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制定教育质量国家标准的重要意义

中央教育科学研究所 高宝立

教育规划纲要提出，要制定教育质量国家标准，建立健全教育质量保障体系。这对教育事业的科学发展具有重要意义。制定教育质量国家标准，是应对诸多困难和挑战，推进教育关键领域和重点环节改革的必然选择；是解决教育改革发展中一系列热点难点问题的关键举措；是转变教育行政与管理职能，提升教育行政能力的重要体现；是提高我国教育国际化水平，提升我国教育国际竞争能力的现实需要。

改革开放以来，我国初步建立了教育监控与评价方法体系，形成了适合国情的教育评价实践模式，同时存在评价组织体系不够健全、标准体系不够完善、评价内容不够全面等问题，亟需科学地制定教育质量国家标准。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》把提高质量作为今后一个时期我国教育改革和发展的核心任务，要求树立以提高质量为核心的教育发展观，建立以提高教育质量为导向的管理制度和工作机制。教育规划纲要特别提出，要制定教育质量国家标准，建立健全教育质量保障体系。这对推进新时期我国教育事业的科学发展，具有十分重要的意义。

新形势下我国教育改革发展的必然选择

我国现已建成世界上最大规模的教育体系，但与建设人力资源强国的要求相比，教育质量上的差距仍然较大。当前我国教育改革发展面临诸多困难和挑战，特别是关键领域和重点环节的改革亟待推进，相关政策措施的实施亟需教育质量国家标准的支撑。

当前，我国教育呈现出新的阶段性特征：有学上的问题已经基本解决，上好学的问题成为突出矛盾。从总体来看，全面提高教育质量已成为今后教育的发展重点，也是当前教育改革的中心任务。国家的发展、人民的期盼，要求树立科学的教育质量观，确立以提高质量为核心的教育发展观，制定完善的教育质量国家标准体系。国家的教育发展状况即教育质量的高低优劣，要通过可参照和检测的标准来衡量，教育质量的基本要素诸如教育制度、教育计划、教育内容、教育方法、教育组织形式和教育过程的合理程度，以及教师和学生的发展程度等，最终落实到教育质量标准的尺度上，成为评价和衡量教育质量高低优劣的根本依据。作为根本性的教育规范，教育质量国家标准的水平，实际上也反映了国家教育发展的水平。

教育发展的核心是提高教育质量。20世纪90年代以来，我国政府多次在有关文件中强调要重视教育质量，教育质量保障成为我国的一个政策性议题，引发了社会各界的热烈讨论。长期以来，教育质量被演化为“升学率”、“学业成绩”、“行政绩效”等，师生真实的教育需求被忽视，根本利益和发展需求没有得到满足。这种教育“质量”意识和工作思维使得“分数主义”、“达标主义”在各级各类学校中盛行。教育质量标准的构建，将不仅有助于对适应社会发展和人的发展需求的教育质量的追求，而且也将在处理教育公平与效率、近期目标与长远目标、全面发展与因材施教等问题的过程中，形成新的质量文化。

质量是教育发展的生命线。制定教育质量标准，有助于深化学校内部管理体制改革，有助于教育部门管理制度和活动的科学化与规范化，有助于推行民主管理和监督，有助于教育资源的合理配置与有效利用，有助于推动国际教育合作与交流，有助于吸收和借鉴国内外先进的教育教学思想与方法，最终保证和提高我国的教育质量。

教育质量标准是配置教育资源的手段。以标准化、规范化的方式和手段，来合理配置教育资源，已越来越成为教育事业发展的现实选择。基于标准的教育资源配置，给人们提供了共同认可和遵守的基本准则，可以减少教育内外部之间、教育系统内部各级各类教育之间在人、财、物、事、时空上的摩擦和掣肘，提高教育资源的利用效率，确保教育优先地位的落实，促进教育事业的科学发展。

教育质量国家标准作为国家教育制度的组成部分和根本规范，对教育的变革与发展将产生极为重要的影响。教育质量国家标准是教育质量国家管理机制确立和完善的重要标志，加快制定教育质量国家标准的步伐，对教育改革和发展将产生根本性的推进，预示着我国教育的改革与发展将更加理性，走上更加科学的发展轨道。

解决我国教育改革发展中热点难点问题的关键举措

在新的历史时期，诸多教育问题的产生，一系列热点、难点问题的出现，都凸显了教育质量国家标准的缺失：理念和政策缺乏标准支撑，管理缺乏刚性；政策配套措施不到位，规划执行出现偏差或难以落实；教育政策目标模糊，缺乏可操作性，这些都需要教育质量国家标准加以制约和匡正。教育质量标准将依据教育发展规律和人才成长规律的统一、人的发展需求和社会需求的统一，引导教育从注重规模、数量增长向注重内涵发展，从注重效率向体现公平的质量提升，反映出人的全面发展和社会进步对教育改革发展的价值追求。

教育质量国家标准在改善教育质量的实践中发挥着导向、诊断、基准等作用，是连接教育质量理论与实践的桥梁和纽带。多年来，我国教育质量标准内容简单分散、方法单一、形式僵化，缺乏明确的教育责任体系和规范要求。制定教育质量标准，能为教育机构提供更加明确的指导和发展方向，将促使教育机构更加关注输出（学习成就和结果）而不是过分关注输入。充足的教育经费投入、良好的师资和生源固然对教育质量有着不可忽视的影响，但问题是这并不能完全等同于教育质量的本质和全部内涵。教育质量标准的制定可以使教育的评价与某种既定的标准联系在一起，达到既定标准的教育就是高质量的教育，有利于避免不同教育机构之间在质量上的参差不齐，这也是教育发展到新阶段的现实需要。此外，长期存在的经费投入的压力，使社会和政府对教育的经济效率更为关注，如果教育机构能以相对较少的资源满足相对广泛的社会和学生的多种需求，就会被认为质量更高。从某种程度上讲，教育质量标准的制定有助于提高教育绩效。

质量标准能改进教育的评价与诊断制度。如果没有教育质量标准，就无法运用有效手段和方法去评价教育计划和方案的有效性，不能诊断问题之所在，也不能给出提高教育质量的良好建议。我国全面实施素质教育面临诸多困难和挑战，特别是社会经济文化等多种因素综合形成了强大的升学竞争压力，许多地方以升学率作为评价学生、教师、学校的主要标准，必须采取切实措施加以改变。教育质量标准的制定为有效评价和诊断教育问题提供了参照系。同时，教育质量标准可作为学校、上级教育主管部门和社会检查学生学习质量的依据，也可以作为学生的自我评估标准。质量标准作为育才、选才、用才的依据，能提升整个国家的人力资源素质，使其符合人的自我发展、社会经济发展的需要，提高国际竞争力。教育质量标准的建立，将有利于规范办学行为，更新教育教学理念，对课程设置提供框架指导，为教育质量评估提供依据，便于社会各界、用人单位、学生和家长对教育质量进行监督。

教育质量标准是教育改革发展目标的支撑，承载和体现着国家教育方针、教育目的和各级各类教育的培养目标要求，承载和体现着检验人才质量规格的根本任务。教育为社会主义现代化建设和为人民服务的贡献程度，教育是否培养了社会所需要的德智体美全面发展的人才，都需要用教育质量标准来衡量。教育质量国家标准的制定和实施，将使我国教育质量管理从虚幻、游离、多变转到制度化、体系化、法制化，实现教育工作的科学民主决策、公开公正，提高教育发展的预见性、科学性、有效性，从而全面客观地把握我国教育发展的质量状况，科学诊断教育发展中存在的问题和原因，为完善教育决策、破解教育难题提供科学依据。

转变我国教育管理职能、提升教育行政能力的重要体现

经过30多年的改革开放，我国已在教育管理体制改革上取得巨大成绩，但仍存在一系列体制机制障碍，宏观管理体制和自主权利下放的协调问题十分突出。随着教育改革的深入，制定教育质量国家标准，成为提升教育行政与管理能力的当务之急。

政府教育管理职能发生转变，由直接管理到间接管理，在放权的同时要严格监管和监控质量，调动各方积极性。教育管理中统一性和多样化的协调，涉及教育运行机制的转变，其中，教育质量标准可以通过责任、权利、利益来规范教育主体行为，是调整主体间关系的规则体系。通过教育质量国家标准，考核教育行政绩效，体现质量意识和公共问责精神，从过去依靠经验办教育的传统做法中解脱出来，使教育决策方式由拍脑袋、暗箱操作转变为科学理性、公开透明，从而使办人民满意的教育有了客观依据，是提升教育质量的基础和前提条件。

在教育行政职能行使中，政府近年来通过改革虽有较大转变和调整，但仍有不少难点和重点需要突破。制定教育质量标准，为政府教育行政职能转变创造了良好机遇和条件。随着教育事业快速发展，教育教学改革和教育体制改革不断深化，我国教育无论在规模、结构还是体制、机制等方面均发生了重大变化，要求政府教育行政职能要适应教育行政环境变化的客观现实，适应教育的发展要求。制定教育质量标准，要求改变政府管理部门主要靠行政指导、行政干预的教育管理方式，依法进一步落实学校办学自主权，规范学校办学行为，以教育质量标准提高教育行政管理的效益，保证教育事业的顺利运行。

通过教育质量国家标准，政府转变教育行政职能，能够下放给下级政府部门或学校的职能坚决下放。我国经济社会发展很不平衡，教育水平差距较大，政府在微观上对教育管理统得过多无法实现。在达到教育质量标准的前提下，给予地方与学校更多的权限，以使其更好地承担起教育职责，调动和发挥办学的主动性和积极性；将一部分承担不了的、管不好或不该管的职能外移给非政府组织及社会中介服务组织；引导社会力量参与，发挥非政府组织以及社会中介服务组织的作用，从而加强和完善政府应当履行的重要公共服务职能，努力提高政府效能。

此外，制定教育质量标准并实施缜密的评价监控，也是发达国家与国际组织的通行做法，是国际教育的发展趋势。20世纪以来，欧美主要发达国家的各项教育改革文件均是在基于标准的教育改革背景下出台的。研究并构建符合我国国情的教育质量国家标准，反映时代发展对人才的质量要求，对提高我国教育质量和促进我国教育国际化具有重要的意义。教育质量国家标准的制定，必将在更深、更广的程度上促进我国教育国际化水平的提高，最终提升我国教育参与国际竞争的能力。

（文见《中国教育报》2011年11月1日第9版）