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督导，重在强化“执行力”

教育规划纲要明确规定，“制定教育督导条例，进一步健全教育督导制度。”部分省市也出台了各地方督导条例，但目前我国教育督导的法律保障体系仍不健全。

截至目前，我国尚未正式出台专门的教育督导法律法规。在资源配置、干部任免和表彰奖励等工作中，也没有把督导作为重要环节和必要程序，使得教育督导的权威性难以真正树立。

１．集“监督、指导、服务”于一身——借鉴国外督导制度

现代教育督导率先在欧洲得到发展。近年来，越来越多的国家明确了教育督导的作用在于促进教育发展的角色定位。教育督导不仅扮演着传统的“监督者”角色，还担当着“指导者”与“服务者”的角色。这些角色的具体所指，就是督学。

如今，国家督学制度在欧洲多国已经非常成熟。法国于1802年开始建立国家督学制度，至今已有200多年的历史，其教育督导人员分为国家总督学（包括国民教育总督学和国家教育行政总督学）、大学区督学和省督学。每个职等的督学又分为若干职级。其中，国民教育总督学直接对教育部长负责。

在荷兰，督学可以问责没达到国家标准的学校。如果学校暴露的问题较多，督学可直接将督导报告上报教育部。督学的权威性由此可见一斑。

在英国，国家教育督导机构——国家教育标准局的负责人为总督学（副部长级），另有皇家督学400余人。英国现有3000余名独立督学。独立督学按标准进行公开招聘，对符合条件者进行培训，并经国家教育标准局审核认可后产生，每年还需接受五天的教育督导培训。

据了解，许多欧洲国家都制定了较高的督学任职资格标准，特别强调督学的专业化水平，并严格按照督学资格标准和程序选聘督学，确保督学队伍的质量。各国督学队伍基本上是由资深教育专家、行政管理专家和学科专家组成。为不断提高督学专业化水平和督导工作质量，各国都加强对督学的培训工作。高素质的督学队伍，决定了督导工作的高质量和高水平。

督导结果的运用，是教育督导的重要环节。英国在此基础上形成的教育问责制，效果非常显著。英国教育标准办公室将每所学校的督导结果和报告向全社会公布，不合格的学校将被教育标准办公室列入“失败学校”的行列，这些学校被责令在两年内改变，否则将被关闭。不合格的教育当局也面临同样的结局。工党执政后，政府在国家主流媒体上公布18所“失败学校”的名字，并对其采取关闭学校、解聘校长和教职员工、学生自由选择学校等行动。有的地方教育局因为在督导检查中不合格，其行政管理权被移交给中介教育机构。这些举措在英国中小学中引起巨大震动，对效能的追求成为教育部门的自发行为。

相比之下，我国教育督导力量相对单薄。特别是在中央政府层面，国家教育督导团办公室目前为教育部内设司局级单位，正式编制仅8人，难以真正承担指导全国教育督导工作、履行行政监督的职责。

此外，督导队伍的专业水平不高，督学的地位不够权威，导致督学的工作没有得到足够的重视，督导效果不如人意。在全国范围内建立的一支约46000人的督导队伍中，专职督学、教育部聘请的总督学顾问、国家督学及各级督导机构从民主党派、无党派人士中聘请的特约教育督导员只有14149人。

“我们需要进一步健全国家督学制度，建设专职督导队伍，提升督学的专业水平。”国家总督学顾问陶西平指出，督学是一种专门职业，当前应优化督学队伍结构，吸收政府相关委办厅局的主要领导加入督导队伍，借助其行业知识优势和对口管理（或领导）工作的便捷，加强对政府相关部门的监督。

２．不能“既当运动员又当裁判员”——亟须独立实施督导

从1986年起，我国建立了中央、省、地、县四级教育督导机构，全国31个省（自治区、直辖市）全部成立了人民政府教育督导团（室）。99%的地（市）级建立了教育督导机构，其中91.1%是人民政府教育督导机构。全国共有2716个县建立了督导室，其中人民政府称谓的占82.7%。

在教育督导机构设置上，各地结合实际进行了一些有益探索。北京设立了正局级的教育督导室，在全国率先形成了与教育行政部门既相互联系又相对独立的教育督导体制，相对独立地行使督导职能。天津组建了“天津市人民政府教育督导委员会”，在推进标准化学校建设工程中，监督市、县两级财政加大教育投入几十亿元，为实现义务教育高位均衡发展提供了经费保障。

总体而言，我国教育督导部门的独立性仍然不强。教育督导机构实质上隶属于教育行政机关，无法实现同级督导，难以独立履行职能，出现自己监督自己、“既当运动员又当裁判员”的状况，与其督政、督学职能不匹配。

从各国教育督导制度建设的实践来看，他们在督导制度建设方面有许多共同点，其中最重要的一条是教育督导机构相对独立。各国均采用这种方式确保督导机构独立行使对教育工作的监督、评估职能。英国国家教育标准局是独立于教育行政部门的机构，取代了长期以来隶属于教育行政机关的女皇督学团，实行经费独立、人事独立、工作独立的体制，直接对教育大臣及议会负责。俄罗斯、荷兰等国虽然教育督导机构隶属于教育行政部门，但这些国家都通过建立必要的制度和机制，使督导机构能够独立行使其职能。

专家一致认为，这种体制克服了教育部门自己评估自己的制度缺陷，使督导评估活动和督导评估结果更为客观公正，能够有力促进教育质量的提高。

当前，我国教育发展已从以规模扩张为重点转变到以内涵发展为核心，教育改革也进入深水区。作为教育改革的重点，教育体制改革首当其冲。专家指出，要实现深化教育管理体制改革的最终目的，即“切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责，建立健全公共教育服务体系”，转变政府职能和简政放权是重中之重。

所谓转变政府职能，从教育系统来讲，就是要建立相对独立的教育督导机构，独立实施督导，构建“管、办、评”相分离的教育管理体制，通过改革建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。

所谓简政放权，就是要在中央与地方的关系上，重点加强省级政府教育统筹；在行政机关与学校的关系上，改变直接管理学校的单一方式，减少不必要的行政干预，推进学校依法自主办学。

３．让教育督导切实“有法可依”——督导条例呼之欲出

当前，我国一些地方义务教育阶段“择校”竞争激烈，中小学生课业负担过重，学校乱收费，学前教育资源不足……这些现象的存在，在某种程度上表明目前我国教育督导实际效果并不理想。实际上，这是因为教育督导的问责与整改机制并未真正建立，被督导对象对督导评估结果重视程度不够，更没有把督导结果作为决策和推动工作的重要依据。

“要有办法，有标准，才能实现科学、有实效的督导，才能为领导决策提供服务。”教育部督导办主任何秀超认为，在教育督导的法律建设方面，广大人民群众的呼声很高。《教育督导条例》的出台，对下一步的督导建设，以及对督导地位和权威性的提升，将起到不可替代的作用。

2008年，教育部制定了《教育督导条例（征求意见稿）》。目前，该条例已经在整合社会各界意见的基础上制定出草案。据了解，全国人大和国务院法制部门对条例草案非常重视，最近又提出了进一步加强督导的独立性和权威性的意见。

目前，我国一些省市在借鉴国外经验的基础上，结合自身实际，也对教育督导进行了一些有益探索。湖南省在科学认定督导评估考核结果的基础上，建立和完善了督导结果的通报和发布制度，及时向被督导对象及其上级政府发出《督导评估考核通报》，并通过新闻媒体等形式发布通报。督导结果还被用作对县级政府及其领导干部，特别是主要领导干部政绩考核的重要内容，作为表彰奖励、提拔任用或责任追究的重要依据。

去年7月，国家教育督导团正式发布《国家教育督导报告：关注中等职业教育》，引起社会广泛关注。此前，国家教育督导团曾于2006年和2008年先后两次发布《国家教育督导报告》。大家普遍反映，这种方式是提高督导工作权威性和实效性的创新之举，是落实教育规划纲要、建立限期整改制度和问责机制的重要尝试，是增进教育部门和地方政府之间工作沟通的有效形式。据介绍，国家教育督导团还将建立健全教育督导报告制度、约谈制度、奖惩制度、限期整改制度，强化对督导报告的解读和使用，帮助相关地区在肯定成绩的基础上找准问题，并提出整改建议和措施，努力办好人民满意的教育。

教育督导权威性与专业性密不可分。随着教育改革发展进入新阶段，一些制约教育发展的新问题不断显现，难点问题依旧突出。虽然国家制定了相关法律法规和政策规范，但一些地方和学校仍未认真执行，导致问题久治不绝。面对教育改革发展的新任务、新要求，我国教育督导体制改革亟须取得新进展、新突破。

《 人民日报 》 2012 年 7 月 13 日 12 版