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4％的践行历程

本刊记者 章右

1983年初，全国两会召开之前，教育经费短缺问题成为代表委员、新闻媒体和社会各界高度关注的热点，在这个背景下，国家相关部门研究政府教育经费应在国民生产总值中占多大比例的问题，这就是教育经费4％问题的肇始。

4％的缘由

当年，在中央政治局的要求下，北京大学的厉以宁教授、北京师范大学王善迈教授、中央教科所孟明义研究员等多位教育经济学专家组成课题组，开始着手研究这一国家课题。

课题组经过研讨认为，一个国家在一定时期能为教育提供多少财政资金，取决于该国的经济发展水平。度量一国经济发展水平一般用人均国内生产总值表示，但是不同国家经济发展水平差别很大，因此不能在国家间进行简单比较。

“课题组研究的目标，是找出同等经济发展水平条件下政府教育支出的合理比例。这就需要进行国际比较。”王善迈说，依据惯例，国际比较有两种方法：算数平均法和计量经济法。

课题组认为算数平均法没有意思。“因为一个平均数涵盖200个国家或者几十个国家，而这些国家的经济发展水平并不一样。”王善迈解释说。

在这种情况下，课题组选用了经济计量学方法，对39个市场经济国家和15个社会主义国家进行了教育支出和人均GDP的数据调研，在对国外数据研究的同时，课题组还分析了我国从1953年到1983年的政府教育支出和人均GDP，而这个数据是最具参考价值的。

经过漫长的数据采集和加工，1985年，课题组拿出了最终成果，给出计算同等经济发展水平下政府教育支出比例下限的计算公式，按照邓小平提出的2000年中国人均GDP达到800到1000美元标准，以及当时的实际汇率计算，到2000年中国政府教育支出占GDP的比例，应该是3．87％左右。

令人遗憾的进程

在得出3．87％指标后，由于种种原因，我国的教育投入一直未能取得实质性的进展。

1993年，中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》，其中提出一个明确的数字：20世纪末，财政性教育经费须占国民生产总值的4％。其中值得注意的是，4%的分子指标由“政府教育支出”变为了“财政性教育经费”，一直沿用至现在。

与“政府教育支出”相比，“财政性教育经费”的概念更广，政府教育支出在财政性教育经费中占很大比重。随着分子数的扩大，占比也随之增大。

据东北财经大学教授吕炜介绍，在将计算口径扩大为财政性教育经费支出后，新增了三项支出：城乡教育费附加、企业办学支出和校办产业减免税部分用于教育的支出。这个指标被列入了1993年的《中国教育改革和发展纲要》，之后又在《教育法》中做出相应规定。

但令人遗憾的是，在其后的十多年中，无论是中央政府还是地方政府，更倾向于为“看得见”的经济项目投资，教育经费被称为“剩余财政”，有剩余才投给教育。

资料显示，2004年，全国教育经费为7242．60亿元，比上年增长16．66％。国家财政性教育经费为4465．86亿元，比上年增长15．98％。但是，国家预算内财政性教育经费占GDP的比例却持续走低，呈连续两年下滑之势。2002年的这一比例为近15年来的最高值，达到3．32％；2003年为3．28％，减少了0．04个百分点；2004年又创新低，为2.79％，比2003年减少0．49个百分点。

2006年，实现4％的目标在“十一五规划中”再次得以确认。同时，中央把增加教育经费投入列为构建社会主义和谐社会的重大问题之一，在《中共中央关于构建社会主义和谐社会重大问题的决定》中明确提出：“保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4％。”

在党中央、国务院对教育投入的重视下，2008年，财政性教育经费占CDP的比例达到历史最高水平：3．48％，离4％的目标迈到了有史以来最近的一步。

据时任财政部副部长的丁学东介绍，2004年到2008年，中国公共财政教育支出从4000多亿元增加到9700多亿元。财政教育支出占总支出的比重从14．9％提高到16．3％，这一比重已经高于世界上大多数国家。

“一定把这个‘账’还清”

教育部2010年度的工作要点中曾指出，“今年要促进全国财政性教育经费占GDP比例4％目标的实现”。用“促进”而非“促成”一词来表达，其中的无奈或尴尬颇可玩味。

在2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2012年)》中，明确了实现4％的时间表，即到2012年，使国家财政性教育经费支出占GDP的比例达到4%。

在2011年两会期间，面对江西赣州的小学教师、全国人大代表刘艳琼，温家宝说，这8年的政府工作报告，每年教育的比重都比较大。这恐怕是我们对教育支持力度最大的8年。但是，我还欠着一个“账”。

“我明年一定把这个‘账’还清!”温家宝说。

这个“欠账”，正是政府工作报告提出的一个工作目标——2012年财政性教育经费支出占国内生产总值比重达到4％。

据教育部财务司、《中国统计年鉴 2009》及国家统计局公布的数据计算，从2000年到2009年10年间，以4％的比例为目标，则国家财政性教育经费支出10年累计“欠账”已达16843亿元。 2002年到2003年间，经费投入甚至还出现了0．06％的倒退。截至2009年，国家财政性教育支出12231．09亿元，占国民生产总值的3.59％。

对于能否按时实现4%，丁学东认为，目标信心很大，但难度不小。“中国正处在经济社会发展的关键时期，要求财政重点保障的不仅仅是教育，还有农业、科技、社会保障、医疗卫生等项目，实现4％的目标还需要各级政府作出艰苦的努力。”

在2011年12月30日举行的十一届全国人大常委会第二十四次会议上，对国务院实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》工作情况进行专题询问。财政部副部长张少春表示，为进一步明确各地的责任，按照国务院的要求，财政部专门印发了《关于加强对各地2011—2012年财政教育投入状况分析评价的通知》的文件，提出加强对各地财政教育投入状况分析评价的具体办法和量化指标。这些量化指标包括财政中心教育支出的增幅、教育支出占公共支出的比例、教育费附加的征收率、土地出让收益教育资金计提率。各省综合得分根据每一项分值确定的权重来计算得出，同时再考虑财力状况、主观的努力程度等这些因素来分成评价的档次。2012年和2013年年初，财政部将会同教育部对各省进行综合评价分析，并形成报告上报国务院，以便中央政府进行监督和问责。

在今年年初公布的《教育部2012年工作要点》的第6条中指出，不断提高财政教育支出占公共财产支出的比重，确保国家财政性经费支出占国内生产总值比例达到4％，该文件里同时提到，将由国家教育体制改革领导小组成立落实4%工作办公室。

2012年能否落实4％?这的确是一个令人期待的问题。

（文见《教育旬刊》2012年3月）