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深化教育综合改革势在必行

中国教育科学研究院—国家教育行政学院联合调研组

教育要发展，根本靠改革。为了贯彻落实中国共产党第十八次全国代表大会提出的“深化教育领域综合改革”的新要求，了解教育改革的社会共识和着力方向，促进教育事业科学发展，中国教育科学研究院、国家教育行政学院联合开展了本次调研活动。

调查内容主要包括教育规划纲要实施两年来教育整体改革的成效、愿景、动力、阻力、方向、进度、评价，各项教育改革的重点、难点、着力点，以及教育改革与经济社会改革的综合配套等方面。

调查采用问卷调查和网络调查两种方式结合进行。问卷调查在教育系统内进行，向参加培训的全国31个省、自治区、直辖市的教育局长和校长发放问卷，共回收问卷429份（教育局长117人，校长312人），其中有效问卷366份（教育局长92人，校长274人），回收问卷的有效率分别为78.6％（教育局长卷）和87.8％（校长卷）；网络调查面向全国社会公众，通过专业调查公司的网络会员库进行，共收回有效样本3052份。

改革是推动教育发展的强大动力

1．绝大多数认为改革是推动中国教育发展的强大动力　

改革成为中国教育快速发展的最大红利。绝大多数调查者公认，通过1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1993年《中国教育改革和发展纲要》、1999年《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2012—2020年）》等一系列教育政策，教育激发了活力，增添了动力，完成了从“依靠人民办教育”到“办好人民满意的教育”的伟大转变，实现了从人口大国向人力资源大国的历史性转变，走过了西方国家近百年的普及教育之路。绝大多数受调查者（80%以上）认为，有必要深化教育改革，发展无止境，改革不停顿。32.6%的教育局长、35.9%的学校校长认为，推动教育改革的最重要动力是“内涵发展要求”；39.7%的社会公众的主张是“满足社会需求”。

2．过半数认为“育人为本”是教育改革核心价值　

教育改革的核心价值决定改革的动力、手段及预期目标。“育人为本”是以人为本思想在教育领域的集中体现，是教育为人民服务的根本要求，也是教育改革的核心价值，是深化改革的理论基础和政策取向。“育人为本”要求教育改革要从促进人的全面发展出发，把促进学生健康快乐成长作为学校一切工作的出发点和落脚点，尊重教育规律和学生身心发展规律，为每位学生提供适合的教育，让每个孩子都能成为有用之才，把“努力办好人民满意的教育”作为奋斗目标。调查发现，有62.2％的教育局长、60.8％的学校校长、41.8％的社会公众赞成这一改革导向。　

3．大多数认为“促进义务教育均衡发展”是成效最显著的教育改革　

改革破解难题，促进教育事业发展。绝大多数调查者认可教育规划纲要实施两年来，教育改革取得突破性进展，取得成效最显著的是“促进义务教育均衡发展”。分群体看，认可这个教育改革成效的教育局长占83.0%，学校校长占56.1%，社会公众占53.1%（见表1）。

4．相当数量认为“高校考试招生制度”是教育深化改革的最大难点

教育改革进入“深水区”，既有思想观念的分歧，也有体制机制的阻碍，更有不同利益的固化。教育改革难在育人机制与选人机制、用人机制的相互协调，考试招生制度首当其冲，担负教育分流和筛选人才的重任，既有保障教育公平的基础作用，也有为高一级教育层次选拔人才的重要任务，因此成为当前教育改革最大的难点。调查结论显示，43.3％的教育局长、24.3％的学校校长、29.4％的社会公众选中“高校考试招生制度”是深化教育改革的最大难点（见表2）。78.3%的教育局长认为，迫切需要推进的教育改革是“考试招生制度”。

5．一半左右认为深化教育改革需要公平与质量并重　

由注重外延发展转向内涵发展是教育改革的大走向。调查发现，促进公平和提高质量成为优先选项。分群体看，48.9%的教育局长认为是“促进教育公平”，学校校长与社会公众则认为是“提高教育质量”与“上好学”，其比例分别达到46.4%和65%。分地区看，不同经济发展水平的地区间存在差异，经济发达与较发达地区的教育内部人士认为要解决的主要问题是“提高教育质量”（分别占58.2%和41.4%），经济欠发达地区的教育内部人士则认为是“促进教育公平”（占42.5%）。　

6．相当程度认识到深化教育改革的阻力和风险　

教育改革进入攻坚期，判定阻力来自何方至关重要。调查发现，27%的教育局长认为是“陈旧观念束缚”，34.5%的学校校长认为是“现有政策规定约束”，31.6%社会公众认为是“相关部门利益掣肘”。分地区比较，经济发达地区的教育内部人士认为改革的最大阻力是“相关部门利益掣肘”，所占比例为38.2%；经济较发达和欠发达地区则认为是“现有政策规定约束”，所占比例分别为34.6%和28.8％。　

教育改革先易后难，深化改革面临越来越大的风险。调查发现，38.4%的教育局长认为，进一步推动教育改革可能面临的最大风险是“学生及其家长不满意”，其次是上级领导责难（18.6%），而60.5%的社会公众认为是“冲击现有利益格局”（见表3）。　

7．大多数从学生角度评判教育改革成功标准　

深化改革鼓励创新，评判教育改革成功的首要标准是什么显得非常重要。调查发现，79.3%的教育局长、59.7%的学校校长均认为是“学生健康快乐成长”，社会公众（34.1%）则认为是“在满足大多数人的利益的同时尊重和保护困难群体的利益”。　

8．在深化各项教育改革的着力点上有一定的共识　

已有的改革下一步如何推进，关系到教育改革的可持续性。调查发现，首先，建设现代学校制度的着力点成为最优先的选择。45.6％的局长、48.8%的校长认为应当“扩大和落实学校办学自主权”，37.5%的社会公众认为应当是“完善内部治理结构”。与此相关，在实施教育家办学的着力点方面，26.4％的局长认为是“明确任职资格标准”，30.4%的校长认为是“落实办学自主权”。　

其次，学前教育改革的着力点在于办园标准和教师国家化。28.7％的局长认为学前教育改革的着力点是“把幼儿教师纳入国家教师系列”，30.3%的社会公众认为是“规范办园行为，控制收费标准”。局长对这个问题的看法存在地域差异，其中，经济发达地区有60.0%的局长认为应该是“明确办园标准”，经济较发达地区有40.0%的局长认为应该是“扩大公办园比例”，经济欠发达地区有33.3%的局长认为是“把幼儿教师纳入国家教师系列”。　

再其次，义务教育均衡改革着力点在于师资和经费配置均衡。义务教育均衡是解决校际间、区域间教育公平的重要办法，是让学生受教育质量缩小差距的有力举措。27.6%的教育局长、30.9%的学校校长认为促进义务教育均衡发展的关键点是“校长和教师制度性交流”，而29.6%的社会公众认为是“均衡配置教育经费，向农村学校和薄弱学校倾斜”。对这个问题的看法存在地域差异，经济发达地区40.0%的教育内部人士认为应当是“校园标准化建设”，经济较发达和经济欠发达地区的教育内部人士认为是“校长和教师制度性交流”（分别为35.7%和28.1%）。在对于“促进义务教育教师合理有序流动改革的首要措施是什么”的调查中发现，57.3％的教育局长、46.2%的学校校长认为是“建立区域内教师定向定期流动制度”，32.2%的社会公众认为是“完善教师流动绩效考核制度”。　

最后，普通高中改革应立足于“特色办学”和“综合高中”。在“促进普通高中教育改革的关键措施是什么”的调查选项中发现，61.6％的教育局长和50.0%的学校校长认为是“特色办学”，41.3%的社会公众认为是“综合高中”。

9．在教育体制机制改革方面形成聚焦　

体制机制改革是深化教育改革的制度保障。调查证实，调查对象认为要在经费管理、行政管理、办学体制和考试招生制度等领域深化体制机制改革。　

第一，在关于“深化教育经费管理改革的着力点是什么”的调查选项上，25.3%的教育局长认为“预算管理”，有34.4%的社会公众认为是“经费使用公开”。对这一问题的看法存在地域差异，经济发达地区40%的局长选择“绩效评估”和“国库集中支付”，经济较发达和经济欠发达地区的局长则选择“预算管理”（分别为29.0%和24.1%）”。可见，教育经费管理走向预算与公开已经成为普遍共识。　

第二，在关于“推进教育行政管理体制改革的着力点是什么”的调查选项上，教育局长和社会公众一致认为应当是“管办评分离”，分别占52.2%和48.8%。可见，认可管办评分离更有利于科学决策和有效管理。　

第三，在关于“办学体制改革的着力点是什么”的调查选项上，教育局长和社会公众都选择了“创造民办教育与公办教育公平竞争、共同发展的制度环境”，分别占69.3%和57.9%。可见，被调查者均认可办学体制改革走向是向社会分权。

第四，在关于“推进高考招生制度改革的着力点是什么”的调查选项上，39.3%的教育局长选择“多元录取（自主录取、推荐录取、定向录取、破格录取）”，36.5%的社会公众网民则选择“综合评价”。可见，高考招生制度逐步实行综合评价与多元录取是大众期待。　

10．公众对教育新期待昭示教育深化改革目标　

人民对教育的期待就是教育深化改革的目标。调查发现，人民群众对关系自身利益的教育知情权、表达权、参与权、监督权日益扩大，已经成为影响教育深化改革的重要因素。“努力办好人民满意的教育”成为当前教育领域综合改革的总目标、总任务、总要求。　

第一，在关于“深化育人为本的素质教育改革的改革着力点”调查选项上，33.7％的教育局长倾向于“探索分类考试和多元录取”，41.5%的学校校长、32.7%的社会公众倾向于“实行综合素质评价”。在“提高教育质量改革的着力点”的调查选项上，42.7%的教育局长认为“建立国家质量标准”，33.3%的学校校长和43.4%的社会公众建议“完善质量保障体系”。对这个问题的看法还存在地域差异，经济发达与较发达地区的教育内部人士认为提高教育质量的改革着力点是“完善质量保障体系”（分别为23.3%、37.7%），30.6%的经济欠发达地区的教育内部人士则认为是“建立国家质量标准”。可见，教育为人民服务，办好人民满意的教育的理念已经渗透到公众意识，素质教育与教育质量倾向人性化和标准化，更多地关注了学生全面发展，体现出了社会进步。　

第二，在关于“完善国家教育标准的当务之急是什么”的调查选项上，29.2%的教育局长认为是“人才培养标准”，34.5%的学校校长认为是“学科专业和课程体系标准”。对这个问题的看法还存在地域差异，经济发达与较发达地区的教育内部人士认为是“学科专业和课程体系标准”（分别为36.4%和33.3%），34.4%的经济欠发达地区的教育内部人士则认为是“人才培养标准”。可见，教育标准的理解和认识存在不小差距。　

第三，在关于“促进教育公平的着力点”调查选项上，80%的教育局长、67.5%的中小校长都倾向教育公平落在“基本教育公共服务均等化”，36.4%社会公众则倾向于“高等教育入学机会均等”。这显示出教育内外认识上存在一定分歧。　

第四，在关于“教育行政改革的基本方向”的调查选项上，40%的教育局长选择“完善权责相符的公共服务”，有22.4%的社会公众认为要“满足需求导向，扩大市场选择”。当问及教育改革的路径时，57.1%的教育局长选择“由上级政府主导自上而下推进”，而47.5%的社会公众认为要“上下结合与社会参与”。对这个问题的看法存在地域差异，经济发达地区80%的教育局长认为是“上下结合与社会参与”，经济较发达和经济欠发达地区的教育局长认为是“由上级政府主导自上而下推进”（分别为70%和52.7%）。可见，被调查者对教育行政改革倾向于“权责一致与多元参与”。　

把握时机推动教育改革有效进行

党的十八大报告提出了“深化教育领域综合改革”的重要论断，进一步廓清了对教育改革阶段性特征的新认识，指明了教育改革的新方向，明确了教育改革的新路径，对于当前和今后一个时期深化我国教育改革具有重要指导意义。通过调查反映，教育改革是一项系统工程，教育改革责任重大，教育问题错综复杂，教育工作规律性强，教育事业涉及方方面面，需要社会各界识大体顾大局，凝聚社会共识，形成改革合力，突破陈旧思想观念的束缚，突破原有体制机制的障碍，打破现有利益固化格局，以增量改革为主，以存量改革为辅，依法规范改革程序，准确把握改革时机，推动改革有力、有序、有效进行，确保各方共享改革成果。

1．教育改革要与其他社会领域改革相配套

教育是经济社会的重要组成部分，教育改革是改革开放事业的重要组成部分，教育改革需要与其他社会领域的改革相协调。从调查结论来看，74.4%的教育局长认为，教育改革进度与社会其他领域改革相比显得滞后。其中，经济发达地区持这个观点的教育局长占80.0%，经济较发达地区持这个观点的教育局长占80.6%，经济欠发达地区持这个观点的教育局长占69.8%。显然，身处教育改革一线的教育行政领导是直接推动教育改革的领导者，感受最为深刻。教育规划纲要提出2020年教育率先实现基本现代化目标，超前其他领域现代化30年，教育改革必须加快，适当走在其他社会领域改革的前面，引领整个社会经济快速发展，但又不能单兵独进，脱离其他领域的改革。　

2．教育顶层设计改革与基层首创试点改革相配套　

教育问题主要反映在基层，而教育资源配置权限在上层，深化教育改革需要上下互动，把科学决策、改革试点、推广宣传相结合，协同推进，形成合力。　

在中央和地方教育体制改革领导小组的领导下，建立健全政策协调机制，加强调查研究，加强统筹谋划，加强顶层设计，科学确定改革的阶段性目标、重点领域、配套政策措施以及路线图和时间表，统筹协调好教育改革发展的重大方针和政策措施，根据区域教育发展的不平衡性，实现政策创新和重点突破，为改革松绑，为基层添动力，发挥对各地各校特别是困难地区教育改革的指导、引导、督导作用，保护和激发起基层教育改革的积极性、主动性和创造性。　

人民群众蕴藏着极大的改革动力和创新智慧，是推动教育改革的决定性因素。尊重基层的首创精神，选点先行，发掘典型经验，由点及面推广，确保改革风险最小化，改革收益最大化，是长期教育改革过程中形成的宝贵经验。要把改革试点与教育科研结合起来，选准主要问题，找准改革的关键环节，认真梳理研究各地各校对进一步深化改革的意见建议，总结教育经验，探索教育教学规律，扩大改革效果，回应社会关切，提振改革信心。　

3．教育宏观改革要与学校微观改革相配套　

教育管理权限划分不清晰，长期影响中央与地方政府、政府与学校的职能行使。教育规划纲要明确，中央政府主要是把握教育发展的宏观战略和方向，提供标准；地方政府侧重于整合各种资源，最大化地发挥资源提供最好的教育服务；学校依法自主办学，接受政府领导和社会监督。据调查结论发现，49.4%的教育局长认为，省、地市与县区教育管理最应划分的职能是“经费投入”，借鉴国外经验，建立适合我国国情的教育发展所需的各级政府所承担的经费比例标准。53.5%的教育局长认为，最应改革的教育权力是“人事自主权”，这样可以解决教育师资配置问题，有助于解决优秀的师资进不来，而不合格师资出不去的老大难问题。从教育内外部比较来看，26.8%的教育内部人士认为中小学人事制度改革的着力点是“建立以优化结构和提高质量为导向的资源配置机制”，28.4%的社会公众认为是“建立以优化结构和提高质量为导向的资源配置机制（编制/岗位/职务）”。实际上，教育内部与外部成员都认可资源配置的调整。此外，经济发展水平不同区域的教育管理者的观点还存在差异，在经济发达地区，有38.5%的教育内部人士认为着力点为“建立以优化结构和提高质量为导向的资源配置机制”和“公开招聘和竞争择优为导向的遴选机制”；在经济欠发达地区，有24.7%的教育内部人士认为着力点为“建立以优化结构和提高质量为导向的资源配置机制”和“建立‘国标、省考、县聘、校用’分类管理制度”。

《 中国教育报 》 2013 年 1 月 14 日 3 版