改革开放30年来教师教育政策法规浅析

深圳大学高教所研究生　　徐维忠

[摘 要] 本文首先回顾了改革开放30年来，我国有关部门颁发的一系列教师教育政策法规，而后分析了这些教师教育政策法规对教师教育发展所起的推动作用，在此基础上进行了深刻反思，以使相关的教育政策法规得到进一步完善。

[关键词] 30年 教师教育 政策法规　　

十一届三中全会以后，沐浴着改革开放的春风，我国教育事业迎来了“艳阳天”，教师教育更是一扫“文革”的阴霾，积极发挥着各项教育事业，“工作母机”的作用，为我国教育事业的恢复与发展作出了巨大贡献。这既得益于党和国家的宏观改革开放政策，也得益于教育领域颁发的一系列教师教育政策法规。30年后的今天，回顾这些教师教育政策法规，总结其中的经验和不足，对进一步探寻教师教育的发展规律，引导教师教育的发展方向，无疑有着十分重要的意义。

一、30年来所颁布的教师教育政策法规及其主要内容

教师教育政策法规名目各异，按其内容的不同可分类如下：

(一)恢复并巩固教师教育地位

十一届三中全会之后，教师教育开始进入了拨乱反正的新局面。1980年，教育部颁布了《关于办好中等师范学校的意见》和《关于加强高等师范学校师资队伍建设的意见》以及《关于大力办好高等师范专科学校的意见》等文件，这几个文件对于稳定和发展我国师范教育起到了重要作用。随后，《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985)、《义务教育法》(1986)、《中国教育改革和发展纲要》(1993)和《教师法》(1993)等，都提出要采取措施加强和发展师范教育。这样，到90年代初我国教师教育不但从“文革”的满目疮痍中完全恢复过来，而且取得了巨大的进步。2003年开始对师范生实行全额收费后，教师教育受到了一定的冲击。为了改变这种局面，2007年5月9日，国务院讨论并通过《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》，决定在教育部直属师范大学实行师范生免费教育，使教师教育的地位得到巩固。

(二)建立开放的教师教育体系

原国家教委颁发的《关于基础教育师资和师范教育规划的意见》(1986)提出：“综合性大学和有条件的其他高等院校应把为中等教育培养师资作为一项重要任务”，“非师范院校也应该根据需要承担培养某些专业课师资的任务。”这是我国建立开放性教师教育体系的政策萌芽。《教师法》第十八条第二款规定：“非师范院校应当承担培养和培训中小学教师的任务”。在1996年9月召开的全国第五次师范教育工作会议上颁布的《关于师范教育改革和发展的若干意见》指出：“要坚持以独立设置的各级师范院校为主体，充分发挥非师范院校培养培训师资的协同作用。”1998年第三次全国教育工作会议提出允许综合大学建立教育学院，培养师资。此后，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(1999)、教育部颁布的《关于师范院校布局结构调整的几点意见》(1999)、《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(2001)、《教育部关于“十五”期间教师教育改革与发展的意见》(2002)、《教育部2003年工作要点》(2003)等都提出鼓励综合性大学举办教师教育，加快了建立开放灵活的教师教育体系的步伐。　　

(三)提升教师教育的培养规格

《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出：“调整师范学校的层次和布局，建设全面推进素质教育的高质量的教师队伍。”而后，《教育部关于“十五”期间教师教育改革与发展的意见》(2002)提出要积极稳妥、因地制宜地推进各级各类师范院校的布局、层次和类型等方面的结构调整，使教师教育机构的办学层次由“三级”向“二级”适时过渡，提高新师资的学历层次。另外，国家有关部门陆续颁发了一些政策法规，强调要以教育硕士的培养模式来实现教师队伍整体学历水平的提高，如国务院学位委员会颁发的《关于设置和试办教育硕土专业学位的报告》(1996)、国务院办公厅批转的《面向21世纪教育振兴行动计划》(1998)、教育部颁布的《关于做好为农村高中培养教育硕士工作的通知》及《关于成立“全国教育硕士专业学位教育指导委员会”的通知》等都有所体现。

(四)加强职后培训工作　　

1993年颁布的《教师法》以及原国家教委颁布的《关于加强在职中小学教师培训计划的意见》、《全国重点高等学校接受进修教师工作的暂行办法》、《面向21世纪教育振兴行动计划》等文件，对中小学和高等学校教师的培训工作做了比较全面的规定。1999年颁发的《中小学教师继续教育规定》，对新世纪全国中小学教师的继续教育工作进行了全面规划。2002年《教育部关于“十五”期间教师教育改革与发展意见》提出，要认真做好基础教育新课程的教师培训工作，各年级教师在实施新课程前都要接受培训，做到“先培训，后上岗；不培训，不上岗”。

(五)建立教师专业技术职务制度和教师资格制度

教育部下发的《关于中小学教师队伍调整整顿和加强管理的意见》(1983)以及1986年原国家教委发布的《中学教师职务试行条例》、《小学教师职务试行条例》和《中小学教师专业合格证书试行办法》都规定，要实施中小学教师“专业合格证书”考试制度，这既有助于提高中小学在职教师的整体素质，也为教师资格制度的推行打下了坚实的基础。

1986年《义务教育法》第三十条提出：“教师应当取得国家规定的教师资格。”《教师法》不仅规定了教师的权利、义务及保障权益、保障教师待遇的具体措施，而且对取得教师资格的对象及其条件、标准等事宜作了相应规定。1995年《中华人民共和国教育法》再次以国家法律的形式明确规定国家实行教师资格制度。1995年12月12日，教育部颁发了细化《教师法》有关教师资格条款的《教师资格条例》，提出了实施教师资格制度的具体规则，对教师资格的分类与使用、申报教师资格的条件、教师资格考试、教师资格认定等都做了详细规定。1995年12月28日，原国家教委又颁发了《教师资格认定过渡办法》的通知，依照《过渡办法》对符合条件的在职在岗教师资格进行认定。2000年9月颁布了《(教师资格条例)实施办法》。以上这些政策法规构成了我国教师资格制度的完整体系，自2001年4月开始，教师资格认定工作全面铺开。

二、30年来教师教育政策法规对教师教育发展的推动作用

(一)培养主体由“一元化”转向“多元化”
新中国成立后，受计划经济的影响，我国沿用了以往封闭独立的教师教育模式。师范院校“一家独大”，独揽教师教育的大权。随着市场经济体制的确立和我国经济社会的快速发展，这种培养途径已经越来越不适应形势的需求。在一系列教师教育政策的大力推动下，我国建立了以师范院校为主体、综合大学共同参与的开放型教师教育体系。从培养院校类型来看，2007年我国共有341所高等院校培养本科师范生，其中师范院校96所，仅占培养本科师范生院校总数的28.2％；有409所院校培养专科师范生，其中师范院校139所，仅占培养专科师范生院校总数的34．0％；有2198所学校和机构培养中师生，其中中等师范学校196所，仅占培养中师生学校的8．9％。这说明各类非师范院校已经成为我国教师教育的重要生力军。

(二)培养模式由“单一化”转向“多样化”

为了提高教师教育培养规格，教师培养模式必然也要发生改变，原师范教育四年(专科为三年或两年)一贯制的培养模式已不适应教师教育的发展形势。目前，我国已形成了如下一些主流培养模式：“4+x”模式、“3+x”(主要是“3+1”)模式、“2+2”模式。概括来说就是两种模式：第一种是阶段性教师专业化模式，强调学术性与师范性的分阶段培养，学生在第一阶段着重提高学科教育水准，在第二阶段着力促进教师专业发展和教育实践能力，“4+x”模式即属于此类。第二种是模块式教师专业化模式，力求改变“学术性”与“师范性”双重滞后的局面。具体通过调整课程结构，适当压缩学科课程内容和教学时数，相应增加教育科学的内容和教学时数，同时注重教育实践能力的培养，实现教师的学科专业化和教育专业化，“3+1”、“2+2”等模式均属此类。

(三)培养规格由“旧三级”转向“新三级”

经过30年的努力，我国教师教育打破了原来“中师——大专——本科”的培养层次，建立了“大专——本科一研究生”的培养层级，这大大提高了我国教师的学历水平和专业素质。从1999年到2007年，我国高师本科院校由87所增加到97所，进行教育硕士培养的院校由29所增加到57所，师范专科学校由140所减少到45所，中等师范学校由815所减少到196所。与此同时，本科师范毕业生总数由6．1万增加到27.9万人，增幅达357．4％；专科师范毕业生由13．2万增加到26．6万人，增幅达100％；中师毕业生数由30．9万减少到21．2万，减少了31．4％。到2007年，全国教育硕士累计招生约6．5万人，近3万人获教育硕士专业学位，目前在校生规模为3．5万人。截至 2007年底，全国共有中小学专任教师1 052万，其中农村教师491．7万。在学历构成方面，中小学教师队伍中拥有大专学历的小学教师占66％，拥有本科学历的初中教师占47％。

(四)职后培训由“定点化”转向“网络化”

改革开放前，我国教师教育职后培训通常由县级的教师进修学校和地、省级的教育学院等固定培养。经过30年的努力，我国职后培训建立了专门机构与普通高校双重承担任务的体制。目前全国基本形成了2个国家级高校教师培训中心、6个大区培训中心和31个省级培训中心的三级高师培训体系，中小学教师培训也已形成了省、地、县、乡、校五级培训网络。中央还在全国启动建设50个职业教育教师培养培训基地，其中35个建立在普通高等学校，其余建在中等职业学校。普通高校设立的继续教育学院或成人教育处也承担着教师职后培训的任务。与此同时，主要从事教师在职培训的教育学院也开始进行结构性调整。1999年的166所教育学院中，有21所合并到高等师范院校，有 10所改为高等师范专科学校，有34所并入综合性地方院校。另外，在1500余所教师进修学校中，有700多所与教研、电教等机构进行资源整合，形成上挂高师院校、下联中小学校，具有“多功能、广覆盖、大服务”特点的县区级教师学习与资源中心，成为教师培训组织管理中心，教师远程培训的节点，联系高师院校与中小学的桥梁，理论与实践联系、转化与相互促进的纽带。

(五)教师从“无证上岗”转向。“凭证上岗”

长期以来，我国教师教育专业化程度不高，教师职务及教师资格有名无实。建立教师专业技术职务制度和教师资格证书制度之后，教师终于有了合法身份。这一转变的意义不仅在于给教师“正名”，更重要的是有助于提升教师的社会地位，促进我国教师专业化的发展，提高教师教育的质量。截至2007年底，全国共有1963．63万人取得教师资格。实施教师资格制度，是我国教师队伍建设的一个里程碑，对于形成教师准入机制、拓宽教师来源、提高教师整体素质正在发挥重要的作用。　　

三、对30年来教师教育政策法规的反思

30年来，我国颁布的一系列教师教育政策法规对教师教育的发展起到了巨大的推动作用，这些成果是有目共睹的。但冷静思考，其中的不足也非常明显，还有很多工作有待我们去完善。

(一)要增加教育利益相关人参与立法的机会

教师教育政策法规的制定涉及众多的利益群体，每一项政策法规的规划、审定、出台、执行都应该听取这些利益相关者的诉求。唯有这样，政策法规才能顺利推行，才能取得预期的效果。目前，我国教师教育政策法规的制定和实施往往由行政部门说了算，对教育教学问题了如指掌的教育教学第一线的教育机构、教育工作者、受教育者却没有发言权，这就使得教育政策的针对性和执行效果大打折扣。这方面，我们可以借鉴美国的经验。美国的大多数教师教育政策不是由政府行政部门制定的，而是由一些民间教育委员会、基金会、董事会等机构制定的。这些组织的组成人员往往由校长、教师、社区负责人甚至社区民众组成，他们了解当前的教育情形，知道需要什么样的教育政策法规。在制定教师教育政策的过程中，他们大力调查、听取、征集教育教学相关人员的反馈意见，在此基础上制定针对性较强、可行性较大的教师教育政策法规。如霍姆斯小组制定的《明日之教师》、《明日之学校》、《明日之教育学院》就是建立在对教育教学第一线大量调查取证的基础上，为改变美国当时糟糕的教师教 育状况而制定的一系列教师教育政策法规，并在实践中取得了很好的效果，对世界教师教育的影响也是非常大的。当前，我国民间教育组织数量极少，鉴于各方面的原因，要想在这方面取得突破尚需时日，如何在政策制定过程中最大范围地吸取教育利益相关者的意见，是一项值得研究的重大课题。

(--)要加强教师教育政策的执行监控力度

目前，我国教育政策(包括教师教育政策)监控存在明显的缺陷：一是国家权力机关的监督所发生的法律效力远没有达到应有的高度，有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在。二是对于国家权力的行使者——包括教育行政管理部门在内的有关行政机关的权利行使状况缺乏强有力的监督。三是社会力量对教育政策与法规实施状况的监督作用较弱。四是政策监控与法制监督的理论研究缺乏一定的力度和深度，显得十分薄弱。因此，在教师教育政策的执行过程中，出现了一些混乱的局面，比如，变相收取各种“证书费”、“培训费”，甚至借各种名义克扣教师工资的行为时有发生，这严重影响了教师教育政策的贯彻执行和教师教育的发展。今后，我们要着重对监控、监督的基本制度，组织体制问题，权力责任问题，方法程序问题和功能绩效问题进行深入、系统的研究，确保教育政策与法规的有效实施。

(三)一些教师教育政策法规有待完善　　

寻是关于教师社会地位的问题。我国的《教师法》虽然规定中小学教师享受公务员待遇，但我国并没有相关法律将中小学教师界定为国家公务员，因而在实践中中小学教师的身份一直不明朗，导致这一政策的执行有着较大的难度，从而影响了教师的社会地位和工资待遇的提高，不利于教师专业化的发展。如何将这一问题在政策法规的层面落实妥当，事关我国教师教育事业的大计。二是要严格教师资格认证制度。教师资格认证制度在国外已经运行了多年，它们的运作相当严格、规范。比如在美国，教师的职务与能力被划分为不同的级别，证书也按有效期的长短分成不同种类。由于美国的教育工作主要由各州及地方政府负责，因此由各州设立专门单位负责本州师资教育与师资检定，近几年来更有全国性的检定措施，以促进评定工作的统一水准。德国在教师资格认证方面尤为严格，获取资格要经过两次国家考试：大学毕业以后参加第一次国家考试，通过后获得实习教师资格，一年的实习教学完成后再接受第二次国家考试，才能取得正式的教师认可。然而，在我国，虽然制定了相应的教师资格制度，但条文规定不严格，任何人只要具备相应的学历，通过简单的教育学知识考试，便可获得教师资格证，并且是终身制度，这有碍于选拔优质教师进入教师队伍。特别是现在，有些地方将教师资格证的颁发权下放到各级大学，更加剧了教师资格认证的形式化。因此，如何进一步规范和严格教师资格认证制度，是摆在我国教师教育面前的又一重大课题。

(四)一些教师教育突出问题亟待立法规范

一是尽快以政策法规的形式促进教师教育一体化。西方发达国家普遍重视教师教育的一体化，并常用政策法规的形式促进教师教育的一体化进程。

在美国，由于《明天的教师》、《明天的学校》和《明天的教育学院》等教师教育政策的推动，PDS迅速发展，有力地促进了美国教师教育的一体化进程。澳大利亚甚至以政策法规的形式规定将职前教师教育的60％课程安排在中小学进行，并将大学的教育院系与中小学结成教师教育伙伴关系，职前培养与职后培训之间几乎没有了明显的藩篱，这有利于教师专业化的发展。我国教师教育的一大问题是职前培养和职后培训相分离，这种格局使得两者的学习内容难免相互重复或失去衔接，很难有效结合，不仅浪费教育资源，而且会造成培养上的缺口。因此，如何在政策法规层面上促进教师教育一体化，提高教师教育的质量，这是一项艰巨而又迫切的任务。二是加快建立教师教育机构认证制度。

当前，我国已经建立了具有中国特色的本科教学评估制度，但由于教师教育的特殊性，这一制度对于教师教育的适切性并不强。当大量的非师范类综合性大学纷纷设立教育学院、参与教师教育时，我们该以何种方案来客观地评定其教师教育成效?笔者以为，“他山之石，可以攻玉”，不妨学习美国的经验，尝试建立教师教育机构认证制度，以促进我国教师教育的跨越式发展。

（文见《现代教育科学》2010年第2期）