关于教育科研发展面临的制度化挑战的思考

湖南省教育科学研究院教育发展研究所　　 聂劲松

摘 要：教育科研财政支持政策的制度化、教师岗位教研的制度化和教育研究领域学术主导的制度化，乃当代中国教育科研发展面临的三大挑战。而整个社会对教育科研的误读，对教育科研机构及其人员的定性模糊不清，对教师职业性质和“泛制度化”的认识偏差，以及教育科研领域在制度博弈中的弱势、教育发展水平与质量评价中的价值合理性问题，实际上成为其制度化的主要障碍。

关键词：教育科研发展；制度化；障碍

一、财政支持政策的制度化及其障碍

教育科研财政支持政策的制度化问题，是当代中国教育科研发展面临的一大挑战。一方面建立健全教育科研的财政支持制度具有客观必然性。所谓教育科研，本文取其广义，即针对或指向教育而研究和围绕教育而研究，既是近现代意义上的自然科学研究，又是人文科学研究，具体包括专兼职教育研究者的发展研究、决策研究、学科研究和教师的教学研究(简称教研)。从教育科研的发展历程或教育研究制度的形态演进看，教育科研制度或教研制度力图促使社会认可的核心价值之一即科学研究，其体制化的首要目标是把教研人员作为科学工作者，把教研机构作为科学机构，以此建立教育科研的特定社会结构。而对科学研究特别是基础研究进行财政投入是人类社会发展的需要。“作为一个最大的、统一的国内经济实体，政府支出在决定经济体的消费、投资和利润方面起着枢纽的作用，其中最重要、最深远的影响就是政府在科学研究方面所进行的投资”。事实上，由于教育是基础性和先导性行业，是培养人的事业，所有的教育科研都带有基础研究的性质。而所谓的应用研究，主要是指其针对和力图解决具体的现实问题，分类依据是自然科学的不同研究类别。显然，教育科研经费进入财政预算是由教育科研的性质决定的。而且，由于教育科研属于教育系统中的子系统，这种投入既应作为政府科技投资预算项目，又要作为财政性教育经费预算项目。当前，基于教育科研系统中各主体间的关系，主要应由中央财政投入，特别是教育研究中的基础研究领域。同时，教育科研是针对人的人格养成与个体发展、教育在社会系统中的发展，以及教育对整个社会系统发展的影响等的研究，不同于一般意义的工程研究、技术开发与革新研究，教育科研的受益群体主要是国家和社会，包括学生及其家庭，这种效应多数情况下是隐性的。因而，对教育科研进行稳定的财政支持和社会支持已经成为当今世界的基本趋势。国际教育大会第60号建议中提出，“教研机构及其合格的独立的工作人员应获得可供其使用、由政府当局和私人基金会提供的足够的资金，以确保他们的工作得以在最有利的条件下进行并能出版研究结果”。

另一方面，建立健全教育科研的财政支持制度具有重大的现实意义。众所周知，任何一项完整的研究都是需要经费支撑的，但当前中国教育科研制度供给的最大问题就是稳定的教育科研经费投入体制和机制的缺失。从政府教研机构经费情况看，据湖南省教育科学研究院2007年底的一个调查，多年来教育行政部门为教育科研机构运行采取的一些政策制度，如乡土教材和考标，《实验报告》，《中小学实践与探索》，初、高中会考指导丛书，以及部分实验教材编写与发行等，在农村义务教育经费保障机制实施后均已废止，教研机构的主要自筹经费渠道大多数被堵塞，其他一些事业性收入、服务性收入等口子也都不符合政策规定，而新的配套制度却因地方财政支出结构调整的滞后没能出台，致使多数教研机构经费严重短缺。调查的82个县级教研机构，没有事业性收入的占86．58％，没有服务性收入的占 91．46％，没有高中教辅和义务阶段教辅收入的占69．51％，没有经营及其他收入的占62.19％。从教育科研课题资助情况看，中小学及幼儿教育教师可能获得的教育科研资助是极其有限的。以湖南省为例，中小学教育科研立项的批准机构有教育科学规划办、教育学会，以及来自北京等地的“国家级教育科研管理机构”等，而能为中小学教师提供教研资助的主要是教育科学规划办。2006年以来，湖南省进一步改革，教育科学规划课题申报评审与资助制度，在原来的一次性申报评审的基础上增设了中小学教师继续教育研究专项、教育考试研究专项、学科研究基地专项和高校党建研究专项，共立项课题1627项，资助846项，其中，中小学申报立项346项，获得资助140项。显然，相对于全省基础教育领域约52万教师而言，能够获得教育科研资助的算是凤毛麟角了。

教育科研财政支持政策制度化滞后的主要原因是教育科研机构及其人员的定性不明。伴随着“小政府”宏观管理理念及其制度化、财政制度的规范化建设以及整个社会界定“教育乱收费”的扩大化，教育科研财政支持政策的制度化进程受到了严重制约。控制、减少公务员数量和财政支出数量，是“小政府”理念的基本指向。而在“国家干部”向“公务员”嬗变中，教育科研人员是否作为公务员或作为参照公务员管理的公共领域工作人员，没有达成共识。2007年，湖南省各级财政对教育科研机构的教研经费拨款基本上是零预算，办公经费拨款在各地也出现从财政零预算到基本参照公务员标准的不同情况，差异较大。全省14个市(州)教科院(所、中心)有2个机构没有办公经费拨款，调查的82个县(市、区)教研室中有49个没有日常教研经费。由于办公经费、教研活动经费、科研经费等均没有专项拨款依据与标准(没有明确比例或投入要求)，因而在实际操作中主要靠人际关系，随意性很大。比如，怀化市12今区县中，新晃县每年安排4万元，属全市最多；有4个县每年只拨给教研室2500元以下，其中通道县只拨给教研室1600元，人均200元；另外还有6个县办公经费则分文不给。即使一些重视教育科研的市县，对教育科研等专项经费的拨款也需要教研机构每年通过教育行政部门向同级财政重新申请，没有常规制度，既增加了成本，争取到的数额也相当有限。

此外，教育科研领域在制度建设中的博弈能力较弱，也是教育科研财政支持制度建设滞后的一个原因。尽管通过竞争获得立项与资助是当代中国教育科研制度的主要形态，也是适应经济社会转型的必然选择，但这一制度应该建立在强大的财政支持体系的基础上，需要在教育科研制度的自我修复能力逐步增长以后，才能趋于完善。这种自我修复能力源于教育科研领域，特别是其中的关键人物在整个国家或区域的政治、经济、社会制度改革中的博弈。实际上，作为行为规则体系，制度的创新往往是因为个别人或团体的极力推动，正如新制度经济学所描述的“个人理性与集体理性的冲突，是制度起源的主要原因"DJ，教育科研财政支持制度的创新也不例外。社会对学术人兼职行政的抵触，学术人自身的价值理念偏差等，都在影响着教育科研领域在制度建设中的博弈能力。

二、教师教研的制度化及其障碍

教师教育科研的制度化问题是当代教育科研发展面临的第二大挑战。教师教育科研主要有两种形式：一是作为兼职教育科研人员主持或参与的教育科研；二是教师在职业岗位上进行的经常性的教育教学研究，简称教师岗位教研或者教师教研。教师教育科研制度化的关键是教师职业岗位教研的制度建设，主要内容是学生研究、针对学生群体和个体的教法研究、课程资源开发与空无课程研究，以及整个教育生态研究等方面的正式制度的制定与实施、非正式制度的形成。

当今社会，教师岗位教研的制度化具有紧迫性。一方面，教师岗位教研是影响教育改革发展进程和学生受教育权益保障的核心要素。教育发展方向问题、课程改革成效问题、教育质量问题、学生厌学问题、“差生”“后进生”抑或“潜能生”问题等，无不与教师岗位教研制度的缺失直接联系在一起。有人认为，“细枝末节和教育技巧上的创新已经不足以缓解目前的全民教育焦虑”，教育的本质是心灵感应，有效的教育以学生敞开心扉为起点，教育的意义在于启迪学生的心智、助催学生的学习自觉和渴望、帮助学生开启想象的大门。然而，学生是一个个鲜活的个体，既有共性，也有个性，后者是最受重视也最容易被忽视的。就一个教育过程来说，心灵感应、让学生开启心扉，都是个体间的交流与共鸣，而且教师的主动是原初的，学生的主动是继发的，教师主动的科学性与合理性以教师岗位教研为前提和保障。实际上，近现代以来学校教育中的一些“教育病”或者“教学疾病”高发，在一定程度上讲，主要是教师的病理性教学行为导致的“教育缺失引起的，而这种病理性教学行为通常源自教师岗位教研的缺失。当今教育中的两大困扰——学生负担过重与就业素质贫乏，在相当程度上也源于教师岗位教研的缺失。假如，教师全面研究过学生的学习需求，中小学的作业量就会大幅度裁减，大学的专业教育就不会相互割裂。

另一方面，教师岗位教研是教师专业发展的基本途径。关于教师岗位教研，国外已进行过系统研究和实践探索。20世纪初，欧美国家的“教育科学化运动”促使教师开始运用科学的方法解决教育问题；20世纪50年代，斯腾豪斯呼吁“教师成为研究者”以后，美国教育界对教师职能重新加以确定，认为教师不仅是知识“搬运工”，更重要的是理论家和研究者。在日本，《教育公务员特别法》也明确规定“教育公务员为完成其职责，必须不断地进行教学研究和提高修养”。国内关于教师教研的规定，主要是针对高等院校和中等专业学校，而就中小学教师而言，长期以来各种文件一再强调的是兼职教研队伍建设，并没有完成制度化过程。但从近现代教育领域的学术大师看，无一例外地都有过从教经历，教师岗位教研的积累显然是其人生的宝贵财富。再者，教师岗位教研也是教育科研发展的基础。先秦以来我国伟大的教育思想的形成，多数来源于执教岗位中的教育研究。新中国成立60年以来，按照中央、省、市、县教育行政隶属关系因势利导地形成的新中国特色教研制度，也一直在致力于组织、发动广大教师参与教研活动，以此推动教育科研的发展。以发动教师教研为根本是新中国特色教研制度建设创新的一条基本经验。
教师岗位教研制度化的障碍，主要是对教师职业或工作性质的认识偏差和对教育科研的误读。17世纪班级授课制推行以来，社会对教师职业的认同更多地是将之比拟为大机器生产的流水线上的作业，自觉不自觉地将教师岗位教研排除在教学工作之外。在对教育科研的认识上，一是坚持教育科研是自然科学意义上的严格的科学，只有专职人员在严格的科学研究环境中，采用严格的科学研究手段进行的活动才是教育科研；二是坚持教育科研以课题为载体，只有通过各级管理部门正式立项后进行的研究活动才是教育科研。这些都使教师岗位教研失去了理论基础。因而，在制度层面上，中小学教师工薪制度长期参照当地工人、干部或公务员标准；学校只有教学常规而缺失课程制度；教师工作检查和教师评价与晋升制度中注重对教案和学生作业评改的工作量而没有对教师教学日志的要求；学校文化和教师精神建设中忽略对教师岗位教研的倡导。

当然，力图回避“泛制度化”之嫌，也是教师岗位教研制度化的一个障碍。由于教研制度具有教育制度属性，教师岗位教研制度建设实际上既是当代教育科研制度创新的重要领域，也是当代教育制度创新的一个突破口，但在整个教师制度改革尚未取得重大进展的情况下，仅仅采用传统的量化机制来评价教师岗位教研，必然会步人泛制度化的窘境。为了避免这种状况，一些改革者在学校正式制度创新和学校文化制度建设中，更容易将教师岗位教研束之高阁。实际上，以学校文化和教师精神建设为重点的非正式制度的形成，以及社会评价和学生评价机制的运用与完善，在教师岗位教研制度化进程中都将发挥重要作用。

三、学术主导研究的制度化及其障碍

学术主导研究的制度化问题，是当代教育科研发展面临的第三大挑战。学术主导是相对于行政主导而言的管理理念及其机制，主要是指在教研机构的内部管理与发展导向、教育科研项目管理与实施，以及教育发展决策中，以科学事实和科学逻辑为依据，遵循学术自由，维护学术权威性的教育科研运行机制与模式。20世纪初，中国教育研究制度正式发端，之后开始了行政主导研究的制度化，在后来的一段较长的时期内，其得以不断强化甚至升级，在当代教育科研特别是政府教育科研机构中占据重要地位。学术主导也差不多在同一时期内有过制度化过程。

20世纪20年代，蔡元培等人发起了以学术权威维护和学术自由保障为核心的制度移植与创新实践，出现了继春秋战国之后的一个学术繁荣时期。然而，学术主导并没有能够一以贯之，当行政主导被强化和升级的时候，学术主导就会被削弱甚至荡然无存。自20世纪80年代开始，由于社会转型和思想的大解放，学术研究又进入一个繁荣时期。目前，大学的学术主导已经开始制度化，比如学位教育中的导师制和学术沙龙，学科研究中的主任制，技术开发与创新研究中的实验室制、首席专家制，等等。一些高校甚至已经在构想与探索“去行政化”的大学制度创新。但就整个教育科研发展而言，学术主导还远未能够与行政主导等值。

与教育科研发展相关的学术主导的制度化滞后问题，主要表现是在教育改革发展决策和教育科研机构管理中，学术人和学术研究的地位与作用难以显现。从教育改革发展决策看，近年来，国家层面的重大教育改革与发展方案通常都是指定一些研究机构和知名人士开展前期讲究工作，并在一定范围内征求意见，但更多的教育行政决策，特别是地方政府的重大教育行政决策的前期研究与论证则比较容易出现缺失。有一种说法是值得质疑的，这就是以进入教育决策作为教育科研的质量、水平和价值的评价标准。实际上，在教育决策本身缺失评价机制和标准的情况下，某项教育科研的观点或结论是否进入这一决策，也没有太大的意义。关键的问题在于，吸收相关领域的先进理论和最新研究成果，应该成为教育改革发展决策评价的重要内容。这也是政府教育研究机构应承担的主要任务。2008年，湖南省政府组织了地方高水平大学建设方案的专家论证会，实质上是对地方重大教育决策评价的有益探索。从教育科研机构管理看，尽管近年来进行过科学化、学术化改革，但目前多数机构仍是以行政运行模式为主，学术机制处于边缘化状况。比如，内部管理中对研究人员实行严格的坐班制、实地调研的行政审批制、按内设机构分配名额确定学术委员会成员等，外部管理中一些市县的教研机构被当成安置所、一些教研活动的收费被视为“非法”等。

学术主导制度化的主要障碍，一是官本位的制度框架根深蒂固，二是政府教育科研机构的角色重塑的滞后，三是软科学作用的间接性或非显性。以政府教育科研机构职能转换为例；“八五”以来，随着教育行政部门职能的变化，各级教研机构的定位问题便成了人们关注的焦点，但最终没有达成法定性结论。后来的十余年间，有的教研机构通过引入市场化机制完全独立运行，有的获得财政支持照旧运转，有的并入行政机关作为教研管理的一个职能机构。比如，“九五”期间辽宁省14个市均设有教育科研机构，其中12个隶属于教师进修学院，1个直接隶属于教育局，1个隶属于教育局职能处室。2007年下半年，湖南省的县(市、区)教研室中，已经陆续附设在县教育局内的占机构总数的46％。这里的关键是政府的教育研究是否必须专门化，是否可以用教育视导替代专业性研究，以及这种专业性研究采用何种方式获得的问题。相应地，各级政府教研机构的既有建制和职能是否全部内在于政府本身，哪些需要强化与弱化，这是一个制度伦理问题。只有逐步使地方政府教研机构同时具有教育科研主管部门和“研究中心”的性质，才能凸显学术主导的地位。

（文见《教育探索》2010年第3期）