”情况纳入政府任期目标，并以此作为评价政府工作、考核领导干部政绩的重要指标，有些地区还实行了“一票否决制”。

在素有“苦甲天下”之称的国家级贫困县甘肃会宁，原边乡八岔村的孩子过去上学要走5公里多山路，开展“两基”工作后，村民们拿出准备盖房子、娶媳妇、养老的钱，义务投工4000多个，挖土方7000多立方米，靠人挑驴驮把4000多立方米的水泥、石子、砖瓦从5公里外搬运到村里，建起了八岔村的第一所小学。

“有文化的都来教，没文化的都来学，几十年的文盲睁开眼”，群众的热情与力量在扫盲工作中也展现无遗。河南省唐河县教师马景武根据成人理解能力强、记忆能力差的特点，独创了“扫盲直观教学法”，一批又一批学员在马景武的帮教下达到了会读、会认、会写、会用的“四会标准”。

“普九”与扫盲相互关联、齐头并进，前者杜绝了新文盲人口的出现，而后者则提高了国民素质，也促进了家长对义务教育的重视。在“普九”的同时，各地都办起了各种形式的扫盲班，全国掀起了声势浩大的扫盲运动。教育部还建立了扫盲评估和表彰奖励制度，设立“中华扫盲奖”。1996年至2000年，“中华扫盲奖”每年表彰一次扫盲教师和基层扫盲工作者。

截至2000年底，全国通过现阶段“两基”验收标准的县（市、区）和其他县级行政区划单位总数达2541个，地区人口覆盖率达到85%以上，初中毛入学率达到88.6%；青壮年文盲率下降至5%以下，比1990年减少了近1亿。

2001年1月1日，在全国政协新年茶话会上，时任国家主席江泽民向全世界宣布：中国如期实现了基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的战略目标。

世界教育史应当留下了这样的记载：美国普及小学教育用了100年，日本普及小学教育用了78年，中国从1986年颁布《义务教育法》真正确立普及义务教育制度算起，仅用15年时间就普及了义务教育。

“两基”攻坚，在最困难的地方发展教育

“当东部发达地区的学校盘算着是把钱用来买电脑还是建体操房时，许多西部地区农村教师还在为没钱买粉笔发愁。”2005年的一篇新闻报道如此写道。

事实上，在2000年总体实现“两基”目标后，全国还有410个县未实现“两基”。整个西部地区“两基”人口覆盖率仅为77%，人均受教育年限仅为6.7年，15岁以上文盲、半文盲人口占总人口的9%。

如何提高“两基”的质量和水平，如何实现“基本”到“全面”的转变，成为我国教育在新世纪的第一要务。

2003年9月19日，在全国农村教育工作会议上，温家宝总理神情凝重地向在座的省部长们讲述他在农村考察时看到的“三件小事”：吕梁山区一所小学学生在简陋的窑洞里上课的情形，甘肃靖远一位双目失明的农妇希望孩子能上学的哭求，陕西佛坪县水灾后唯一幸存的学校里孩子们读书的身影。

也就是在这次会议上，我国政府第一次公开提出，把实现西部“两基”作为世纪初的一场“攻坚战”。3个月后，《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004—2007年）》在国家科教领导小组会议上审议通过。

这份计划措词异常坚定：“要充分认识西部地区‘两基’攻坚在发展教育、振兴西部和全面建设小康社会中的极端重要性和紧迫性，以最大的决心和最有力的措施推进西部地区‘两基’攻坚计划……”

2004年2月，国务院召开西部地区“两基”攻坚工作会议并成立领导小组，国务委员陈至立担任组长，教育部部长、国务院副秘书长任副组长，教育部、发改委、财政部、农业部、科技部、西部开发办、扶贫办等有关部门负责人任成员。

“如果政府不能保障西部地区孩子们接受义务教育的权利，就没有履行好应尽的职责，就会愧对历史和人民的重托。”陈至立的动员讲话让人印象深刻。

不久，教育部、财政部、发改委分别与西部12个省（区、市）和新疆生产建设兵团签署“两基”攻坚计划责任书，省长们立下了“军令状”。接下来，各级政府层层签订责任书，攻坚县实行政府一把手负责制。过去“抓经济立竿见影，抓教育难见政绩”的观念，正在“两基”攻坚进程中悄然转变。

针对西部地区经济基础薄弱的情况，中央提出在4年间投入100亿元新建、改扩建一批农村寄宿制学校；在5年内投入50亿元，使农村孩子都能通过远程教育网络看到外面的世界。此外，还推行“两免一补”政策保证贫困家庭学生能接受义务教育。

按照国家西部地区“两基”攻坚工作会议的规定，中央所拨的专项资金统一纳入财政国库管理，实行分账核算、集中支付，不下拨到乡镇和学校。与此同时，西部各地也不断加大投入力度，新增教育经费将主要用于农村。

接下来的问题是，这些钱怎么使用才最有效果？根据当时的统计，在地广人稀的西部地区，“一师一校”的教学点约有9万个，占全国校点的80％以上，这样的教学点很难保证教学质量。如果把学生集中起来办学，又因为上学路途遥远艰险而不可行。相比之下，实行寄宿制成为最优化的方案。

2004年11月，教育部、发改委、财政部分批审定了各省（区、市）规划并下拨寄宿制工程中央专项资金30亿元，第二年又下拨30亿元。西部各地“粮草”齐备，农村学校建设红红火火，孩子们像过节一样跑到施工现场观看，乡亲们像当年支前一样赶来帮忙。截至2007年，西部地区共建成7727所寄宿制学校，165万名农村学生再也不用起早贪黑上学了。

寄宿制学校解决了孩子们“进得来”的问题，但如何让他们“留得住”、“学得好”？国家适时推行“两免一补”政策。2004年，中央财政扩大免费提供教科书的资助范围，2005年又扩大至所有国家扶贫开发工作重点县，所覆盖的中小学生人数增加到3000万人。

“农村中小学现代远程教育工程”为农村学生“学得好”提供了条件。这一工程通过远程接收，利用空中课堂、资源下载等方式，让农村师生也能接触到全国的优质教育资源。

加强西部地区农村教师队伍建设，也是“两基”攻坚的重要内容。云南省红河州政府采取政府购买教师岗位的办法，为该州5个“两基”攻坚县补充了1000名合格教师。一些地方积极推行城镇教师到农村学校任教的制度，鼓励大学毕业生志愿者到山区支教，涌现了一大批感人至深的人物和事迹。

4年时间，西部“两基”人口覆盖率从2003年的77%提高到2007年的98%，而青壮年文盲率下降到3.58％。在发展中人口大国里，唯有中国同时实现了“文盲人口减半”和“贫困人口减半”的目标。中国“两基”攻坚的完成，对提升世界人口素质功不可没。

义务教育免费，一项重要民生工程

“种田收税，读书交费”，这是我国自古以来的社会逻辑。无数家庭因为无力负担教育支出，不得不让孩子辍学。而那些坚持让孩子读书的家庭，往往成为“困难户”。

早在上世纪80年代，我国政府就曾设想对义务教育段学生免收学杂费，但由于国家财力有限，千万个家庭仍需为孩子读书承担费用。进入新世纪后，随着国家经济实力的增强，义务教育免费问题开始引起党中央的高度重视。

在2005年3月的十届全国人大三次会议上，温家宝总理宣布：“从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费；到2007年全国普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。”

2005年底，国务院作了一个前所未有的重大决定：将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育保障机制。第二年新修订的《义务教育法》以法律的形式确定了这项决定，为在西部农村率先实施的农村义务教育经费保障机制改革提供了法律保障。

2006年，西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，此外，政府还补助学校公用经费、维修改造校舍、免费提供教科书、补助寄宿生生活费等。这项政策惠及5000多万名西部农村中小学学生，平均每个小学生年减费140元、初中生年减费180元、贫困寄宿生年减费500元。

“自古读书须缴费，而今上学不花钞。”在实施农村义务教育经费保障机制改革的西部乡村，负担减轻了的家长编了这句顺口溜。据统计，当年就有近20万名因贫困辍学学生返回学校。

2007年春季，国家将“免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费”政策推广到中东部地区，实现了对全国40万所农村中小学的近1.5亿名学生的全面覆盖。

为了加大农村义务教育经费保障力度，教育部、财政部明确了中西部地区农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费基本补助标准，规定全国农村义务教育阶段学生全部享受免费教科书政策，提前落实生均公用经费基准定额，提高中西部地区中小学校舍维修改造测算单价标准。为此，全国财政将在3年内新增470亿元左右的经费。

审计署2007年的审计数据显示，在不同地区的54个县中，中央、省级财政专项补助在农村义务教育经费中所占的比重已由2005年的21%提高到2007年上半年的近30%。学校运转保障水平得到提高，办学条件明显改善，学生及家庭的负担得以减轻，保证了农村义务教育的全面实施。

在实现农村免费义务教育之后，国家继续推进教育公平的既定目标。从2008年春季学期开始，我国在北京、天津、上海等16个省区市和5个计划单列市进行免除城市义务教育学杂费试点。

政策规定，免除城市义务教育学杂费的标准为各省级人民政府制定的城市义务教育阶段学校“一费制”中杂费标准，每个学生每年可免交190元至350元不等的费用。在民办学校就读的学生和进城务工人员随迁子女都与当地义务教育阶段学生一样享受政策待遇。对享受城市最低生活保障家庭的义务教育阶段学生，在免除学杂费的同时，继续免费提供教科书，并对确需寄宿的家庭经济困难学生补助生活费。

在这次试点工作中，共有1702万名城市义务教育阶段学生免除了学杂费，占全国城市义务教育阶段学生总数的60%。这意味着我国义务教育全面实施免费义务教育的时机已经成熟。

从2008年秋季学期起，免除城市义务教育阶段学杂费在全国范围内实施，全国2.59万所城市中小学的2821万名学生得以享受真正的免费义务教育。国家对享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，继续免费提供教科书，对家庭经济困难的寄宿学生补助生活费。

短短3年，我国城乡义务教育免费完成了最初由经济欠发达、条件最艰苦、攻坚难度最大的西部农村突破，后逐步向农村延伸，再向全国城乡全面辐射的渐进式推进的三次飞跃性发展，实现了免费义务教育发展的新“三级跳”。

国家教育总督学顾问、中国教育学会副会长陶西平说：“全面免除城市义务教育学杂费，是继农村义务教育经费保障机制改革后的又一重要民生工程，是推动义务教育均衡发展、促进教育公平的又一重大举措。”

从“两基”到义务教育免费，快速发展的中国教育像不断提速的列车，抵达了一个个原本看似遥不可及的站点。在速度和效率背后，是中国共产党“立党为公，执政为民”的政治自觉，也是社会主义中国走向幸福与和谐的辉煌之旅。

（文见《中国教育报》2011年6月29日第4版）